II SA/Gl 1641/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 marca 2026 r. sprawy ze sprzeciwu I. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 28 listopada 2025 r. nr SKO.4103.190.2025 w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala sprzeciw. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej – organ odwoławczy, Kolegium) decyzją z dnia 28 listopada 2025 r. nr SKO.4103.190.2025, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 527 z późn. zm. – dalej k.p.a.), po rozpoznaniu odwołania I. K. (dalej – Skarżąca), uchyliło decyzję nr [...] Prezydenta Miasta C. (dalej – organ I instancji, Prezydent Miasta) z dnia 14 sierpnia 2025 r. znak [...] i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Prezydent Miasta decyzją z dnia 14 sierpnia 2025 r. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z realizacją niezbędnych elementów infrastruktury technicznej oraz urządzeń technicznych wymaganych dla funkcjonowania projektowanej zabudowy, a także pozostałych elementów zagospodarowania terenu w zakresie zapewniającym powiązania funkcjonalne w granicach wnioskowanej inwestycji, przewidzianej do realizacji na działce nr [...] obręb [...], położonej w C. przy ul. [...] . W odwołaniu z dnia 5 września 2025 r. Skarżąca wyraziła sprzeciw wobec lokowania budynku o wysokości od 6,5 m do 8 m w ostrej granicy jej działki. Taki stan rzeczy narusza bowiem jej interes, ponieważ uniemożliwi planowane zagospodarowanie nieruchomości. Wynikać to ma z braku dostępu do światła dziennego pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Ponadto takie ulokowanie budynku wpłynie negatywnie na bezpieczeństwo przeciwpożarowe, a w konsekwencji na wartość działki. Skarżąca zasygnalizowała również, że usytuowanie w granicy budynku będzie wymagało wycinki drzew, co doprowadzi do dewastacji przyrody. Kolegium decyzją z dnia 28 listopada 2025 r. uchyliło decyzję organu I instancji oraz przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano na nieprawidłowość przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Ponadto organ odwoławczy dostrzegł, że niektóre z parametrów i wskaźników wyznaczone zostały na zasadzie odstępstwa od zasady. Dotyczy to: linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości zabudowy, maksymalnej intensywności zabudowy oraz maksymalnej i minimalnej nadziemnej intensywność zabudowy. Wartości te jednak nie zostały uzasadnione, jak wymagają tego przepisy prawa. Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium wyraziło stanowisko o ich bezzasadności. Wyjaśniło, że subiektywne odczucia właścicieli sąsiednich nieruchomości co do ewentualnych uciążliwości planowanej inwestycji (w tym ograniczenie w zagospodarowaniu sąsiedniej nieruchomości), nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji odmownej. Wskazano również, że decyzja o warunkach zabudowy nie określa lokalizacji projektowanego budynku. Następuje to dopiero na etapie pozwolenia na budowę. W sprzeciwie z dnia 9 grudnia 2025 r., skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Kolegium. W motywach sprzeciwu oświadczyła, że podtrzymuje zarzuty wyrażone w odwołaniu. Jej zdaniem, brak merytorycznego odniesienia się przez Kolegium do kwestii podniesionych w odwołaniu niejako zwolniło organ I instancji z powinności uwzględnienia jej zarzutów w toku dalszego postępowania. Wyraziła także stanowisko, że organ odwoławczy nie dostrzegł błędu w wyznaczeniu linii zabudowy. W jej opinii, linia ta winna być wyznaczona zabudową na działce nr [...], a więc winna być bardziej odsunięta od drogi. W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie rozważań należy wyjaśnić, że w myśl art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm. - dalej p.p.s.a.) sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd podkreśla, że zarówno doktryna, jak i orzecznictwo są zgodne, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że każdy z organów (najpierw pierwszej, a potem drugiej instancji) przeprowadza postępowanie w celu prawidłowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. W postępowaniu administracyjnym nie mamy zatem do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu I instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę merytorycznie. Ponadto już z kolejności przepisów, zawartych w art. 138 k.p.a. wynika, że zasadą winno być rozstrzyganie sprawy przez organ odwoławczy co do istoty, czyli albo utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji (jeśli jest ona w ocenie organu odwoławczego prawidłowa) lub uchylenie tej decyzji i załatwienie sprawy merytorycznie. Rozstrzygnięcie kasatoryjne z art. 138 § 2 k.p.a. jest zatem wyjątkiem od zasady załatwienia sprawy przez organy administracji publicznej. Wyjątek ten jest możliwy do zastosowania wyłącznie przy zaistnieniu ustawowych przesłanek (zob. wyroki NSA: z dnia 24 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2958/14, LEX nr 2142416; z dnia 20 października 2016 r. sygn. akt II OSK 65/15, LEX nr 2177618). Rozstrzygnięcie powyższej kwestii wymaga odniesienia się do treści art. 