II SA/Gl 1598/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Sędzia WSA Renata Siudyka, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w S. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie obowiązku przedłożenia oceny stanu technicznego oddala skargę. Postanowieniem z dnia 13 września 2021 r., nr [...] , Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (dalej: "PINB") nałożył na Spółdzielnię Mieszkaniową "[...] " w S. (dalej: "skarżąca") obowiązek sporządzenia oceny stanu technicznego ściany pomiędzy kuchnią a pokojem w lokalu mieszkalnym nr [...], w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] [...] w S. w związku z powstałymi uszkodzeniami, która winna zawierać: określenie przyczyny powstania spękań ściany i odspojeń tynku, z uwzględnieniem potencjalnego obciążenia stropu mogącego przenosić ciężar na przedmiotową ścianę (pkt 1), określenie zakresu robót budowlanych, jakie należy wykonać dla doprowadzenia przedmiotowej ściany do właściwego stanu technicznego (pkt 2), w terminie do dnia 4 października 2021 r., przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i należącą do właściwej izby samorządu zawodowego. Jako materialnoprawną podstawę postanowienia PINB wskazał art. 62 ust. 3 w związku z art. 81c ust. 2, art. 80 i art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm., w skrócie "P.b."). W jego uzasadnieniu podał, iż nie ma możliwości jednoznacznego ustalenia przyczyn pęknięć i odspojenia tynku (największe wynosi ok. 4 cm) na ścianie pomiędzy kuchnią a pokojem w wymienionym powyżej lokalu, którego zarządcą jest I. M. W dniu 31 sierpnia 2021 r. w trakcie oględzin dokonano odkucia fragmentu spękanego tynku w pomieszczeniu kuchni i nie stwierdzono pęknięć na ścianie w miejscu występowania pęknięć tynku, ale podczas wykonywania odkrywki tynk z wyższych partii ściany niebezpiecznie się osuwał i istniała realna możliwość osunięcia się ściany - tynku na ścianie, na której znajduje się instalacja elektryczna. Nie ma zatem pewności, czy na stan techniczny lokalu nie ma wpływu nadmierne obciążenie stropem kondygnacji znajdującej się powyżej, dlatego koniecznym jest sporządzenie obliczeń nośności i stabilności konstrukcji ściany lub dokonanie większych odkrywek, których PINB nie jest w stanie przeprowadzić podczas czynności kontrolnych. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła skarżąca, wskazując na naruszenie przepisów prawa, zwłaszcza art. 80 i art. 107 w związku z art. 77 i art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej w skrócie: "k.p.a.") oraz art. 62 ust. 2 i 3 P.b. Zdaniem skarżącej, w sprawie błędnie oznaczono przedmiot postępowania i nie określono ściany wobec której ma być dokonana ocena stanu technicznego, co skutkuje błędnym zastosowaniem art. 62 ust. 2 i 3 P.b. oraz brakiem zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska. Jedynie powstanie uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego mogłoby takie zagrożenie spowodować. Tymczasem, podczas oględzin nie stwierdzono pęknięć na 6-cio centymetrowej ścianie działowej. Nadto, zarysowania tynku i jego odspojenia są kwestią estetyki a nie bezpieczeństwa. Postanowieniem z dnia 4 października 2021 r., nr WINB-WOA.7722.195.2021.AN, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej: "ŚWINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a. i art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 81, art. 83 ust. 2, art. 84 P.b., po rozpoznaniu zażalenia skarżącej, uchylił postanowienie PINB, z tym, że jedynie w zakresie terminu, wyznaczając nowy termin realizacji zobowiązania do dnia 10 listopada 2021r., a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy postanowienie PINB z dnia 13 września 2021 r. W uzasadnieniu postanowienia ŚWINB przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i uznał, że w niniejszej sprawie występują uzasadnione wątpliwości, których nie udało się wyjaśnić w ramach przeprowadzonych czynności kontrolnych, co uzasadnia zastosowanie trybu art. 81 c ust. 2 P.b. Przepis ten winien być stosowany wówczas, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego i środki, którymi dysponują, nie będą wystarczające do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia, co w ocenie ŚWINB miało miejsce. W dalszej części uzasadnienia przedstawił i omówił podstawę normatywną rozstrzygnięcia, tj. art. 81c ust. 2 P.b., oraz przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie. Według ŚWINB zasadnie PINB nałożył