II SA/Gl 1556/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.),, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi "A" S.A. w N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] r. "A" Spółka Komandytowa w K. wystąpiła do Prezydenta Miasta P. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn.: "Zakład odzysku odpadów nieorganicznych – P. w rejonie ul. [...] i [...] na działkach nr 1, 2, 3 oraz część działki 4". Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] r., nr [...] odmówił wydania żądanego aktu. W wyniku rozpatrzenia odwołania inwestora Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r., nr [...] uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W trakcie trwania postępowania Spółka "A" Spółka Komandytowa przekształciła się w Spółkę "B" Spółka Akcyjna z siedzibą w N. (N.). Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] r., nr [...] powtórnie odmówił wydania środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację wnioskowanego przedsięwzięcia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., rozpatrując złożone odwołanie Spółki, decyzją z dnia [...] r., nr [...] powtórnie uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie organu odwoławczego złożyło Stowarzyszenie "C" z siedzibą w P.. Prawomocnym wyrokiem z dnia 22 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 436/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach skargę tą oddalił, wskazując na konieczność oceny zgodności przedsięwzięcia z planem miejscowym. Postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wyłączenia Prezydenta Miasta P. i wyznaczenia innego organu do wydania wnioskowanej decyzji środowiskowej. Wobec złożenia przez Prezydenta Miasta P. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z dnia [...] r. Kolegium stwierdziło o jego niedopuszczalności. Z kolei postanowieniem z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uznało zażalenie "B" S.A. z siedzibą w K. - N. na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta P. w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla spornego przedsięwzięcia za uzasadnione. Na skutek ponownego wniosku Prezydenta Miasta P. o wyłączenie od orzekania w przedmiocie wydania wnioskowanej decyzji środowiskowej oraz wyznaczenia innego organu od załatwienia sprawy, postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. orzekło o wyłączeniu Prezydenta Miasta P. i wyznaczyło do załatwienia sprawy Prezydenta Miasta B.. Z kolei Prezydent Miasta B. podjął próbę wzruszenia powołanego postanowienia i zwrócił się do Kolegium o ponowne rozpatrzenie sprawy wyłączenia organu. Jednakże postanowieniem z dnia [...]r. organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność takiego wniosku. Wyrokiem z dnia 21 maja 2012 r., sygn. akt II SAB/Gl 12/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta P. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, oddalił skargę w zakresie wymierzenia grzywny organowi oraz umorzył postępowanie w pozostałym zakresie. Od powyższego wyroku Sądu pierwszej instancji skargę kasacyjną wniósł Prezydent Miasta P., którą to Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2390/12 oddalił. Decyzją z dnia [...]r., nr [...] Prezydent Miasta B. orzekł o odmowie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia z powodu niezgodności z planem miejscowym. W wyniku złożonego przez Spółkę odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r., nr [...] uchyliło decyzję pierwszoinstancyjną i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uznało także za uzasadnione zażalenie "B" S.A. w N. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta B., wskazując na brak podstawy do kilkukrotnego przesuwania terminu załatwienia sprawy oraz pozorność i zbędność niektórych działań organu pierwszej instancji. Pismem z dnia [...] r. Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, domagając się stwierdzenia rażącego naruszenia prawa i wymierzenia Prezydentowi Miasta B. grzywny oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. akt II SAB/Gl 31/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił przedmiotową skargę jako nieuzasadnioną w sytuacji jej złożenia już po wydaniu decyzji przez ten organ. Wskutek skargi kasacyjnej skarżącej Spółki, wyrokiem z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 2854/13 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W motywach sąd drugiej instancji wskazał, że skarga na przewlekłość postępowania ma na celu stwierdzenie, że postępowanie było (jest) prowadzone w sposób przewlekły bez względu na to, czy sprawa została załatwiona wydaniem orzeczenia przed wniesieniem skargi. Rozpoznając ponownie sprawę, tut. Sąd uwzględnił