II SA/Gl 1542/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2014 r. sprawy ze skargi P. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę. Działka o numerze ewidencyjnym [...] o powierzchni [...] m2 położona w miejscowości Z. obręb Z. stanowiła własność P. Z.. (skarżącego) oraz A. Z.. (uczestnika). Decyzją nr [...] z dnia [...] roku Starosta [...] działając na podstawie art. 11a ust. 1, art. 12 ust. 1, art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2003 roku, nr 80 ze zm.); art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz.U. nr 243 z 2010 roku, poz. 1623 ze zm.) – po rozpatrzeniu wniosku Gminy P. – zezwolił tej Gminie na realizację drogi gminnej na działach określonych w tej decyzji. W decyzji tej zatwierdzono podział nieruchomości objętych przebiegiem pasa drogowego w tym działki nr [...]. Działka [...] została podzielona na działki nr [...] o powierzchni [...] m2 i działkę nr [...] o powierzchni [...] m2. Działka [...] – zgodnie z decyzja z dnia [...] roku – została przeznaczona pod realizację drogi gminnej. W decyzji organ I instancji ustalił wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi z określeniem ich kategorii; określił linie rozgraniczające teren inwestycji, ustalił warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony dóbr kultury oraz potrzeb odnośnie państwa, wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich; zatwierdził podział nieruchomości oraz projektu budowlany i ustalił warunki realizacji inwestycji drogowej. W punkcie [...] decyzji – organ I instancji – określił termin wydania nieruchomości nie krótszy niż 120 dni, od dnia uzyskania przez decyzję przymiotu ostateczności. W uzasadnieniu organ podkreślił, że wnioskodawca (Gmina P.) składając wniosek spełniła wymagania ustalone w ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, a sama inwestycja nie kwalifikuje się do żadnej z kategorii wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. nr 213, poz. 1397), w związku z czym Wójt Gminy P. decyzją z dnia [...] roku umorzył postępowanie administracyjne w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań polegających na budowie wnioskowanej drogi. Odwołania od powyższej decyzji złożyli P. Z. (skarżący) i A. Z. (uczestnik) współwłaściciele działki (nr [...] przed podziałem zatwierdzonym decyzją organu I instancji). Odwołujący się negowali celowość przyjętych rozwiązań projektowych mających wpływ na ich nieruchomość, wskazywali na naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej twierdząc, że pod budowę drogi gminnej przeznaczono tylko ich działkę w sytuacji, gdy po przeciwległej stronie projektowanej drogi znajduje się działka zabudowana jedynie domami letniskowymi i podkreślali, że działka nr [...] ma uledz w przyszłości podziałowi na [...] działki. Także wskazywali na utratę wartości przez działkę nr [...]. Przede wszystkim zarzucili, że planowana inwestycja nie odnosi się do dróg, o których mowa w art. 1 "specustawy drogowej", a także podkreślili, że jako strony postępowania zostali źle zawiadomieni o wszczęciu w niniejszej sprawie postępowania, a w związku z tym nie brali w nim udziału. Wojewoda [...] – po rozpatrzeniu powyższych odwołań – zaskarżoną decyzją z dnia 2 sierpnia 2013 roku na podstawie art. 138 § 1 Kpa oraz art. 11g ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 roku, poz. 687) uchylił decyzję organu I instancji w pkt 5 ppkt 1 dotyczącą zatwierdzenia podziału nieruchomości w miejscowości Z. obręb Z. punktor 9 i orzekł w tym zakresie o podziale działki[...] o powierzchni [...] ha, będącej własnością L. G. na działki: nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha, a w pozostałej części decyzję organu I instancji utrzymał w mocy. W uzasadnieniu stwierdził, że analizując decyzję organu I instancji doszedł do wniosku, że zawiera ona omyłkę pisarską przy zatwierdzaniu podziału działki [...]