138 § 2 k.p.a. W świetle tego przepisu organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dla wykładni art. 138 § 2 k.p.a. istotne znaczenie ma art. 136 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Analiza norm procesowych wynikających z powyższych przepisów k.p.a. prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy może skorzystać z wynikającego z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienia do skasowania decyzji organu I instancji tylko w sytuacji, w której organ ten, stosując środki wskazane w art. 136 § 1 k.p.a., nie będzie mógł we własnym zakresie naprawić wad postępowania pierwszoinstancyjnego co do wyjaśnienia "zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Jak wskazuje się w orzecznictwie, sądowa ocena decyzji kasatoryjnej dokonywana w ramach rozpatrzenia sprzeciwu nie jest oceną przesądzającą o meritum sprawy. Sąd bada jedynie, czy w okolicznościach sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Kielcach z dnia 25 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 43/19, LEX nr 2627240). Badając kwestię zasadności wydania przez Kolegium decyzji kasacyjnej podnieść przyjdzie, że organ odwoławczy uzasadnił to przede wszystkim nieprawidłową analizą urbanistyczną. Wskazał również, że wbrew obowiązkowi organ I instancji nie wykazał, że analiza, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm. – dalej u.p.z.p.), uzasadnia ustalenie niektórych parametrów i wskaźników nowej zabudowy na zasadzie odstępstwa od zasady. Dotyczy to: linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości zabudowy, maksymalnej intensywności zabudowy oraz maksymalnej i minimalnej nadziemnej intensywność zabudowy. Opisane w decyzji kasacyjnej uchybienia stanowią o zasadności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Mianowicie narzędziem służącym do ustalenia, czy zachodzą przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno-urbanistyczną. Jest to więc kluczowy dokument dla oceny, czy nowoprojektowana zabudowa wpisuje się w istniejący ład przestrzenny. Naruszenie zasad jej sporządzenia dyskwalifikuje jej przydatność do przeprowadzenia wspomnianej oceny, a w dalszej kolejności podważą zasadność wniosków zawartych w decyzji o warunkach zabudowy. Zatem tylko nieprawidłowości w tym zakresie uzasadniały wydanie decyzji kasatoryjnej. Niezależnie od tego organ I instancji ustalając parametry i wskaźniki dla nowej zabudowy zobligowany jest stosować przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. poz. 1116 – dalej rozporządzenie). Uregulowania tam zawarte określają zasady kształtowania parametrów i wskaźników zabudowy, a także możliwość odstępstwa od ogólnych reguł. Taką możliwość odstępstwa przewidziano m.in. dla: linii zabudowy (§ 3 ust. 3 rozporządzenia), maksymalnej intensywności zabudowy oraz maksymalnej i minimalnej nadziemnej intensywność zabudowy (§ 4 ust. 3 rozporządzenia), szerokości elewacji frontowej (§ 6 ust. 2 rozporządzenia), wysokości zabudowy (§ 7 ust. 3 rozporządzenia). Każde odstępstwo, jak wymagają tego przywołane przepisy rozporządzenia, musi być przez organ administracji uzasadnione w oparciu o wyniki przeprowadzonej analizy urbanistycznej, a tego zabrakło w decyzji organu I instancji. Przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, że prawidłowe sporządzenie analizy urbanistycznej, sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy, wykracza znacząco poza ramy unormowanego w art. 136 k.p.a. uzupełniającego postępowania dowodowego (zob. wyroki NSA: z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2903/18, LEX nr 2589801; z dnia 25 kwietnia 2024 r. sygn. akt II OSK 589/24, LEX nr 3734420). Z tych też względów zgodzić się należy z Kolegium, że zakres ujawnionych uchybień obligował do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów sprzeciwu stwierdzić należy, iż nie negują one zasadności wydania decyzji kasatoryjnej. Koncentrują się natomiast na kwestiach dotyczących nieuwzględnienia przez Kolegium negatywnego wpływu przyszłej inwestycji na możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej. Wbrew twierdzeniom Skarżącej, organ odwoławczy wyjaśnił przyczyny z jakich zarzuty odwołania pozostają bez znaczenia dla sprawy. Przychylając się do argumentacji Kolegium jeszcze raz należy podkreślić, że realizacja inwestycji przebiega w dwóch następujących po sobie etapach. Dopiero w postępowaniu następującym po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy - dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę organ architektoniczno-budowlany ustala wszystkie szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji (w tym usytuowanie budynku na działce, dostęp do światła dziennego) i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych możliwe jest udzielenie pozwolenia na budowę (zob. wyrok NSA z dnia 22 października 2025 r. sygn. akt II OSK 2963/24, LEX nr 3942394). Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. oddalił sprzeciw. Zgodnie natomiast z art. 64d § 1 p.p.s.a. sąd rozpoznał sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym.