II SA/Gl 1639/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Sędziowie, Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 marca 2023 r. sprawy ze skargi Polskiego Związku [...] w W. - Okręg [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 1 września 2022 r. nr SKO.GN/41.8/205/2022/11260/WS w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania nieruchomości oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej – organ odwoławczy, Kolegium) decyzją z dnia 1 września 2022 r. nr SKO.GN/41.8/205/2022/11260/WS, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm. - dalej k.p.a.) oraz art. 75 ust. 6 i 7 i art. 76 ust. 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1073 – dalej u.r.o.d.), po rozpoznaniu odwołania [...] Związku [...] w W. - Okręg [...] w K. (dalej – Skarżący, [...]Z[...]), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. (dalej – organ I instancji) z dnia 26 czerwca 2022 r. nr [...] (znak [...]) odmawiającą stwierdzenia nabycia przez [...] Związek [...] w W. prawa użytkowania części (0,4795 ha) działki oznaczonej nr 1, obręb [...] w G., o powierzchni 30,7235 ha, stanowiącej własność Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym P. S.A. (dalej – P.), dla której Sąd Rejonowy w G. prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia 17 lutego 2022 r. – powołując się na art. 75 ust. 6 i 7 u.r.o.d. alternatywnie na art. 76 ust. 1 pkt 4 u.r.o.d. - [...]Z[...] wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania działki nr 1 w części zajmowanej przez Rodzinny Ogród Działkowy "A" w G., tj. powierzchni 0,4795 ha. W treści podania wskazano, że działka stanowiąca własność Skarbu Państwa, pozostaje w użytkowaniu wieczystym P. S.A. Wyrażono przy tym pogląd, że oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste P. nie stanowi przeszkody dla wydania decyzji zgodnej z żądaniem. Dla uzasadnienia trafności stanowiska wskazano wyroki NSA: z dnia 30 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1707/20 i z dnia 15 października 2020 r. sygn. akt I OSK 730/20. Użytkownik wieczysty powyższej działki (P.) w piśmie z dnia 10 maja 2022 r. sprzeciwił się żądaniu Skarżącego. Podniósł w nim, że nie był informowany o utworzeniu na wspomnianej działce ogrodów działkowych, jak również nie wyrażał zgody na tego rodzaju działania. Jednocześnie zauważył, że skoro brak jest dowodów na utworzenie ogrodów działkowych zgodnie z u.r.o.d., to nie była konieczna jego likwidacja w myśl art. 75 ust. 1 tej ustawy. Decyzją z dnia 23 czerwca 2022 r. organ I instancji negatywnie ustosunkował się do żądania [...]Z[...]. W motywach przedstawił dwa tryby nabycia prawa użytkowania, tj. w oparciu o art. 75 ust. 7 u.r.o.d., a także w oparciu o art. 76 ust. 2 u.r.o.d., gdzie ten drugi – jego zdaniem - ma znaczenie podstawowe. Kontynuując rozważania wskazano, że nie została wydana decyzja o likwidacji ogrodu działkowego w terminie zakreślonym przez art. 75 ust. 1 u.r.o.d. Jednak wobec oświadczenia przez [...]Z[...], że spełnia warunek z art. 76 ust. 1 pkt 4 u.r.o.d. podstawą do nabycia prawa użytkowania powinien być art. 76 ust. 2 u.r.o.d. Niemniej jednak, zdaniem Prezydenta Miasta, w sprawie zaistniała pierwotna przeszkoda dla uwzględnia wniosku, tj. działka nie należy do zasobu publicznego. Otóż jak wskazano, własność Skarbu Państwa została potwierdzona zaświadczeniem Prezydenta Miasta G. z dnia 8 marca 2004 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 2 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich. Natomiast decyzją Wojewody Śląskiego z dnia 9 grudnia 2004 r. nr [...] - w oparciu o ustawę z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "P." - stwierdzono nabycie z mocy prawa z dniem [...]października 2000 r. przez P. prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej działki. Prawo