. Ponieważ organ odwoławczy jest uprawniony do korekty zaskarżonej decyzji poprzez jej uchylenie i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy organ odwoławczy w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 Kpa orzekł jak w punkcie 1 zaskarżonej decyzji. Złożone odwołania natomiast organ odwoławczy uznał za nieuzasadnione. Zdaniem organu odwoławczego "specustawa drogowa" ma zastosowanie nie tylko do budowy (rozbudowy) drogi zaliczonej już do określonej kategorii drogi przez właściwy organ co wynika z art. 1 ust. 1 tej ustawy. Ustawa ta odwołuje się do pojęcia "przygotowanie inwestycji w zakresie dróg publicznych", a więc odnosi się także do dróg, które jeszcze nie powstały, lecz już przewidziano ich publiczny charakter. Istotne bowiem jest, określenie rodzaju drogi publicznej we wniosku o udzielenie zgody na jej realizację, a nie wskazanie uchwały, zaliczającej drogę do dróg publicznych. Wniosek rozpoczynający postępowanie (Wójta Gminy P.) spełnia wymogi z art. 11d "specustawy drogowej", zawiera wymagane uzgodnienia i opinie, załączono do niego mapę w skali 1:2 000, analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi i określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu, jednostkowe mapy zawierające projekt podziału nieruchomości oraz projekt budowlany z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy stwierdził, że strony zostały prawidłowo zawiadomione o wszczęciu postępowania (art. 11d ust. 5 "specustawy drogowej"), a sama decyzja została wydana w następstwie prawidłowo przeprowadzonego postępowania i zawiera wszystkie elementy określone w art. 11f "specustawy drogowej". Odnosząc się do zarzutu niewłaściwego przebiegu drogi objętej decyzją organu podkreślił, że nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, nie może też oceniać jej racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora. Przepisy "specustawy drogowej" nie zobowiązują do przedstawiania różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji, toteż ocena organów ogranicza się wyłącznie do zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca. Wreszcie organ podkreślił, że "specustawa drogowa" służy realizacji celu publicznego, a przedmiotowa inwestycja jest właśnie inwestycją celu publicznego. Skargę na decyzję ostateczną złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach A. Z.. Podał w niej, że jest współwłaścicielem działki nr [...] zabudowanej domem jednorodzinnym z przyłączami, zagospodarowanej (ogrodzenie, drzewa, trawa) a projektowana droga zajmie [...] m2 z jego działki. Formułując zarzuty i ich argumentację pod adresem zaskarżonej decyzji skarżący w istocie powtórzył zarzuty uprzednio zawarte w odwołaniu. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Do sprawy wpłynęły także pisma uczestniczek postępowania E.J. (pismo z [...] roku) i A.D. (pismo z [...] roku), w których uczestniczki te protestowały przeciwko inwestycji objętej zaskarżoną decyzją. Pismo uczestniczki postępowania A.H. postanowieniem z dnia [...] roku pozostawiono bez rozpoznania. Na rozprawie w dniu 10 marca 2014 roku skarżący podtrzymał skargę, a uczestnik postępowania A. Z. w całości uznał, za własne zarzuty zawarte w skardze P. Z... Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżoną decyzją uchylono decyzję Starosty [...] ego w sprawie zażalenia na realizację inwestycji drogowej w miejscowości Z. obręb Z. w pkt 5 ppkt 1 punktor 9 dotyczącym zatwierdzonego podziału nieruchomości – działki nr 936/7 będącej własnością L. G. i w tym zakresie orzeczono co do istoty (co do podziału działki nr [...] brak odwołania) natomiast w pozostałej części decyzję organu I instancji utrzymano w mocy. Skład orzekający uważa, że decyzja organu odwoławczego jest zgodna z prawem, uznał jej argumentację za prawidłową. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że decyzja ta została wydana w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu i dlatego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W sprawie spornym była sama celowość przyjętych rozwiązań projektowych mających wpływ na nieruchomość, której współwłaścicielem jest skarżący - działka nr [...] przed podziałem), a także możliwość zastosowania ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. z 2013 roku, poz. 687, dalej określana jako "specustawa drogowa") do realizacji spornej inwestycji oraz brak właściwego zawiadomienia o wszczęciu przedmiotowego postępowania. Zaskarżona decyzja, a także decyzja ją poprzedzająca, zostały wydane w oparciu o obowiązujące przepisy specustawy drogowej. Należy w tym miejscu podkreślić, że specustawa drogowa ma