II SA/Gl 1619/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Spółki [...] w S. na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zaliczenia do kategorii dróg powiatowych oraz określenia przebiegu tych dróg 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej ulicy [...] w S., wymienionej w załączniku nr 1 do uchwały; 2. zasądza od Rady Powiatu [...] na rzecz skarżącej Spółki kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uchwałą nr [...] z dnia [...]r. Rady Powiatu B., wydaną na podstawie art. 6a ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 1985, nr 14, poz. 60 z późn. zm.; obecnie j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm. – dalej u.d.p.), art. 103 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., nr 133, poz. 872 z późn. zm.) zaliczono, w porozumieniu z Marszałkiem Województwa, po zasięgnięciu opinii zarządów gmin, na obszarze których przebiegają drogi oraz po zasięgnięciu opinii zarządów sąsiednich powiatów, do kategorii dróg powiatowych drogi określone w wykazie stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały, m. in. ul. [...] w S. W jej §3 stwierdzono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Spółka [...] w S. pismem z dnia 14 października 2014 r. wezwała Radę Powiatu B. do usunięcia naruszenia prawa, w związku z wadliwą uchwałą o zaliczeniu do dróg powiatowych ulicy [...] w S.. Podano, że wskazana droga na pewnym odcinku biegnie przez działkę gruntu nr geod. 1 stanowiącą własność Spółki, a to wykluczało podjęcie przedmiotowej uchwały. W odpowiedzi z dnia 27 października 2014 r. na wezwanie do naruszenia prawa poinformowano, że brak jest podstaw do uwzględnienia stanowiska Spółki. Skargę z dnia 18 listopada 2014 r. na uchwałę Rady Powiatu B. z dnia [...] r. nr [...], w zakresie zaliczenia do kategorii dróg powiatowych ulicy [...] w S. złożyła Spółka [...] w S. Skarżąca Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w części naruszającej jej prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podano, że organ naruszył m. in. art. 2a ust. 2 w związku z art. 6a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Rada Powiatu B. nie była uprawniona do podjęcia w/w uchwały we wskazanym zakresie przed uzyskaniem prawa do gruntu. Skarżąca Spółka poinformowała organy Powiatu, że w jej ocenie istnieją co najmniej dwie drogi zmierzające do doprowadzenia w tym zakresie do stanu zgodnego z prawem: nabycie przez Powiat [...] własności przedmiotowej części nieruchomości, na której zlokalizowana jest wskazana droga (bez uchylania uchwały w przedmiotowym zakresie), bądź wcześniejsze uchylenie uchwały w części i rozpoczęcie procedury nabywania własności nieruchomości. Skarżąca Spółka skierowała więc do organów Powiatu B. dwa pisma opisujące sprawę i wzywające do usunięcia naruszenia prawa (z 1 sierpnia 2014 r. i z 14 października 2014 r.). Na oba pisma udzielono odpowiedzi, nie zgadzając się ze stanowiskiem Skarżącej Spółki. W dacie podejmowania skarżonej uchwały Powiat nie dysponował decyzją Wojewody [...] wydaną na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, a także nie miał wiedzy odnośnie powierzchni prywatnego gruntu zaliczonego do drogi powiatowej. Wymieniona działka gruntowa zapisana jest w rejestrze gruntów na Spółkę [...] w S., co stanowi, w odniesieniu do wspólnot gruntowych, potwierdzenie prawa własności. Uchwałą nr [...] Rady Powiatu B. z dnia [...] r. uznano skargę Spółki [...] w S. na uchwałę nr [...] z dnia [...] r. za bezzasadną i wniesiono o umorzenie postępowania lub oddalenie skargi. W uzasadnieniu podano, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Stosownie do art. 103 ust. 3 przywołanej ustawy dotychczasowe drogi krajowe i wojewódzkie nie zaliczone ponownie do tej kategorii dróg, stały się drogami powiatowymi. Drogi powiatowe, zgodnie z art. 2a ust. 2 u.d.p. stanowią w tym przypadku własność Powiatu B.