obowiązek na skarżącą, gdyż przeprowadzone w dniu 31 sierpnia 2021 r. czynności kontrolne wykazały, iż przedmiotowa ściana (w warstwie tynku) ma liczne pęknięcia i odspojenia, a dokonana odkrywka nie usunęła powstałych w toku postępowania wątpliwości i w dalszym ciągu nie jest znana przyczyna powstania takiego stanu ściany. lstotna jest też możliwość realnego zagrożenia osunięcia się tynku ze ściany, co może prowadzić do zagrożenia dla zdrowia osób przebywających w mieszkaniu, czy też bezpieczeństwa mienia. Wszystko to uzasadniało zlecenie sporządzenia ekspertyzy w zakresie wskazanym w postanowieniu PINB, w którego rubrum "wkradła" się oczywista omyłka pisarska polegająca na błędnym wskazaniu ulicy, przy której znajduje się lokal mieszkalny - zamiast "przy ul. [...] [...] w S. " powinno być "przy ul. [...] [...] w S. ". Nie wpływa to jednak na prawidłowość samego rozstrzygnięcia, jednakże z uwagi na zbliżający się termin wykonania obowiązku, ŚWINB zdecydował o uchyleniu postanowienia w części dotyczącej terminu, a utrzymanie w pozostałym zakresie, obejmującym obowiązek przedłożenia oceny stanu technicznego ściany pomiędzy kuchnią a pokojem w lokalu mieszkalnym nr [...], w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] [...] w S. . Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych ŚWINB uznał, że art. 81 c ust 2 P.b. winien być stosowany wówczas, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego i środki, którymi dysponują, nie będą wystarczające do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia. Skarżąca w treści skargi z dnia 3 listopada 2021 r. zarzuciła ŚWINB naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 w związku z art. 126 k.p.a. oraz art. 62 ust. 3 P.b., w związku z tym domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia i zasądzenia kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego. Dokonując literalnej wykładni art. 62 ust. 3 P.b. zaznaczyła, że ŚWINB nie wskazał żadnych elementów składających się na zły stan techniczny budynku, które "mogłyby" spowodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi oraz mienia. Jedynie powstanie "uzasadnionych wątpliwości" co do stanu technicznego mogłoby takie zagrożenie spowodować. Tymczasem, podczas oględzin nie stwierdzono pęknięć na 6,5-centymetrowej ścianie działowej zbudowanej z cegły, co wynika z dokumentacji projektowej, której badania żaden organ się nie podjął. W tej sytuacji, w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 62 ust. 3 P.b., który może dotyczyć wyłącznie ściany konstrukcyjnej. Niewłaściwa analiza akt sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego doprowadziła do bezzasadnego zobowiązania skarżącej do wykonania oceny stanu technicznego. W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2022 r. poz. 329, dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, w trybie uproszczonym, w składzie trzech sędziów, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia ŚWINB z dnia 4 października 2021 r. o uchyleniu postanowienia PINB z dnia 13 września 2021 r. w części określającej termin wykonania nałożonego obowiązku i w to miejsce wyznaczeniu nowego terminu, a w pozostałym zakresie utrzymaniu w mocy, wykazała, że wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżony akt odpowiada prawu. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy w stanie faktycznym sprawy uzasadnione było wydanie przez organ nadzoru budowlanego postanowienia dowodowego na podstawie art. 81c ust. 2 P.b., stanowiącego podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia, zgodnie z którego brzmieniem: 1. Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów: 1) związanych z prowadzeniem robót, przekazywaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego; 2) świadczących, że wyroby stosowane przy wykonywaniu robót budowlanych, a w szczególności wyroby budowlane, zostały wprowadzone do obrotu lub udostępnione na rynku krajowym zgodnie z przepisami odrębnymi. 2. Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. 3. Na postanowienie, o którym mowa w ust. 2, przysługuje zażalenie. 