charakter specjalny, a jej działanie z woli ustawodawcy zostało ograniczone w czasie (art. 45 tej ustawy). Celem ustawy jest zdecydowane uproszczenie procedur przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Szczególność specustawy polega przede wszystkim na tym, że ustawodawca połączył kilka odrębnych procedur i rozstrzygnięć administracyjnych w jedno postępowanie kończące się decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Kumulacja kilku postępowań skutkuje wydaniem jednego rozstrzygnięcia, w tym pozwolenia na budowę. W związku z tym zawarte w specustawie drogowej regulacje prawne maja charakter uproszczony, które w odczuciu skarżącego a także części uczestników postępowania (którzy zajęli w sprawie stanowisko) prowadzą do naruszenia ich praw podmiotowych chronionych Konstytucją RP oraz ustawami. Nie jest jednak rolą sądu administracyjnego ocena odczuć stron postępowania, lecz legalność działania organów administracji publicznej w kontekście przestrzegania prawa. W stosunku do organów administracji publicznej i sądów administracyjnych szczególny charakter specustawy drogowej oznacza, iż nie mogą one dokonywać wykładni rozszerzającej, rozciągającej stosowanie uproszczonych zasad i procedur do inwestycji nie będących drogami publicznymi. Właśnie tego typu twierdzenie stanowi podstawowy zarzut skargi. Skarżący, jak to podano wcześniej, twierdzi, że sporna inwestycja nie jest inwestycja, do której mogłaby mieć zastosowanie specustawa drogowa. Stosownie do art. 1 ust. 1 specustawy drogowej określa ona zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych. Nie oznacza to jednak, że specustawa drogowa może być stosowana tylko do inwestycji mających na celu budowę (rozbudowę) dróg zaliczonych już do określonej kategorii drogi przez właściwy organ. W tym zakresie decydujące bowiem jest jaki charakter dla planowanej do realizacji drogi przewidział wnioskodawca, który w samym wniosku obowiązany jest określić jej przyszły charakter (co nastąpiło we wniosku z dnia 29 stycznia 2013 roku). Przepis art. 1 ust. 1 specustawy drogowej należy rozumieć w ten sposób, że specustawę stosuje się do każdego procesu inwestycyjnego dotyczącego obiektów docelowo mających uzyskać status drogi publicznej (por. NSA – II OSK 91/10; II SA/Lu 784/11; II SA/Lu 416/12). Art. 1 ust. 1 specustawy drogowej odwołuje się do ustawy o drogach publicznych, ale czyni to odnoście nie do rodzaju drogi publicznej, lecz do pojęcia "przygotowanie inwestycji w zakresie dróg publicznych". Ustawa ta nie odnosi się zatem tylko do dróg, w stosunku do których dokonano ich kategoryzacji w sposób przewidziany w ustawie o drogach publicznych, lecz również do dróg, które jeszcze nie powstały lecz już przewidziano ich publiczny charakter. Istotne jest bowiem, określenie rodzaju drogi publicznej we wniosku o udzielenie zgody na jej realizację, a nie wskazanie za pomocą uchwały, że droga ma rangę drogi publicznej. Przyjęcie stanowiska przeciwnego oznaczałoby, że w praktyce specustawa drogowa mogłaby mieć zastosowanie tylko do remontów i modernizacji dróg już istniejących. Powyższy pogląd jest także zbieżny ze stanowiskiem doktryny. Marian Wolanin w ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, Komentarz, Warszawa 2009, s. 52 i 53 zajmuje identyczne stanowisko. Sam wniosek Wójta Gminy P. z [...] roku jest kompletny i spełnia wymagania określone w art. 11d specustawy drogowej. Prowadzący postępowanie Starosta [...] prawidłowo poinformował strony o jego wszczęciu, podał podstawę prawną tego postępowania oraz pouczył o prawie składania wniosków i uwag, a także możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Stosowanie do art. 11d ust. 5 specustawy drogowej strony zostały poinformowane o wszczęciu postępowania w drodze publicznego obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń i stronie internetowej Starostwa Powiatowego w K. w dniach od [...] roku, a także na tablicy ogłoszeń i stronie internetowej Urzędu Gminy P. ( od [...] roku) oraz w prawie lokalnej (Dziennik Zachodni – tygodnik miejski z [...] roku). Do dotychczasowych właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych inwestycją przesłano zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia 8 lutego 2013 roku, a