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi stwierdzenie jej nieważności w części, w trybie art. 147 § 1 p.p.s.a. Na wstępie wskazać należy, iż w myśl art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 595 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zaskarżona uchwała zalicza do kategorii dróg powiatowych drogi wymienione w załączniku. Jest to zatem uchwała z zakresu administracji publicznej, podlegająca zaskarżeniu we wskazanym trybie i stanowi ona akt prawa miejscowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 102/08). Przepis art. 87 ust. 2 Konstytucji zalicza akty prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Art. 94 Konstytucji stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Natomiast art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym stanowi, że na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach rada powiatu stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze powiatu. W rozpoznawanej sprawie skarżąca Spółka dopełniła wymogu uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa i wezwanie to okazało się bezskuteczne. Dało to asumpt do skutecznego wniesienia skargi do Sądu. Przedmiotem zaskarżonej uchwały jest zaliczenie drogi do kategorii dróg powiatowych. Zasady i procedurę postępowania w takich sprawach reguluje ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W świetle art. 2 ust. 1 pkt 3 u.d.p. drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się m. in. na drogi powiatowe. Z kolei wg art. 6a ust. 1 – 3 u.d.p. (w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej uchwały) do dróg powiatowych zalicza się drogi inne niż określone w art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1, stanowiące połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Zaliczenie do kategorii dróg powiatowych następuje w drodze uchwały rady powiatu w porozumieniu z marszałkiem województwa po zasięgnięciu opinii zarządów gmin, na obszarze których przebiega droga, oraz po zasięgnięciu opinii zarządów sąsiednich powiatów. Przebieg dróg powiatowych ustala rada powiatu po zasięgnięciu opinii zarządów gmin, na obszarze których przebiega droga. Do dróg powiatowych można zaliczyć drogę, która spełnia prawne warunki uznania za drogę powiatową. Zgodnie z art. 1 u.d.p. drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie o drogach publicznych lub innych przepisach szczególnych. Z kolei art. 2a ust. 2 u.d.p., dodany do tej ustawy z dniem 1 stycznia 1999 r. stwierdza, że drogi powiatowe stanowią własność powiatu. Z powyższych regulacji jednoznacznie wynika, że droga publiczna nie może być własnością osób fizycznych i niepublicznych osób prawnych, gdyż zgodnie z art. 140 k.c., w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Należy w związku z tym przywołać wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 października 2008 r., II SA/Gl 498/08, LEX nr 491249, gdzie stwierdzono, że konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę powiatu, czy też radę miasta na prawach powiatu uchwały o zaliczeniu ulicy do kategorii dróg powiatowych jest legitymowanie się przez powiat prawem własności do tej drogi, a precyzyjniej prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega. Żaden przepis nie przewiduje automatycznego przejścia prawa własności gruntu zajętego pod drogę na rzecz jednostki samorządu powiatowego z chwilą wejścia w życie uchwały o zaliczeniu ulicy do kategorii dróg powiatowych. W wyroku tym zauważa się również, że większość dróg powiatowych uzyskało swój status jednak nie w oparciu o uchwałę organu stanowiącego powiatu podjętą w trybie art. 6a ust. 2 ustawy o drogach publicznych, lecz w oparciu o przepis art. 103 ust. 3 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Zgodnie z nim drogom krajowym i wojewódzkim, niewymienionym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. z 1998 r., nr 160, poz. 1071), nadany został status dróg powiatowych. W wyroku WSA w Warszawie z 11 lipca 2006 r., I SA/Wa 470/06, doprecyzowano przy tym, że "(...) ani art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych ani też art. 103 ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r. nie stanowią materialnoprawnej podstawy »uwłaszczenia« powiatu gruntem stanowiącym drogę powiatową." (por. też wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 519/06, Lex nr 351331 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 2014/04, Lex nr 214335). Uchwała Rady Powiatu B. o zaliczeniu m. in. ul. [...] w S. do kategorii dróg powiatowych podlega zatem ocenie z punktu widzenia jej zgodności z prawem, w szczególności z wyżej wskazanymi regulacjami. Na tej podstawie oraz ze zgromadzonej dokumentacji wywieść można, że kwestia przedmiotowej własności działki zajętej pod drogę jest sporna, a uchwała zapadła z naruszeniem prawa. I tak, po pierwsze, organ nie dysponuje decyzją, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, który to przepis odnosi się do art. 73 ust. 1 przywołanej ustawy, a który miał być jedną z podstaw warunkujących wydanie zaskarżonej uchwały (co wynika m. in. z uzasadnienia uchwały Rady Powiatu nr [...] oraz odpowiedzi na skargę). Art. 73 ust. 3 stanowi, że "podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody." Stosownie zaś do art. 73 ust. 1 wskazanej ustawy "nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem." Z pisma Zarządu Powiatu kierowanego do Spółki, datowanego na 26 sierpnia 2014 r., wynika przy tym, że ul. [...] w S. była przed reformą ulicą miejską zaliczoną do kategorii dróg wojewódzkich. Na tej podstawie wywodzi się tam m. in., że Powiat [...] z dniem 1 stycznia 1999 r. stał się właścicielem części nieruchomości zajętej pod drogę powiatową. Jako podstawę prawną podaje się właśnie m. in. art. 73 cytowanej ustawy. Decyzja wojewody, o której mowa w art. 73 ust. 3 wskazanej ustawy, co prawda "(...) ma charakter deklaratoryjny, lecz dopóki nie zostanie wydana Skarb Państwa ani jednostka samorządu terytorialnego nie mogą samodzielnie przesądzić kwestii własnościowych", które z kolei uprawniają do podjęcia ewentualnych uchwał w zakresie zaliczenia dróg do określonej kategorii dróg publicznych. Wynika to jednoznacznie z dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych (zob. Wyrok WSA w Warszawie z 18 października 2013 r., VII SA/Wa 251/13, wyrok NSA z 17 lipca 2014 r., I OSK 708/14). O braku takiej decyzji świadczy jednoznacznie m. in. treść pisma pełnomocnika organu z dnia 10 kwietnia 2015 r. Wskazuje on tam jednoznacznie, że "(...) przed wydaniem ww. uchwały organ nie dysponował decyzją Wojewody [...] potwierdzającą własność Powiatu B. w stosunku do nieruchomości ozn. nr działki 1 (...), zajętą w części pod publiczną drogę powiatową (...) ul. [...] w S. (...)." Po drugie, z przedłożonego przez Spółkę wypisu z rejestru gruntów z 8 kwietnia 2015 r. wynika, że jako właściciel przedmiotowej działki figuruje Spółka [...] w S., co także potwierdzałoby brak wcześniejszego uregulowania, przed wydaniem zaskarżonej uchwały, kwestii własnościowych w tym zakresie przez Powiat oraz wskazywałoby na interes prawny Spółki do złożenia skargi. Uchwała o zaliczeniu drogi do kategorii drogi publicznej winna być zatem poprzedzona czynnościami zmierzającymi do uzyskania wskazanej decyzji Wojewody w związku z koniecznością uregulowania kwestii własnościowych. Powyższe oznacza, iż zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem art. 2a ust. 2 w związku z art. 6a ust. 2 ustawy o drogach publicznych, co obligowało Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części, w której zaliczyła ona, łącznie z załącznikiem, do kategorii dróg powiatowych ulicę [...] w S. Ulica ta stanowi jedną całość, obejmującą obszar wykraczający poza sporną działkę przywołaną w skardze, stąd wyrok stwierdzający nieważność uchwały musiał ten fakt uwzględniać. Nie można bowiem ulicy [...] w S., wymienionej w załączniku do uchwały, sprowadzać do samej spornej działki, tym bardziej, że uchwała i jej załącznik, przedłożone przez organ, do numerów poszczególnych działek nie odnoszą się szczegółowo. Podstawę procesową rozstrzygnięcia stanowił art. 147 § 1 p.p.s.a. Zauważyć jednak należy, iż zgodnie z art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, stanowiącym tu w części lex specialis, Sąd mógł stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały, mimo iż od jej podjęcia minął okres dłuższy niż jeden rok, bowiem, jak to zostało wskazane na wstępie, zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Sąd nie orzekał tu o kwestii wykonalności aktu w rozumieniu art. 152 p.p.s.a., pomimo iż przyjmuje się niekiedy, że rozstrzygnięcie w tym zakresie stanowi obligatoryjny element każdego wyroku uwzględniającego skargę (tak A. Kabat, Komentarz do art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, [w:] B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, Lex-el, teza 2 i 3 oraz podana tam literatura i orzecznictwo; odmiennie: R. Sawuła, Stosowanie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Państwo i Prawo z 2004 r., nr 8, s. 71 – 78; T. Woś, Komentarz do art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, [w:] T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 775 - 778). Sąd bowiem stoi tu na stanowisku, że kwestię wykonalności należy w tym zakresie traktować podobnie, jak określono to w art. 61 §3 p.p.s.a., w świetle którego wstrzymanie wykonania aktu nie dotyczy m. in. przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie. Jakkolwiek art. 61 §3 p.p.s.a. dotyczy etapu postępowania sądowego przed wydaniem wyroku, to jednak celowym jest przyjęcie podobnego ograniczenia dotyczącego etapu po wydaniu wyroku, kiedy ten nie jest jeszcze prawomocny i może być wzruszony. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (300 zł), Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.