skargę Spółki, stwierdzając jednocześnie przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta B., które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzył organowi grzywnę. W motywach orzeczenia Sąd wskazał, że pomimo ilości zebranego materiału dowodowego i skomplikowanego charakteru sprawy, w świetle działania organu - rozwlekłego i bezcelowego prowadzenia korespondencji, nie jest uzasadniona 10-miesięczna zwłoka w wydaniu decyzji. Znaczne przekroczenie terminu załatwienia sprawy z art. 35 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a." i próba podważenia postanowienia Kolegium o wyznaczeniu Prezydenta Miasta B., dowodzą celowego, a więc rażącego naruszenia prawa. Kolejną decyzją z dnia [...]r., nr [...] Prezydent B. ponownie orzekł o odmowie wydania decyzji środowiskowej, jednakże decyzja ta została uchylona, a sprawę przekazano do ponownego rozpoznania na mocy decyzji organu drugiej instancji z dnia [...] r., nr [...]. Następnie w dniu [...]r. Prezydent Miasta B. kolejną decyzją nr [...] odmówił uwzględnienia wniosku. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 104 § 1 k.p.a., art. 39 ust. 1, ust. 2 i ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) oraz art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm.)., dalej zwanej "ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie" lub "ustawą". Organ mając na względzie wytyczne decyzji kasatoryjnej, ponownie podjął badanie zgodności planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz ustalił stan faktyczny sprawy. Na podstawie, załączonego do wniosku raportu o oddziaływaniu na środowisko organ ustalił, że sporne przedsięwzięcie stanowić będzie instalację składającą się m.in. z hali produkcyjno-magazynowej, hali produkcji granulatu, hali magazynowania i separacji odpadów. Obiekty te wyposażone zostaną w nowoczesną linię technologiczną do odzysku odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne (proces R14), czego efektem będzie produkcja granulatu cementowego z przeznaczeniem do budowy dróg, do wykorzystania jako podsadzka hydrauliczna dla kopalń oraz do rekultywacji, niwelacji terenu oraz do wykorzystania jako materiał przesypowy na składowiskach odpadów. Projektowana i gwarantowana przez producenta ww. linii technologicznej wydajność instalacji wynosi 500 tys. Mg odpadów poddawanych odzyskowi w ciągu roku. Do produkcji granulatu zostaną wykorzystane odpady niebezpieczne i inne niż niebezpieczne o różnej konsystencji i postaci fizycznej (od płynnych, z uwagi na prowadzenie cementacji "na mokro", poprzez szlamowate i pyliste, po stałe). Ilość produkowanego granulatu, przy maksymalnej wydajności instalacji wyniesie łącznie około 600 tys. Mg/rok. Hala magazynowa posiadać będzie kilka boksów oraz dwa zagłębione zbiorniki betonowe. Zakład będzie ponadto wyposażony w zbiornik na odpady szlamowate oraz zbiornik dwupłaszczowy z monitoringiem na odpady płynne. Ponadto przewiduje się magazynowanie odpadów w pojemnikach odpornych na działanie odpadów w nich przechowywanych. Z kolei logistyka dostaw ma zapewnić wystarczającą powierzchnię magazynową dla dostaw w danym przedziale czasu, a wydajność linii ma zagwarantować, by rotacja odpadów w miejscach ich magazynowania nie przekraczała 71 godzin. Dla potrzeb obsługi instalacji będzie wykonany budynek socjalno-biurowy o pow. 288 m2. Projektowany zakład zostanie również wyposażony w parking dla samochodów osobowych i ciężarowych. Dojazd do zakładu odbywać się będzie od ulicy [...]. W dalszej kolejności Prezydent Miasta B. dokonując ponownej kwalifikacji planowanego przedsięwzięcia, zwrócił uwagę, że stosownie do § 4 obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.), uchylającego rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. - w zawisłej sprawie nie nastąpiła zmiana kwalifikacji przedsięwzięcia. A zatem planowana inwestycja została zakwalifikowane, w oparciu o § 2 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczególnych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), jako "instalacje do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych, w tym składowiska odpadów niebezpiecznych" do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest wymagalne. Nadto organ wskazał, że przedmiotowe przedsięwzięcie jest przewidziane do realizacji na terenie objętym uchwałą Rady Miasta P. z dnia [...]r., nr [...]w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w rejonie ulic: [...], [...], [...] w P. - obszar 1 tereny na południe od ul. [...] (Dz. Urz. Woj. Śląskiego 2013 r., poz. 2106). Z kolei działki o nr ewid. 2, 1, 3 oraz część działki nr 4 (działka ta uległa podziałowi na działki: 5 i 6), zgodnie z ww. planem znajdują