sama decyzja została doręczona wnioskodawcy (art. 11f ust. 3), pozostałe strony zawiadomiono o wydaniu decyzji w drodze publicznego obwieszczenia (tak jak w przypadku zawiadomienia o wszczęciu postępowania) właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych inwestycją przesłano zawiadomienie o wydaniu decyzji z dnia [...] roku. W trakcie postępowania zastrzeżenia dotyczące prawidłowości przebiegu projektowanej drogi złożyła E.J.. Wprawdzie organ I instancji do tych zastrzeżeń się nie ustosunkował co niewątpliwie stanowi uchybienie jednakże w ocenie Sądu pozostaje ono bez wpływu na wynik sprawy. To uchybienie nie zostało też podniesione przez skarżącego. Jest też oczywiste, że organ rozstrzygający sprawę obowiązany jest uwzględnić z urzędu słuszny interes obywatela, ale w sytuacji gdy nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny. Zasada odkreślona w art. 7 Kpa nie jest więc bezwzględna. Nakazuje ona uwzględniać w postępowaniu interes społeczny i słuszny interes obywatela i ma na celu wyważenie tych interesów przy podejmowaniu rozstrzygnięcia i nie zakłada dominacji żadnego z tych interesów. Zasada ta nakazuje respektowanie interesu indywidualnego do granic kolizji z interesem publicznym. Jak wynika ze skargi skarżący upatruje naruszenia własnego interesu, a w związku z tym zasady sprawiedliwości społecznej w fakcie, że działka której jest współwłaścicielem nr [...] została podzielona na działki nr [...] i [...], przy czym działka nr [...] została objęta pasem drogowym drogi gminnej na realizację której wydano decyzję. W związku z tym należy podkreślić, że działka nr [...] ma powierzchnię [...] m2, a powstała z jej podziału działka nr [...] m2, przy tym działka nr [...] nie jest zabudowana, znajdują się bowiem na niej jedynie rośliny. Skoro zatem zasadniczym celem specustawy jest maksymalne skrócenie realizacji inwestycji drogowych, to nie można twierdzić, że wydając decyzję o realizacji inwestycji drogowej (a więc inwestycji celu publicznego) w ogóle nie respektowano interesu indywidualnego skarżącego. Prawo własności (w tym przypadku współwłasności) dotyczące działki [...] chronione jest przepisami Konstytucji RP – art. 21 ust. 1, a także art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 1 Protokołu nr 1 do tej Konwencji. Prawo to nie jest jednak prawem bezwzględnym i może być ograniczone ustawą (tu ustawą o szczególnych zasadach... z 10 kwietnia 2003 roku) w zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji). Wywłaszczenie jest natomiast dopuszczalne tylko na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji). Przejście z mocy prawa współwłasności nieruchomości skarżącego (części) w granicach wydzielonych liniami rozgraniczającymi zatwierdzonymi w projekcie podziału, następuje na podstawie przepisów ustawowych przewidujących obowiązek ustalenia odszkodowania (art. 12, 18 specustawy drogowej). Samo pozbawienie skarżącego części prawa własności stanowi realizację celu publicznego. Brak jest zatem podstaw do podważenia zaskarżonej decyzji. Odnośnie oczekiwania skarżącego "przesunięcia" trasy inwestycji (jak się wydaje w celu ominięcia działki [...] przed podziałem) należy stwierdzić, że Sąd nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji ani do oceny jej racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora. Takie działania miałyby bowiem charakter pozaprawny, a Sąd jest uprawniony jedynie do badania decyzji pod względem zgodności z prawem. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) oddalił skargę. Organowi odwoławczemu Sąd pragnie zwrócić uwagę na fakt, że zaskarżona decyzja został wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, a zawiera w swojej treści zarówno rozstrzygnięcie o uchyleniu decyzji organu I instancji w części, jak i rozstrzygnięcie o utrzymaniu w mocy pozostałej części decyzji organu I instancji. Z cała pewnością podstawą rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy części decyzji organu I instancji nie był przepis art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, a innej podstawy nie wskazano. W związku z tym Sąd odsyła organ odwoławczy do wyroku NSA z 10 marca 2008 roku – I OSK 822/07, Legalis, mając pełną świadomość, iż powyższe zagadnienie jest sporne. bu