to – jak zaznaczył organ I instancji - zostało ujawnione w księdze wieczystej [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w G. Ponadto Prezydent Miasta wskazał, że w dniu 10 listopada 2016 r. została wydana decyzja nr [...] o nabyciu przez [...]Z[...] prawa użytkowania nieruchomości, na których usytuowany jest rodzinny ogród działkowy "A" (działki nr 2, 3, 4, obręb [...]), która oddalona jest ok. 1,5 km od wnioskowanej części działki nr 1. W tej sytuacji – według organu I instancji – ustanowienie na części działki nr 1 prawa użytkowania uniemożliwiałoby pełne korzystanie z nieruchomości przez użytkownika wieczystego. Wyrażono również pogląd, że przyjęte w przepisach przejściowych rozwiązanie, polegające na usankcjonowaniu stanów faktycznych istniejących na gruntach Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego (związanych z funkcjonującymi na tych terenach w określonym okresie rodzinnych [...]), służyć miało uporządkowaniu ich stanów prawnych, a nie pozbawieniu innych podmiotów przynależnych im do nieruchomości praw. Przyjęcie odmiennej wykładni, zdaniem organu I instancji, prowadziłoby do nieuzasadnionego faworyzowania posiadaczy nieruchomości w stosunku do podmiotów, których prawa do tych nieruchomości mają umocowanie w konkretnym tytule prawnym i z tego powodu podlegają prawnej ochronie. Wskazano przy tym, że brak jest w judykaturze jednolitego stanowiska w spornej kwestii. Zasygnalizowano również, że działka nr 1 co najmniej od 2009 r. zaliczana jest do terenów zamkniętych, przez które przebiegają linie kolejowe (zob. decyzja nr [...] Ministra Infrastruktury z dnia 17 grudnia 2009 r., decyzja nr [...] Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 24 marca 2014 r., decyzja nr [...] Ministra Infrastruktury z dnia 18 września 2020 r.). Wyodrębnienie terenów zamkniętych – jak zaznaczył Prezydent Miasta - determinuje cel, jakiemu mają one służyć, tj. obronności i bezpieczeństwu państwa. W konsekwencji powyższego, nieruchomość nie jest również objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który zawiera jedynie granice terenów zamkniętych i granice stref ochronnych. Końcowo organ I instancji stwierdził, iż nie przeprowadził postępowania dowodowego dotyczącego występowania przesłanek z art. 76 ust. 1 u.r.o.d. ze względu na wskazaną wcześniej przeszkodę polegającą na tym, że art. 75 i art. 76 u.r.o.d. nie znajduje zastosowania do rozdysponowanych nieruchomości. W odwołaniu z dnia 7 lipca 2022 r. [...]Z[...] decyzji organu I instancji zarzucił naruszenie: 1) art. 75 ust. 6 i 7 u.r.o.d. poprzez ich niezastosowanie i w związku z tym odmówienie stwierdzenia nabycia przez [...]Z[...] z dniem [...] stycznia 2016 r. prawa użytkowania do nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym P., tj. działki nr 1, obręb [...] w G., o powierzchni 30,7235 a, z czego ROD zajmuje powierzchnię 0,4795 ha, mimo iż Prezydent Miasta G. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej zaniechał wydana decyzji, o której mowa w art. 75 ust. 1 u.r.o.d., tj. decyzji o likwidacji Rodzinnego Ogrodu Działkowego "A" w G.; 2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w tym brak zgromadzenia niezbędnych dowodów dotyczących założenia, funkcjonowania ROD "A" w G., w tym dotyczących daty powstania kolonii ROD "B", zlokalizowanej na działce nr 5, w tym dotyczących spełnienia przez ten ROD przesłanki z art. 76 ust. 1 pkt 4 u.r.o.d.; 3) art. 76 ust. 1 pkt 4 u.r.o.d. poprzez jego niezastosowanie i w związku z tym odmówienie stwierdzenia nabycia przez [...]Z[...] z dniem [...] stycznia 2014 r. prawa użytkowania do nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym P., tj. działki nr 1 o powierzchni 30,7235 ha, z czego ROD zajmuje powierzchnię 0,4795 ha, mimo iż ROD "A" w G. spełnił przesłankę z art. 76 ust. 1 pkt 4 u.r.o.d., bowiem nieruchomość zajęta jest przez rodzinny ogród działkowy, który posiadał ustaloną lokalizację w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, lub na podstawie art. 11 ust. 3 lub art. 33 tej ustawy stał się ogrodem stałym. W motywach odwołania [...]Z[...] podtrzymał stanowisko, że kwestia wcześniejszego nabycia przez podmiot trzeci prawa użytkowania wieczystego nie może stanowić przeszkody dla nabycia prawa użytkowania, jeżeli spełnione zostały przesłanki z art. 76 u.r.o.d. Jak podkreślono, w takim stanie rzeczy nie dochodzi do wywłaszczenia innych podmiotów z przysługujących im praw do nieruchomości. Ponownie powołano się na wspomniane wyroki NSA. Ponadto do odwołania załączono dokumenty potwierdzone za zgodność w postaci: wypisu z rejestru Pracowniczych [...] Krajowej Rady [...]Z[...] z dnia 21 grudnia 1996 r. oraz plan zagospodarowania ROD "A" w G. Kolegium nie przychylając się do argumentacji odwołania, decyzją z dnia 1 września 2022 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W motywach decyzji Kolegium przedstawiło stan prawny, a także rozbieżności w judykaturze dotyczące spornego zagadnienia. Jednocześnie opowiedziało się za stanowiskiem, według którego nie jest możliwe stwierdzenie nabycia prawa użytkowania na nieruchomości oddanej w użytkownie wieczyste, gdyż art. 75 i art. 76 u.r.o.d. nie przewidują takiej sytuacji prawnej. Ponadto wyrażono pogląd, że stwierdzenie nabycia użytkowania nie może naruszać przepisów ustaw regulujących uprawnienia innych niż Skarb Państwa podmiotów do nieruchomości objętej wnioskiem [...]Z[...]. Dotyczy to tych praw, których istnienia, bądź możliwości wykonywania nie da się pogodzić z prawem użytkowania uregulowanym w art. 252 i n. k.c. Do praw takich należy wcześniej nabyte prawo użytkowania wieczystego gruntów, których nie da się pogodzić z prawem użytkowania. Dlatego też, jak stwierdziło Kolegium, skoro w obrocie prawnym pozostaje decyzja Wojewody Śląskiego z dnia 9 grudnia 2004 r. nr [...] – wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "P." – stwierdzająca nabycie z mocy prawa z dniem [...]października 2000 r. przez P. prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej działki, to nie jest możliwe potwierdzenie nabycia przez [...]Z[...] prawa użytkowania nieruchomości w trybie art. 75 ust. 6 i 7, czy też art. 76 ust. 2 u.r.o.d. na gruncie pozostającym w użytkowaniu wieczystym P.. W opinii organu odwoławczego, uznanie prawidłowości przeciwnego stanowiska byłoby równoznaczne w skutkach z faktycznym wywłaszczeniem części prawa użytkowania wieczystego, powstałego wcześniej. Odnośnie zarzutu naruszenia prawa procesowego, Kolegium przyjęło, że organ I instancji dokonał prawidłowych ustaleń dotyczących stanu prawnego nieruchomości, które były wystarczające do podjęcia decyzji. W skardze z dnia 6 października 2022 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, [...]Z[...] podniósł zarzuty tożsame z tymi wyrażonymi w odwołaniu. Zawarł w niej żądanie uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu Skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko i argumentację, zgodnie z którą u.r.o.d. nie uzależnia dopuszczalności stwierdzenia nabycia przez [...]Z[...] prawa użytkowania (na podstawie art. 75 ust. 6 u.r.o.d.) od przesłanki "nienaruszania" praw innych osób, tj. brak jest przepisu, który wykluczałby taką możliwość ze względu na to, że dana nieruchomość znajduje się w użytkowaniu wieczystym lub zarządzie osoby trzeciej. Według Skarżącego, taka interpretacja prezentowana jest w najnowszym orzecznictwie m.in. w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 24 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 298/22. Podniesiono ponadto, że nabycie prawa użytkowania nie pozbawia P. należnego mu użytkowania wieczystego. Natomiast