się na obszarze planu oznaczonym symbolem "[...]" - tereny przemysłowo usługowe oraz "[...]" - tereny komunikacji drogowej - dojazdowa droga wewnętrzna. Organ pierwszej instancji wskazując na niezgodność lokalizacji zamierzonego przedsięwzięcia z postanowieniami planu, przywołał jego regulację mającą zastosowanie do objętej wnioskiem inwestycji. Powołany brak zgodności, zdaniem organu zwolnił go z konieczności przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie, w tym przeprowadzenia postępowania uzgodnieniowego z innymi organami. Przeprowadzenie całej procedury oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w takim przypadku nie ma żadnego uzasadnienia merytorycznego ani formalnego. Nadto organ zaznaczył, że faktami uznanymi za udowodnione stały się ustalenia i zapisy miejscowego planu zagospodarowania oraz całość zgromadzonego materiału w sprawie. Odwołanie od tej decyzji złożył pełnomocnik wnioskującej Spółki, wskazując na naruszenie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 8 k.p.a. W oparciu o doktrynę i orzecznictwo, przedstawiono argumenty przemawiające za zaprezentowanym stanowiskiem. Przywołując podstawy prawne wydania odmownej decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań, zwrócono uwagę, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska pozytywnie uzgodnił planowaną inwestycję, zaś negatywna opinia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. jest niewiążąca. Nadto zaznaczono, że organ nie sygnalizował konieczności realizacji inwestycji w wariancie innym niż zgłoszony przez wnioskodawcę, a jego działania nie kwestionowały zaproponowanego wariantu inwestycji. W odwołaniu zwrócono uwagę, że od chwili wszczęcia postępowania aż do [...] r. obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta P. w obszarze pierwszym, zatwierdzony uchwałą Rady Miasta w P. z dnia [...]r., nr [...], który w pełni dopuszczał możliwość realizacji planowanej inwestycji, przy czym plan ten obowiązywał przez niemal cały okres przedmiotowego postępowania, tj. przez prawie cztery lata. Nadto pełnomocnik zarzucił organowi, że nie doprecyzował na czym polega i z czego wynika niezgodność planowanej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ przywołując treść zakazów, jakie zostały ustanowione w miejscowym planie, nie wskazał w tym zakresie konkretnego przepisu. W ocenie pełnomocnika skarżąca Spółka składając wniosek o wydanie decyzji środowiskowej, opierała się na ówcześnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który w pełni dopuszczał planowaną inwestycję. W związku z tym wobec braku wystąpienia pozostałych dwóch przesłanek uzasadniających odmowę wydania decyzji środowiskowej w pełni uzasadnionym było uzyskanie pozytywnej decyzji środowiskowej. Nadto podniesiono, że działki objęte zamierzeniem inwestycyjnym, położone są pomiędzy przedsiębiorcami prowadzącymi gospodarowanie odpadami. Racji swoich pełnomocnik upatrywał także w rażąco wadliwym postępowaniu organu pierwszej instancji, które doprowadziło do tego, że planowane przedsięwzięcie nie może być zrealizowane na skutek zmiany planu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r., nr [...] w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję pierwszoinszoinstancyjną. W ocenie organu odwoławczego, po ponownym rozpoznaniu sprawy w oparciu o materiał dowodowy zebrany w toku postępowania przez organ pierwszej, postępowanie tegoż organu było prawidłowe a zaskarżona decyzja nie zawiera wad, które miałyby wpływ na zapadłe rozstrzygnięcie. Z akt sprawy i ustaleń organu pierwszej instancji wynika, że realizacja planowanego przedsięwzięcia jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co było przesłanką do odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowań jego realizacji stosownie do art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochrony. Organ przywołując treść zapisów miejscowego planu wskazał na bezwzględny zakaz dla planowanej inwestycji wynikający z § 5 ust. 4 pkt 2 lit. a) i lit. c). W świetle którego na terenie objętym planem obowiązuje zakaz realizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko określonych w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. za wyjątkiem: przedsięwzięć infrastruktury technicznej, w tym urządzeń radionawigacji, radiokomunikacji i radiolokacji, wydobywania kopalin metodą podziemną, stacji demontażu pojazdów, a także zabrania się realizacji szkodliwych dla środowiska obiektów i urządzeń z uwzględnieniem dopuszczeń określonych w niniejszym planie. Nadto organ zauważył, że w trakcie procesu technologicznego odbywającego się w ramach planowanego przedsięwzięcia na terenie będą gromadzone i magazynowane odpady niebezpieczne, co pozostaje w sprzeczności z § 5 ust. 4 pkt 2 lit. j) miejscowego planu, który zakazuje na ww. terenie magazynowania odpadów niebezpiecznych z wyjątkiem odpadów wytworzonych na własnym terenie w wyniku prowadzonej działalności oraz za wyjątkiem terenu [...]