4. W razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ocen lub ekspertyz albo w razie dostarczenia ocen lub ekspertyz, które niedostatecznie wyjaśniają sprawę będącą ich przedmiotem, organ administracji architektoniczno-budowlanej lub nadzoru budowlanego może zlecić wykonanie tych ocen lub ekspertyz albo wykonanie dodatkowych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia. Zastosowany przez organy przepis art. 81c ust. 2 P.b. wymienia trzy kategorie przesłanek nałożenia obowiązku dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Dotyczą one uzasadnionych wątpliwości organu co do: jakości wyrobów budowlanych, jakości wykonywanych robót budowlanych i stanu technicznego obiektu budowlanego. Zawarte w tym przepisie sformułowania: "uzasadnione wątpliwości", "oceny techniczne" oraz "ekspertyzy", wskazują, że celem organu administracji nakładającego obowiązek dostarczenia ekspertyzy lub oceny technicznej, jest uzyskanie takich informacji o obiekcie budowlanym, które wymagają posiadania wiedzy specjalistycznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2612/17). Należy podkreślić, że przepis art. 81c ust. 2 P.b. daje uprawnienie do nałożenia obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości, a więc nie jakiekolwiek wątpliwości, ale o charakterze kwalifikowanym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 865/10; z dnia 15 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 353/11; z dnia 13 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1331/10). Omawiane uregulowanie ustawy winno być stosowane wówczas, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego i środki, jakimi dysponują, nie jest wystarczająca do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2612/17, z dnia 10 września 2013 r. sygn. II OSK 917/12). Dla oceny, czy organ nadzoru budowlanego jest uprawniony do wydania postanowienia na podstawie art. 81c ust. 2 P.b. ważne jest w ramach jakiego postępowania zostało ono wydane (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 2016/98, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 października 2021 r. sygn. akt II SA/Po 169/21). Organ nadzoru budowlanego działa bowiem w ramach swoich kompetencji określonych w art. 83 P.b., wśród których znajduje się kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, w tym uzyskania odpowiednich informacji m.in. o stanie technicznym obiektu budowlanego. Należy przy tym zauważyć, że zastosowanie tego przepisu nigdy nie jest celem samym w sobie, ale jedynie instrumentem do prowadzenia pewnego szerszego postępowania, np. prowadzonego w sprawie niewłaściwego stanu technicznego obiektu. Takie postanowienie co do zasady, może być wydane zarówno celem wyjaśnienia okoliczności, których ustalenie dopiero może prowadzić do wszczęcia konkretnego postępowania, ale może być również podjęte już w toku wszczętego i toczącego się w konkretnej sprawie postępowania (podobnie wyrok NSA z dnia 15 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 353/11). W ocenie ŚWINB nałożenie obowiązku przedłożenia oceny technicznej ściany pomiędzy kuchnią, a pokojem w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku przy ul. [...] [...] w S. , na podstawie art. 81c ust. 2 P.b. jest rozstrzygnięciem prawidłowym. Dokonane przez PINB w dniu 31 sierpnia 2021 r. czynności kontrolne wykazały, iż przedmiotowa ściana (w warstwie tynku) ma liczne pęknięcia i odspojenia, a dokonana odkrywka nie usunęła powstałych w toku postępowania wątpliwości i w dalszym ciągu nie jest znana przyczyna ich powstania. Z tego powodu stwierdzona została możliwość realnego zagrożenia osunięcia się tynku ze ściany, która może prowadzić do zagrożenia dla życia i zdrowia osób przebywających w mieszkaniu, czy też bezpieczeństwa mienia, chociażby z tego względu, że w ścianie znajdują się przewody elektryczne. Organy wykazały, że dotychczasowe ustalenia nie doprowadziły do pożądanego rezultatu i dlatego istnieją uzasadnione wątpliwości warunkujące podjęcie omawianego rozstrzygnięcia, co jednocześnie jasno wynika z uzasadnienia obu wydanych w sprawie postanowień. Wiedza pracowników organów i środki, którymi dysponują, nie były wystarczające do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, co w ocenie Sądu uzasadniało zastosowanie w niniejszej sprawie art. 81c ust. 2 P.b. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 13 września 2011 r. sygn. II OSK 1331/10, z 10 września 2013 r., II OSK 917/12; z 20 września 2019 r., II OSK 2612/17, z 5 lutego 2020 r., II OSK 751/18; z 19 czerwca 2020 r., II OSK 184/20; z 14 lipca 2020 r., II OSK 975/20). Z przedstawionych przyczyn za niezasadne Sąd uznał zarzuty podniesione w skardze. Biorąc pod uwagę przedstawiony stan sprawy, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną, o czym orzeczono w sentencji. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.