wolą ustawodawcy było, aby [...]Z[...] uzyskał jedynie legalny tytuł prawny uprawniający go do współkorzystania z działki. Zaznaczono, że wobec tego, że [...]Z[...] nie może zasiedzieć nieruchomości, jest to jedyna droga do uzyskania prawa do zajmowanej nieruchomości. Powołując art. 11 ust. 3 (infrastruktura ogrodowa stanowi własność stowarzyszenia ogrodowego) i art. 30 ust 2 u.r.o.d. (nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na działce, wykonane lub nabyte ze środków finansowych działkowca, stanowią jego własność) wskazano na kolizję prawną polegającą na niemożności korzystania przez użytkownika wieczystego z gruntu zajętego pod ROD, podkreślając, że te ostatnie istnieją niezależnie od posiadania tytułu prawnego do gruntu. Zanegowano jednocześnie przyznawaną przez organy wyższość art. 233 k.c. nad ustawą o rodzinnych ogrodach działkowych, skoro oba mają tą samą rangę. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem sprawy jest odmowa stwierdzenia nabycia przez [...] Związek [...] prawa użytkowania działki nr 1, obręb [...] w G., w części w jakiej zajęta jest pod rodzinne ogrody działkowe. Organy obu instancji rozpoznając wniosek Skarżącego – dostrzegając jednocześnie rozbieżności w judykaturze – opowiedziały się za poglądem, że przepisy art. 75 ust. 6 i art. 76 ust. 2 u.r.o.d. pomimo braku takiego zastrzeżenia w ich treści, nie mogą naruszać praw osób trzecich. Oznacza to, że według organów, nabycie prawa użytkowania gruntu przez [...]Z[...] jest możliwe tylko wtedy, gdy dana nieruchomość pozostaje własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego i nie została wcześniej oddana w użytkowanie wieczyste. Skoro więc P. uzyskało z mocy prawa użytkowanie wieczyste spornej działki z dniem [...]października 2000 r., to zasiniała przeszkoda dla uwzględnienia wniosku Skarżącego. Odmiennego zdania jest [...]Z[...]. W jego opinii, brak jest podstaw do twierdzenia, że art. 75 ust. 6, czy też art. 76 ust. 2 u.r.o.d. nie znajduje zastosowania do nieruchomości Skarbu Państwa, które nie znajdują się w jego zasobie nieruchomości. Uargumentowano to tym, że stwierdzenie prawa użytkowania nie pozbawia użytkownika wieczystego przysługującego mu prawa, a tym samym nie prowadzi do jego "wywłaszczenia". W ocenie [...]Z[...], nic bowiem nie stoi na przeszkodzie współistnieniu obu praw, tj. użytkowania i wieczystego użytkowania. Natomiast – jak twierdzi Skarżący - przepisy ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych mają na celu jedynie uregulowanie stanu prawnego terenów zajętych od dawna pod rodzinne ogrody działkowe, na których znajdująca się infrastruktura ogrodowa stanowi własność stowarzyszenia ogrodowego (art. 11 ust. 3 u.r.o.d.), a nasadzenia, urządzenia i obiekty wykonane lub nabyte przez działkowca stanowią jego własność (art. 30 ust. 2 u.r.o.d.). Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia są przepisy art. 75 ust. 6 i 7 oraz art. 76 ust. 2 u.r.o.d. Zwrócenia uwagi wymaga zatem, że zgodnie z art. 75 ust. 1 u.r.o.d. w stosunku do rodzinnego ogrodu działkowego, zlokalizowanego na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, do której stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nie może wykazać tytułu prawnego, właściciel nieruchomości w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy może wydać decyzję o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego. Natomiast według art. 75 ust. 6 u.r.o.d. w przypadku zaniechania wydania decyzji, o której mowa w art. 75 ust. 1 u.r.o.d., z upływem 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nabywa prawo użytkowania - w rozumieniu ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy. Z kolei w myśl art. 75 ust. 7 u.r.o.d. stwierdzenie nabycia prawa, o którym mowa w art. 75 ust. 6 u.r.o.d., następuje w drodze