. W ocenie organu również ze względu na treść § 13 ust. 5 planu, zgodnie z którym na terenie oznaczonym symbolem [...] wprowadzono zakaz lokalizacji obiektów przetwarzania odpadów, przedmiotowe przedsięwzięcie nie może zostać zrealizowane na wskazanym terenie. Na poparcie swoich racji, organ odniósł się do definicji legalnej przetwarzania, zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, gdzie pod tym pojęciem należy rozumieć procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie. W konsekwencji organ wywiódł, że obiektem przetwarzania odpadów będzie obiekt, w którym przeprowadza się proces odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie a zatem planowane przedsięwzięcie. Kolegium uznało za nieprawidłowe i błędne stwierdzenie organu niższego stopnia, że w niniejszej sprawie, ocenę oddziaływania na środowisko przeprowadzono na etapie wcześniejszego postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...]r., nr [...]. W jego ocenie takie uzasadnienie decyzji jest niewystarczające w świetle art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie. Jednakże uchybienie to nie spełnia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. Nadto organu odwoławczy organ wytknął pominięcie w decyzji pierwszoinstancyjnej argumentacji dotyczącej sposobu ustalenia kręgu stron w przedmiotowym postępowaniu, przy czym nie zakwestionował ustalonego kręgu, a jedynie wyjaśnił kwestie z tym związane. Kolegium odnosząc się kolejno do zarzutów sformułowanych w odwołaniu na wstępie nie podzieliło stanowiska pełnomocnika Spółki o naruszeniu art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 8 k.p.a. Także bez wpływu na skarżone rozstrzygnięcie pozostaje stanowisko zajęte przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K.. Zwrócił także uwagę, że w sprawie nie wystąpiła również okoliczność gdy podstawą odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jest sytuacja, w której z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym, niż proponowany przez wnioskodawcę. Kolegium wskazało, że odmowa wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia w zawisłej sprawie nastąpiła z uwagi na niezgodność z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dacie orzekania przez organ pierwszej i drugiej instancji. Tym samym organy nie mogły orzekać biorąc pod uwagę zapisy wcześniejszego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy zasygnalizował także, że aktualny plan nie przewiduje przepisów przejściowych, które umożliwiałyby stosowanie w odniesieniu do inwestycji objętej wnioskiem zasad wynikających z wcześniej obowiązującego planu. Organ podkreślił, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i wiąże organy orzekające w sprawie. Również podniesiona okoliczność, że w sprawie organ pierwszej instancji orzekał aż cztery razy i jego działania były przewlekłe nie mogła stanowić przesłanki do wydania innego rozstrzygnięcia w sprawie. Skargę na wyżej opisaną decyzję Kolegium z dnia [...]r. wniosła Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa poprzez błędną wykładnię art. 2 Konstytucji w zw. z art. 8 k.p.a. W uzasadnieniu skargi powtórzono zarzuty zawarte w odwołaniu. Wytknięto organowi drugiej instancji wadliwe przyjęcie, że sposób prowadzenia postępowania przez organ niższej instancji nie miał żadnego wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie. Powołane normy bowiem gwarantują ochronę prawną jednostki przed władczym działaniem władzy publicznej i jednocześnie są źródłem prawa materialnego dla organów. W ocenie skarżącej w niniejszej sprawie naruszono przepisy na skutek rażącej przewłoki organu pierwszej instancji, co umknęło uwadze organowi odwoławczemu. Nadto skarżąca oświadczyła, że niniejszą skargę składa celem wykorzystania w procesie odszkodowawczym drogi prawnej, o czym stanowi art. 417¹ § 3 ustawy Kodeks cywilny. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Zdaniem organu fakt, że inny podmiot zlokalizowany w pobliżu spornej inwestycji prowadzi działalność uciążliwą, nie stanowi przesłanki do zmiany skarżonej decyzji. Kolegium zauważa także, że czymś innym jest merytoryczne badanie sprawy, a czym innym badanie przewlekłości postępowania. Także kwestia ewentualnego odszkodowania w związku z wyrządzeniem szkody w wyniku rażącego naruszenia prawa, co należy do właściwości sądu powszechnego, nie jest okolicznością mającą wpływ na zaskarżoną decyzję. Powyższe stanowisko organ odwoławczy także przedstawił na rozprawie sądowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli legalności w niniejszym postępowaniu jest decyzja utrzymująca w mocy decyzję o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie "Zakładu odzysku odpadów nieorganicznych w P. w rejonie ul. [...] i [...] na działkach o nr ewid. 1, 2, 3 oraz część działki 4". Na wstępie należy wyjaśnić, że postępowanie prowadzące do wydania decyzji środowiskowej regulują przepisy powołanej na wstępie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Bezspornym jest, że planowana inwestycja - stanowiąca instalację składającą się z kilku modułów wyposażoną w nowoczesną linię technologiczną do odzysku odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne (proces R14), czego efektem będzie produkcja granulatu cementowego - należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 39 nieobowiązującego już rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczególnych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko w zw. z § 4 obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Słusznie ustalił organ drugiej instancji, że sporne przedsięwzięcie w świetle ww. aktualnego rozporządzenia jest przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 41 (instalacje do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych, w tym składowiska odpadów niebezpiecznych oraz miejsca retencji powierzchniowej odpadów niebezpiecznych). Realizacja przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem m.in. decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 72 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie), co stanowi o prejudycjalności rozstrzygnięcia o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia w stosunku do wymienionych rozstrzygnięć. Zgodnie z art. 73 ww. ustawy postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, do którego winien on dołączyć odpowiednio dokumenty określone w art. 74 powołanej ustawy. Szczególnie istotną dla niniejszej sprawy jest regulacja art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie. Zgodnie z powołanym przepisem właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Nie dotyczy to decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydawanej dla drogi publicznej, dla linii kolejowej o znaczeniu państwowym, dla przedsięwzięć Euro 2012, dla przedsięwzięć wymagających koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin, dla inwestycji w zakresie terminalu, dla inwestycji związanych z regionalnymi sieciami szerokopasmowymi, dla budowli przeciwpowodziowych realizowanych na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych oraz dla inwestycji w zakresie budowy obiektów energetyki jądrowej lub inwestycji towarzyszących. Z powyższego wynika jednoznacznie, że zgodność z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdy został on uchwalony - jest podstawowym kryterium (poza wyjątkami wynikającymi z tego przepisu) oceny zamierzeń inwestycyjnych podmiotu ubiegającego się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W orzecznictwie panuje pogląd, że stwierdzenie sprzeczności lokalizacji przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zwalnia organ prowadzący postępowanie z konieczności przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie, w tym postępowania uzgodnieniowego z innymi organami. Po ujawnieniu niezgodności zamierzonego przedsięwzięcia z miejscowym planem brak jest podstaw do podejmowania dalszych czynności w sprawie, w tym przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, analizy i oceny wpływu danego przedsięwzięcia, czy też uzgodnień z art. 48 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (zob. wyroki NSA: z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1036/07, z dnia 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 829/11, z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1036/07, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 23 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 984/13, wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 1441/10). W wyroku z 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2628/11 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął stanowisko, które podziela w pełni orzekający Skład, że zgodność lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest w świetle art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, podstawowym kryterium oceny zamierzeń strony ubiegającej się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jeżeli plan miejscowy nie przewiduje przeznaczenia terenu pod określone przedsięwzięcie, to organ ma obowiązek, wobec braku zgodności przedsięwzięcia z planem wydać