II SA/Gl 1622/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 maja 2025 r. sprawy ze skargi A. M. (M.), J. M. (M.) na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 21 października 2024 r. nr WINB.WOA.7722.182.2024.AS w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] (PINB) postanowieniem z dnia 29 maja 2024 r. wydanym m.in. na podstawie art. 48 ust.1 pkt.1, art. 81c, art. 83, art. 84, art. 84a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz.725, ze zm., dalej p.b.) nakazał A.M. i J.M. (dalej "inwestorzy", "skarżący") wstrzymanie budowy realizowanej bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę - w zakresie wykonywanych prac związanych z budową konstrukcji żelbetowo-drewnianej, posadowionej na płycie betonowej, z przeznaczeniem na panele fotowoltaiczne, zlokalizowanej w południowo-zachodniej części działki nr [...] w M., gm. J.. Jednocześnie poinformował inwestorów o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej oraz zasadach jej obliczania. W uzasadnieniu PINB podał, że w południowo-zachodniej części działki nr [...] zlokalizowana jest konstrukcja żelbetowo-drewniana, posadowiona na płycie betonowej o wymiarach około 5,55 m x 10,80 m. Wysokość w najwyższym punkcie konstrukcji na panele fotowoltaiczne to około 4,50 m, a w najniższym około 2,20 m. Na jednospadowym dachu o kącie nachylenia dachu około 23 stopni zamontowano 18 paneli fotowoltaicznych. Według oświadczeń inwestora konstrukcja została wybudowana w listopadzie 2021 r., płyta betonowa w czerwcu 2023 r., a wzmocnienie słupów około września 2023 r. Według PINB przedmiotowa budowa, polegająca na wykonaniu konstrukcji żelbetowo- drewnianej o wysokości około 4,50m, posiadającej fundament - posadowionej na płycie betonowej o wymiarach około 5,55m x 10,80m, - stanowi naruszenie ustawy Prawo budowlane, gdyż została wykonana bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestorzy wnieśli zażalenie na powyższe postanowienie. Przyznali w nim, że na konstrukcji żelbetowo-drewnianej, posadowionej na płycie betonowej dokonany został montaż paneli fotowoltaicznych. Jednak podstawową rolą wykonanej konstrukcji żelbetowo- drewnianej, jest rola obiektu przeznaczonego na stanowiska postojowe dla samochodów osobowych. Natomiast montaż paneli fotowoltaicznych stanowi jedynie, uzasadnione ekonomicznie, wykorzystanie istniejącego obiektu pod instalację tychże paneli. Inwestorzy podnieśli przy tym, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 7 p.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę ani też zgłoszenia budowa stanowisk postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk łącznie. Zażalenie nie przyniosło oczekiwanego przez inwestorów skutku, gdyż zaskarżonym obecnie postanowieniem z dnia 21 października 2024 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (ŚWINB) utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu ŚWINB najpierw przybliżył przebieg dotychczasowego postępowania oraz przedstawił i omówił podstawę prawną rozstrzygnięcia. Następnie, odnosząc się do postanowienia organu I instancji, stwierdził, że zostało ono wydane zasadnie, lecz należy je doprecyzować. Według ŚWINB przedmiotowy obiekt składa się z utwardzonego terenu - przeznaczonego na stanowiska postojowe dla samochodów osobowych, które nie wymagało wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę bądź dokonania zgłoszenia. Ponadto obiekt ten składa się z wiaty, która została posadowiona na ww. utwardzonym terenie. Powierzchnia tej wiaty wynosi 59,94 m2 (5,55 m x 10.80 m). Zatem w świetle art. 29 ust. 2 pkt 2 p.b. inwestorzy nie byli zwolnieni z obowiązku uzyskania pozwolenia na jej budowę, co czyniło koniecznym zastosowanie art. 48 p.b. W skardze na postanowienie ŚWINB inwestorzy zarzucili naruszenie art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz jego dowolnej ocenie, poprzez pominięcie faktu, iż podstawową funkcją spornej konstrukcji żelbetowo - drewnianej, posadowionej na płycie betonowej, jest przeznaczenie na panele fotowoltaiczne, zaś wykonane miejsca postojowe dla samochodów i sprzętu właścicieli obiektu mają charakter subsydiarny. W uzasadnieniu skargi inwestorzy wyrazili gotowość likwidacji miejsc postojowych pod wykonaną instalacją fotowoltaiczną, jakkolwiek według ich rozeznania jest to ekonomicznie nieuzasadnione. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w treści rozstrzygnięcia i wskazując na bezzasadność zarzutów skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Podstawę materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w szczególności art. 48. Zgodnie z brzmieniem ust. 1 przywołanej regulacji, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Na postanowienie o wstrzymaniu budowy przysługuje zażalenie (ust. 4). Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5). Postanowienie określone w art. 48 ust. 1 pkt 1 lub 2 p.b. jest obligatoryjnym, pierwszym elementem procedury legalizacyjnej, zmierzającej do usunięcia skutków samowoli budowlanej. Jest obligatoryjnie wydawane również w przypadku zakończenia budowy (art. 48 ust. 5 p.b.). Stąd co do przebiegu dalszych etapów postępowania i kolejnych rozstrzygnięć Sąd nie może obecnie wypowiadać się. W świetle art. 28 ust. 1 p.b. "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31." Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 2 nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny, lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki. Co prawda pojęcie wiaty nie zostało zdefiniowane w przepisach prawa, jednak na temat tego, jak je rozumieć wielokrotnie już wypowiadały się sądy administracyjne. Wedle ugruntowanego w tym zakresie stanowiska wiata to samodzielna budowla, posiadająca dach, nie obudowana ze wszystkich stron ścianami lub nawet w ogóle ścian pozbawiona (wiata wolnostojąca), której celem jest ochrona miejsca lub rzeczy przed oddziaływaniem atmosferycznym. Jej podstawowym elementem konstrukcyjnym (konstrukcją nośną), na którym osadzony jest dach, są słupy wiążące budowlę z gruntem (np. wyrok NSA z dnia 10 maja 2011 r., sygn. II OSK 794/10 i 16 lutego 2016 r. sygn. II OSK 1481/14). Ponadto wiata charakteryzuje się lekką konstrukcją i brakiem wydzielenia z przestrzeni przy pomocy przegród budowlanych. Wiata nie może być obiektem zamkniętym, a więc obudowanym ze wszystkich stron. Wiata może też przylegać do budynku (por. wyroki NSA z: 16 lutego 2016 r., II OSK 1481/14; 7 czerwca 2017 r., II OSK 575/17; 26 kwietnia 2019 r., II OSK 109(...)8; 24 września 2019 r., II OSK 2266/18; 24 listopada 2020 r., II OSK 1973/20; 18 stycznia 2024 r., II OSK 2083/22). Po uwzględnieniu przedstawionej powyżej definicji, zdaniem Sądu, ŚWINB prawidłowo stwierdził, że na terenie działki inwestorów została wzniesiona wiata. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (w postaci dokumentacji fotograficznej) nie budzi wątpliwości sądu to, że sporna wiata usytuowana jest na terenie utwardzonym, posadowiona jest na słupkach przymocowanych do betonowych podstaw, co bardzo istotne: posiada dach (na fotografii na karcie 20 akt administracyjnych widoczne jest tzw. deskowanie) i z żadnej strony nie posiada przegród zewnętrznych. Zważywszy zaś na powierzchnię wiaty wynoszącą 59,94 m2 (5,55 m x 10,80 m) rozpoczęcie robót budowlanych jej dotyczących wymagało wcześniejszego pozwolenia na budowę. Bezspornym jest, że takim pozwoleniem inwestorzy się nie legitymowali. W konsekwencji zasadnym było zastosowanie przez organy art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. Prawidłowości dokonanej kwalifikacji nie może w żaden sposób podważać okoliczność ułożenia na dachu wiaty paneli fotowoltaicznych. Wykorzystanie wiaty do jeszcze innej funkcji, jaką w realiach rozpoznawanej sprawy jest wytwarzanie energii elektrycznej ze światła słonecznego nie zmienia jej podstawowego charakteru. Tak jak dom jednorodzinny nie przestaje być domem po ułożeniu na jego dachu paneli fotowoltaicznych, tak również wiata pozostaje nią po ułożeniu na jej dachu paneli. Mając na względzie powyższe, stwierdzić należało, że organ odwoławczy w oparciu o prawidłowo poczynione ustalenia faktyczne dokonał prawidłowej kwalifikacji spornego obiektu jako wiaty o powierzchni blisko 60 m2, czyli wyraźnie przekraczającej graniczną wielkość 50 m2, poniżej której ustawodawca nie wymaga ani pozwolenia na budową ani zgłoszenia. Tym samym prawidłowo organ ten przyjął, że budowa spornego obiektu wymagała uzyskania przez inwestorów pozwolenia na budowę,. Wobec zaś braku tego pozwolenia organ wdrożył procedurę legalizacyjną, zmierzającą do usunięcia skutków samowoli budowlanej. Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób właściwy i organy uwzględniły niezbędną, dostępną dokumentację. Oparły się na zgromadzonych dowodach i oceniły je w sposób uprawniony, nienaruszający zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Nie można więc twierdzić, że postępowanie przeprowadzono wybiórczo, pomijając część dowodów. Skarga stanowi jedynie polemikę strony niezadowolonej z oceną dokonaną w ww. rozstrzygnięciu, należycie i merytorycznie uzasadnionym (art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a.). Nie doszło zatem do naruszenia art. 7 – 11, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 3, 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., a także nie doszło do naruszenia art. 48 ust. 1 pkt 1 oraz art. 48 ust. 5 p.b., ani też innych przepisów, w tym wyżej podanych, w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a. Powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.