decyzji, która stanowi podstawę do ujawnienia prawa w księdze wieczystej. Ponadto zgodnie z art. 76 ust. 1 pkt 4 u.r.o.d., właściciel nieruchomości nie może wydać decyzji, o której mowa w art. 75 ust. 1 u.r.o.d., jeżeli w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, nieruchomość zajęta jest przez rodzinny ogród działkowy, który posiadał ustaloną lokalizację w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych lub na podstawie art. 11 ust. 3 lub art. 33 tej ustawy stał się ogrodem stałym. Według art. 76 ust. 2 u.r.o.d. w przypadku rodzinnego ogrodu działkowego spełniającego jeden z warunków, wskazanych w art. 76 ust. 1 u.r.o.d., stowarzyszenie ogrodowe prowadzące ten rodzinny ogród działkowy, z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, nabywa prawo użytkowania - w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy. Stwierdzenie nabycia prawa następuje w drodze decyzji. W rozpoznawanej sprawie – jak wskazano we wcześniejszej części uzasadnienia - powodem odmowy stwierdzenia nabycia przez Skarżącego prawa użytkowania przedmiotowej nieruchomości jest fakt wcześniejszego oddania jej w użytkowanie wieczyste podmiotowi trzeciemu, w tym przypadku P.. Na tle tak zarysowanego problemu brak jest jednomyślności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Według pierwszego ze stanowisk - nie można domniemywać zastosowania przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 z późn. zm. - dalej u.g.n.), a w szczególności art. 21 tej ustawy, do sytuacji określonej w art. 76 ust. 2 u.r.o.d., skoro przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mogą naruszać ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, jako dotyczącej w części swoich regulacji gospodarki nieruchomościami Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego w związku z działalnością rodzinnych [...], przy jednoczesnym wyraźnym wskazaniu przez ustawodawcę, w jakich sytuacjach określonych w ustawie o rodzinnych ogrodach działkowych stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Brak jest zatem podstaw do twierdzenia, że art. 76 ust. 2 u.r.o.d. nie znajduje zastosowania do nieruchomości Skarbu Państwa, które nie znajdują się w zasobie nieruchomości Skarbu Państwa określonym w art. 21 u.g.n. Taki pogląd zaprezentowany został w wyrokach NSA: z dnia 15 października 2020 r. sygn. akt I OSK 730/20 (Lex nr 3098289) oraz z dnia 30 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1707/20 (Lex nr 3117990). Nadmienić należy, że sędzia sprawozdawca w drugim z wymienionych orzeczeń złożył zdanie odrębne opowiadając się za tym, że ze względu na zakres uprawnień obecnego użytkownika wieczystego nie jest możliwe zadysponowanie obciążonej tym prawem nieruchomości na rzecz innego podmiotu. Według drugiego ze stanowisk - przy odczytywaniu normy prawnej zawartej w art. 75 ust. 6 u.r.o.d. nie można poprzestać na odwołaniu się wyłącznie do reguł wykładni językowej, ale konieczne jest także skonfrontowanie jej rezultatów z wynikiem interpretacji uzyskanym przy zastosowaniu reguł wykładni funkcjonalnej, czy systemowej, tak by w konsekwencji ich stosowania nie doprowadzić do sytuacji nałożenia obowiązków lub przyznania uprawnień pozostających obiektywnie w sprzeczności z istniejącym porządkiem prawnym, czy niewykonalnych. Odstąpienia od tej konfrontacji nie może uzasadniać nawet pozorna jednoznaczność i jasność omawianego przepisu. Zważyć bowiem należy, że mimo jasności i oczywistości przepisu, niezbędne jest odstąpienie od sensu językowego wykładni w każdym wypadku, gdy ten sposób interpretacji tekstu normatywnego prowadzi do rażąco niesprawiedliwych lub irracjonalnych konsekwencji, gdy przemawiają za tym szczególnie ważne racje prawne, społeczne, ekonomiczne lub moralne (zob. wyrok NSA z dnia 7 września 2021 r. sygn. akt I OSK 3612/18, Lex