decyzję odmowną, bez dalszego badania rzeczywistego wpływu planowanej działalności na środowisko. Z treści art. 77 ust. 1 ww. ustawy wynika, że współdziałanie z innymi organami przy wydawaniu decyzji środowiskowej następuje jeżeli jest przeprowadzana ocena oddziaływania na środowisko. Z takiego brzmienia cytowanego przepisu należy wyprowadzać wniosek, że nie w każdym przypadku wydanie decyzji środowiskowej wymagać będzie obligatoryjnego wyczerpania form współdziałania organów, o których mowa w tym przepisie. Takiego obowiązku nie będzie wówczas, gdy z mocy przepisów planu zagospodarowania przestrzennego zamierzone przedsięwzięcie jest sprzeczne z jego ustaleniami. Jeśli wskazana sprzeczność wyklucza realizację inwestycji, to organ powinien odmówić ustalenia środowiskowych uwarunkowań. Podstawowym zagadnieniem podlegającym weryfikacji w tymże postępowaniu winna być zatem zgodność planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami planu. Wracając na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że planowana inwestycja jest przewidziana do realizacji na terenie objętym zapisami uchwały Rady Miasta P. z dnia [...] r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w rejonie ulic: [...], [...], [...] w P. - obszar I tereny na południe od ul. [...]. Zgodnie z postanowieniami tego planu, tereny objęte planowaną inwestycją, znajdują się w obszarze planu oznaczonym symbolem [...] - tereny przemysłowo - usługowe oraz [...]- tereny komunikacji drogowej - dojazdowa droga wewnętrzna. Sąd podziela przytoczoną przez organ odwoławczy treść zapisów planu odnoszących się do terenu spornej inwestycji celem zbadania zgodności jej lokalizacji z uchwałą. Z materiału dowodowego wynika, że w przedmiotowej sprawie występuje sprzeczność planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazać przy tym przyjdzie, że strona skarżąca nie zakwestionowała powyższego ustalenia. Wyjaśnić wypada, że systematyka miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego co do zasady przewiduje część ogólną oraz szczególną. Część ogólna to przepisy niejako "wyjęte przed nawias" – są obowiązujące dla całego obszaru objętego planem dopóki nie zostaną wyłączone zapisem szczegółowym. Taka jest powszechna technika legislacyjna, która ma na celu zapewnienie przejrzystości aktu normatywnego i uniknięcie powtórzeń sformułowań użytych w części ogólnej aktu (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 548/08). Powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zapisy planu nie pozostawiają wątpliwości, że planowane przedsięwzięcie nie jest dopuszczalne na terenie objętym wnioskiem. Regulacje planu odnoszące się do objętej wnioskiem inwestycji, zarówno w części ogólnej, jak i szczególnej nie są ze sobą sprzeczne i się nie wykluczają. Zapisy te są precyzyjne i nie pozostawiają możliwości innej ich interpretacji. Podsumowując, Sąd uznał, że organy administracji zasadnie rozstrzygnęły sprawę w oparciu o art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie. W przypadku środowiskowych uwarunkowań w pierwszej kolejności organy oceniają bowiem zgodność inwestycji z zapisami uchwalonego miejscowego planu, który w niniejszej sprawie zakazuje lokalizowania przedmiotowej inwestycji na terenie wskazanym we wniosku o określenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Sposób interpretacji zapisów miejscowego planu oraz przeprowadzone przez organy postępowanie nie budzą zastrzeżeń. Dla rozstrzygnięcia ważne jest, że dopóki zapisy planu jako prawa miejscowego obowiązują, dopóty wiążą organ a tym samym Sąd. W konsekwencji nie sposób postawić w rozpoznawanej sprawie organom zarzutu naruszenia prawa z art. 145 § 1 p.p.s.a. Zarzuty formułowane przez Spółkę zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak również w treści skargi nie mogły skutkować jej uwzględnieniem. Nadto zważyć należy, że kwestia przewlekłego prowadzenia postępowania przez organy pierwszej instancji, tj. Prezydenta Miasta P. oraz Prezydenta Miasta B. była już przedmiotem rozważań Sądu w odrębnych sprawach. Przy tym odnotować wypada, iż w prawomocnych orzeczeniach wieńczących te postępowania nie można upatrywać przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Na marginesie przyjdzie zważyć, w odniesieniu do naprawienie szkody, które przewiduje przepis art. 417¹ § 3 ustawy Kodeks cywilny, że niniejsze rozstrzygnięcie nie zamyka wszczęcia innej drogi prawnej, a mianowicie przed sądem powszechnym. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując w takim zakresie sprawę Sąd nie dopatrzył się innych naruszeń skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił. Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.