II SA/Gl 1629/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant sekretarz sądowy Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2014 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej, w wyniku wznowienia postępowania, rejestracji pojazdu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Starosta [...] działając na wniosek B. S. i A. S. ostateczną decyzją z dnia [...] r. dokonał rejestracji na ich rzecz samochodu osobowego marki [...] nr rej. [...]. W dniu 21 sierpnia 2012 r. Prokurator Okręgowy w G. wniósł sprzeciw w stosunku do powyższej decyzji jako wydanej w oparciu o fałszywe dowody. Postanowieniem z dnia [...] r. Starosta [...] wznowił postępowanie, zakończone decyzją z dnia [...] r., a następnie uchylił ją decyzją z dnia [...] r. i odmówił rejestracji przedmiotowego pojazdu. Powyższe rozstrzygnięcia zostały doręczone B. S., A. S. oraz Prokuratorowi Okręgowemu w G. Odwołanie od decyzji, wydanej w wyniku wznowienia postępowania, wnieśli B. S. i A. S. Po jego rozpoznaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, doręczając ją odwołującym się oraz Prokuratorowi. Pismem z dnia 21 stycznia 2013 r. Prokurator Okręgowy w G. wniósł sprzeciw od powyższej decyzji Kolegium, domagając się stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 107 § 1 kpa i art. 17 ust. 5 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm.). Prokurator zarzucił, że decyzja nie została podpisana przez wszystkich członków składu orzekającego Kolegium, co stanowi rażącą obrazę prawa procesowego w świetle przywołanego orzecznictwa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. działając w składzie, który wydał decyzję z dnia [...] r., postanowieniem z dnia [...] r. orzekło o wszczęciu na wniosek Prokuratora postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tejże decyzji, a następnie zwróciło się do B. S. i A. S. w dniu 19 kwietnia 2013 r. o złożenie oświadczenia, czy doręczona im decyzja zawierała trzy podpisy. B. S. w dniu 19 kwietnia 2013 r. złożyła oświadczenie, że na doręczonej jej decyzji znajdują się trzy podpisy członków SKO w K. W tym stanie rzeczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w składzie, który wydał decyzję z dnia [...] r., działając na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 kpa decyzją z dnia [...] r. nr [...], orzekło o odmowie stwierdzenia jej nieważności. Zdaniem Kolegium, nie wystąpiła bowiem żadna z przesłanek, wymienionych w art. 156 kpa, uzasadniająca stwierdzenie nieważności decyzji tego organu z dnia [...] r. W szczególności, brak podpisu jednego z członków składu orzekającego na jednym tylko egzemplarzu, który nie został skierowany do strony postępowania, nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zdaniem Kolegium, czynności doręczenia decyzji pozostałym podmiotom, w tym Prokuratorowi czy też organowi I instancji, jako podmiotom, które nie reprezentują interesu prawnego materialnego, nie rzutują na istnienie, a dalej na prawidłowość stosunku materialnoprawnego, który zgodnie z treścią art. 110 kpa powstał z dniem doręczenia stronom tego postępowania. W przypadku pozostałych podmiotów wystarczające jest ponowne doręczenie decyzji, zawierającej konieczne podpisy. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prokurator Okręgowy w G. podtrzymując dotychczasowe stanowisko co do skutków prawnych braku doręczenia każdej stronie decyzji opatrzonej podpisami wszystkich członków składu orzekającego, zarzucił nieuzasadnione rozróżnianie pozycji strony postępowania (art. 28 kpa) i prokuratora biorącego w nim udział na podstawie art. 188 w zw. z art. 184 § 1 kpa. Jednakże zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając w innym składzie, orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji dotychczasowej z przyczyn w niej wskazanych. W skardze do sądu administracyjnego Prokurator Okręgowy w G. domagał się uchylenia decyzji ostatecznej Kolegium jako wydanej z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 107 § 1 kpa i art. 17 ust. 5 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych. W uzasadnieniu Prokurator ponowił dotychczasowe stanowisko i argumentację, przywołując dla jej poparcia orzecznictwo. W toku rozprawy sądowej Prokurator podniósł nadto, że data doręczenia decyzji jest istotna dla oceny jej wejścia do obrotu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesionych. Działając z urzędu zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd administracyjny stwierdził bowiem, że zaskarżoną decyzją Kolegium orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji tego organu, która zapadła z naruszeniem prawa, dającym podstawę do wznowienia postępowania z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3 kpa, co musiało skutkować uchyleniem obydwu decyzji niezależnie od trafności zawartego w nich rozstrzygnięcia z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Obie kontrolowane decyzje zapadły w postępowaniu nieważnościowym, przy czym decyzja Kolegium z dnia [...] r., utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją, wydana została przez tych samych członków Kolegium, którzy uczestniczyli w wydaniu decyzji z dnia [...] r., objętej wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności. Tymczasem jak już wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w prawomocnym wyroku z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 17/13, z mocy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., osoby te podlegały wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, w której wydaniu brały udział. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r.), pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zasada ta dotyczy z mocy art. 27 § 1 kpa, członka kolegium. Zatem o zdolności organu do prowadzenia postępowania administracyjnego przesądza - obok właściwości rzeczowej, miejscowej i instancyjnej tego organu - instytucja wyłączenia. Wyznacza ona kompetencję szczególną organu, a u jej podstaw leży fundamentalna zasada postępowania administracyjnego wyrażona w art. 7 k.p.a. - zasada prawdy obiektywnej (por. Z. Janowicz w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1999, s. 103). Instytucja wyłączenia pracownika na gruncie k.p.a. jest instytucją proceduralną, która służy realizacji uprawnienia strony do obiektywnego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 marca 2005 r., sygn. akt P 8/03, Dz.U. z 2005 r., Nr 41 poz. 400). Ratio legis przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. było uniknięcie sytuacji, w której pracownik raz już uczestniczący w czynnościach postępowania administracyjnego i mający przez to ugruntowany pogląd na stan faktyczny sprawy (jeżeli brał udział wyłącznie w postępowaniu dowodowym) czy też na sposób rozstrzygnięcia sprawy (gdy wydawał decyzję z upoważnienia organu), byłby niejako determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenia związane z udziałem w postępowaniu (W. Chróścielewski: glosa do uchwały NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, ZNSA 2007, nr 3, s. 137). W wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07 (Dz.U. z 2008 r. Nr 229, poz. 1539), Trybunał Konstytucyjny wywiódł, że członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu od udziału w sprawie zawisłej przed organem administracji publicznej, niezależnie od rodzaju i charakteru sprawy, w każdym stadium tej sprawy oraz w każdej instancji trybu zwykłego lub trybów nadzwyczajnych. Członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu "od udziału w postępowaniu". Przez udział w postępowaniu w sprawie należy rozumieć podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej przewidzianych w przepisach prawa czynności procesowych niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a jeżeli pracownik jest upoważniony do wydawania decyzji w imieniu organu administracji publicznej lub pełni funkcje organu - również do załatwienia sprawy w formie decyzji. Nie służyłoby to obiektywności postępowania administracyjnego i treści wydawanych w nim decyzji. Ponadto w wyroku tym Trybunał wskazał, że nie można akceptować sytuacji, w której osoba biorąca udział w wydaniu zaskarżonej decyzji będzie następnie brała udział w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji. Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 22 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1222/11, wyraził pogląd, iż wykładnia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. dokonana w zgodzie z art. 7 i 8 k.p.a. wymaga, aby pod pojęciem "w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" rozumieć również sytuację, w której członek organu kolegialnego kontroluje w trybie wznowienia postępowania, czy też stwierdzenia nieważności decyzji prawidłowość wydanej z jego udziałem decyzji. Sąd zwrócił w tym wyroku uwagę, iż co prawda kontrola decyzji w trybach nadzwyczajnych ograniczona jest do określonych przesłanek, to jednak zasada praworządności wymaga aby tej oceny dokonał bezstronny organ. Skład orzekający w niniejszej sprawie poglądy te w pełni akceptuje. Mając na uwadze powyższe, obie kontrolowane decyzje podlegały uchyleniu na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) w związku z art. 135 p.p.s.a. Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku oparto na przepisie art. 152 p.p.s.a. Odnosząc się zaś do zarzutów skargi, aczkolwiek nie miały one już znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy, skład orzekający nie podzielił stanowiska Prokuratora co do skutków prawnych braku wszystkich podpisów członków Kolegium na egzemplarzu decyzji, doręczonej stronie postępowania bądź podmiotowi biorącemu udział w postępowaniu na prawach strony. W świetle przywołanego orzecznictwa nie budzi wątpliwości, że każda decyzja doręczana stronom, czy podmiotom na prawach strony, musi być podpisana przez osobę upoważnioną do jej wydania, a w przypadku Kolegium – przez wszystkich członków orzekających. Przywołane orzecznictwo nie rozstrzyga jednakże skutków prawnych braku podpisu na decyzji. W tej kwestii wypowiadał się natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 września 2013 r. sygn. akt I OSK 2932/12. Zdaniem składu orzekającego skutki braku wymaganych podpisów należy wiązać z faktem, czy wadliwość dotyczy wszystkich egzemplarzy decyzji, czy też jedynie jednego, bądź kilku egzemplarzy. W pierwszym wypadku decyzja w ogóle nie wchodzi do obrotu prawnego, a w drugiej sytuacji mamy do czynienia z brakiem doręczenia decyzji, czyli pozbawieniem strony udziału w postępowaniu w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 kpa, co z kolei stanowi przesłankę wznowieniową. Zatem nie może być mowy, aby z tych samych przyczyn decyzja obarczona była wadliwością z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w postaci jej wydania z rażącym naruszeniem prawa. Oba tryby nadzwyczajne nie są konkurencyjne, a więc oparte na różnych przesłankach. Jednakże skarga musiała odnieść skutek z powodu naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 kpa. Zatem ponowne rozpoznanie sprawy nieważnościowej winno nastąpić z udziałem innych członków Kolegium. sw