nr 3241194). Zatem niewskazanie w treści art. 75 ust. 6 u.r.o.d. zastrzeżenia, iż nabywane prawo nie może naruszać praw osób trzecich, nie oznacza, że takie w jego treści normatywnej w rzeczywistości nie zostało ujęte. W związku z tym, poza przesłankami wyrażonymi wprost w redakcji przepisu art. 75 ust. 6 u.r.o.d. (przy braku zaistnienia przesłanek negatywnych określonych w art. 76 ust. 1 u.r.o.d.), stwierdzenie nabycia użytkowania, nie może nastąpić w sytuacji, gdy prowadziłoby to do naruszenia przepisów ustaw regulujących uprawnienia innych niż Skarb Państwa podmiotów do nieruchomości objętej wnioskiem [...]Z[...], których istnienie, bądź możliwość prawidłowego wykonywania nie da się pogodzić z prawem użytkowania uregulowanym w art. 252 i następne k.c. (zob. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2021 r. sygn. akt I OSK 4365/18, Lex nr 3331523). Drugi z poglądów, wbrew twierdzeniu Skarżącego, jest dominującym w judykaturze. Mianowicie oprócz wskazanych już orzeczeń został on wyrażony w następujących wyrokach NSA: z dnia 25 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 2408/18 (Lex nr 2700848), z dnia 7 września 2021 r. sygn. akt I OSK 3613/18 (Lex nr 3258032), z dnia 26 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1554/21 (cbois.nsa.gov.pl), z dnia 24 sierpnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1925/19 (cbois.nsa.gov.pl), z dnia 4 października 2022 r. sygn. akt I OSK 676/21 (cbois.nsa.gov.pl). Stanowisko, które zostało przedstawione jako drugie jest akceptowane przez skład orzekający. Dlatego też argumentacja zawarta w tych orzeczeniach posłuży dla uzasadnienia niniejszego wyroku. Oprócz warunków nabycia prawa użytkowania określonych w art. 75 i art. 76 u.r.o.d. istotne jest to, że stwierdzenie nabycia użytkowania nie może naruszać norm prawnych wynikających z innych ustaw, które regulują prawa innych niż Skarb Państwa podmiotów do nieruchomości. W szczególności chodzi o te prawa, których istnienia bądź możliwości wykonywania nie da się pogodzić z prawem użytkowania uregulowanym w art. 252 i nast. k.c. Do takich praw należy prawo użytkowania wieczystego, nabyte wcześniej, tj. z dniem [...]października 2000 r. przez inny podmiot w tym przypadku P. na podstawie ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "P.", co zostało stwierdzone decyzją Wojewody Śląskiego z dnia 9 grudnia 2004 r. W tej sytuacji uznać należy, że w dniu wejścia w życie ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, tj. w dniu 19 stycznia 2014 r., nieruchomość ta była trwale rozdysponowana i Skarb Państwa nie posiadał jej w swoim zasobie. Wskazuje na to treść art. 21 u.g.n., zgodnie z którym do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa należą nieruchomości, które stanowią przedmiot własności Skarbu Państwa i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste, oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego Skarbu Państwa. Trafnie zatem organy uznały, że nabycie prawa użytkowania nieruchomości na podstawie art. 75 ust. 6 lub art. 76 ust. 2 u.r.o.d. może dotyczyć tylko nieruchomości Skarbu Państwa, które nie zostały jeszcze rozdysponowane i w związku z tym nadal pozostają w zasobie nieruchomości Skarbu Państwa. W konsekwencji prawidłowo odmówiono stwierdzenia nabycia przez [...]Z[...] prawa użytkowania nieruchomości. Podnieść również należy, że kodeks cywilny przewiduje możliwość ustanowienia użytkowania na prawie, co mogłoby rozwiązać kwestię korzystania z gruntu pozostającego zarówno w użytkowaniu wieczystym, jak i w użytkowaniu, ale do powstania użytkowania na prawie użytkowania wieczystego konieczna byłaby czynność prawna pomiędzy uprawnionymi, albo wyraźny przepis prawa. Art. 75 i art. 76 u.r.o.d. nie przewidują powstania użytkowania zwykłego z mocy prawa na prawie użytkowania wieczystego, a jedynie na własności nieruchomości. Nadto system prawa winien być spójnym układem rozwijających się regulacji prawnych według określonych zasad. Przy odczytywaniu normy prawnej zawartej w przepisie nie można poprzestać na odwołaniu się wyłącznie do reguł wykładni językowej, ale konieczne jest także skonfrontowanie jej rezultatów z wynikiem interpretacji uzyskanym przy zastosowaniu reguł wykładni funkcjonalnej, czy systemowej, tak by w konsekwencji ich stosowania nie doprowadzić do sytuacji nałożenia obowiązków lub przyznania uprawnień pozostających obiektywnie w sprzeczności z istniejącym porządkiem prawnym, czy niewykonalnych. Taka zaś sytuacja ma miejsce przy odwołaniu się do wykładni językowej art. 75 ust. 6 i art. 76 ust. 2 u.r.o.d. i ich zastosowania w zgodzie z tą wykładnią. Prowadziłoby to do uzyskania ograniczonego prawa rzeczowego (użytkowania zwykłego) do nieruchomości przez podmiot posiadający ją dotychczas bez tytułu prawnego, kosztem praw rzeczowych przynależnych do niej innym podmiotom, a więc swoistego wywłaszczenia, co nie było celem ustawodawcy. Przyjęte w przepisach przejściowych rozwiązanie - polegające na usankcjonowaniu stanów faktycznych istniejących na gruntach Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego - miało w istocie służyć uporządkowaniu ich stanów prawnych, a nie wyzucia innych podmiotów z przynależnych im praw do nieruchomości, zwłaszcza użytkowania wieczystego. Przyjęcie odmiennej wykładni art. 75 ust. 6 i art. 76 ust. 2 u.r.o.d. jest nie do pogodzenia z demokratycznymi zasadami państwa prawnego. Prowadziłoby to bowiem do nieuzasadnionego aksjologicznymi względami faworyzowania posiadaczy nieruchomości w stosunku do podmiotów, których prawa do tych nieruchomości mają umocowanie w konkretnym tytule prawnym (silnie chronionym prawie użytkowania wieczystego) i z tego powodu podlegają prawnej ochronie. Niewskazanie w art. 75 ust. 6 i art. 76 st. 2 u.r.o.d. zastrzeżenia, że nabywane prawo nie może naruszać praw osób trzecich, nie oznacza, że takie w jego treści normatywnej w rzeczywistości nie zostało ujęte. Wynika to z istoty prawa użytkowania wieczystego. Nadto w wyroku NSA z dnia 23 lutego 2022 r. o sygn. akt I OSK 2446/20 (Lex nr 3186791) zasadnie zwrócono uwagę, że regulacje zawarte w art. 75 i art. 76 u.r.o.d. są regulacjami znajdującymi się w rozdziale 7 zatytułowanym "Przepisy przejściowe, dostosowujące i końcowe". Wspomniane przepisy mają zatem jedynie taki charakter. Porządkują one pewne, dawne stany faktyczne, a w związku z tym wykładnia ich treści w oparciu o treść preambuły do ustawy, musi być dokonywana w tym przypadku w sposób ostrożny i wyważony. Treści zawarte bowiem w preambule, wyjaśniając okoliczności jego wydania i wskazując na jego cele, służą bowiem głównie wykładni zasadniczych przepisów danego aktu a nie przepisów o znaczeniu już schyłkowym. Tym bardziej, jeśli przepisy te – w swym dosłownym znaczeniu – pozostają sprzeczne z innymi ustawowymi regulacjami prawnymi. Wobec powyższego niezasadne są zarzuty naruszenia art. 75 ust. 6 i 7, a także art. 76 ust. 1 pkt 4 u.r.o.d. Twierdzenie to należy odnieść także do zarzutu naruszenia przepisów procesowych. Otóż organy nie tylko zgromadziły materiał dowodowy pozwalający na wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, ale także dokonały prawidłowej jego oceny, czemu dały wyraz w sporządzonych uzasadnieniach. W tym miejscu wskazać należy, że przedmiotem niniejszej sprawy jest kwestia odmowy stwierdzenia prawa [...]Z[...] do użytkowania nieruchomości. Poza nim znajdują się wszelkie zagadnienia dotyczące nakładów poczynionych przez Skarżącego i działkowiczów na spornej części nieruchomości. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, co uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.).