II SA/Gl 1644/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 marca 2022 r. sprawy ze skargi A.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzją oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta M. nr [...]z dnia [...] r. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 25 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2407, dalej zwanej w skrócie "u.p.p.w.d.") oraz art. 104 i art. 107 kodeksu postępowania administracyjnego Prezydent Miasta M. uznał za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze wypłacone A.P. (dalej zwanej "skarżącą") w okresie od 1 lipca 2019 r. do 31 maja 2021 r. w wysokości 5750,00 zł., zobowiązując ją jednocześnie o zwrotu tego nienależnie pobranego świadczenia. Z uzasadnienia decyzji wynika, że świadczenie wychowawcze na dziecko Z.P. w kwocie 500 zł. zostało przyznane skarżącej na jej wniosek z dnia 15 lipca 2019 r., przy czym przyznanie tego świadczenia nastąpiło w drodze informacji z dnia [...] r. nr [...]. Jednak w dniu [...] r. organ otrzymał postanowienie Sądu Rejonowego w M. z dnia [...] r. sygn. akt [...], z którego wynika, że wskazana powyżej córka skarżącej jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców. Z tego względu organ uznał, że skarżącej nie przysługiwało świadczenie wychowawcze w wysokości 500 zł. miesięcznie ale w wysokości połowy tego świadczenia tj. 250 zł. miesięcznie. Z tego powodu organ uznał, że świadczenie wypłacone w okresie od 1 lipca 2019 r. do 31 maja 2021 r. po 250 zł. miesięcznie jest świadczeniem nienależnie pobranym. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, w którym wyraziła niezadowolenie z zapadłego rozstrzygnięcia. Zarzuciła w nim naruszenie art. 25 ust. 1 i 2 u.p.p.w.d. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie było świadczeniem nienależnie pobranym, podczas gdy było ono wypłacane bez zamiaru wprowadzenia organu w błąd tj. w dobrej wierze. Ponadto zarzuciła błędną wykładnię art. 4 ust. 2 w związku z art. 2 pkt 10 w związku z art. 4 ust. 1 u.p.p.w.d., polegającą na nieuwzględnieniu celu świadczenia wychowawczego, jakim jest pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka. Skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 72 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 26 Konwencji o Prawach Dziecka. Skarżąca wyjaśniła, że rodzice działali w porozumieniu i ustalili, że całość świadczenia, które przysługuje im obojgu będzie pobierała skarżąca. Następnie zaś połowa tego świadczenia była przez skarżącą przelewana na rachunek bankowy ojca dziecka. Odwołanie nie przyniosło jednak oczekiwanego przez skarżącą skutku, gdyż zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...]r. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W treści uzasadnienia Kolegium skrótowo nakreśliło dotychczasowy przebieg postępowania oraz powołało się na treść art. 25 ust. 2 pkt 6 u.p.p.w.d. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, zgodnie z którym za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uważa się świadczenie wychowawcze wypłacone mimo braku prawa do tego świadczenia. Kolegium wskazało na treść znajdującego się w aktach sprawy wyroku Sądu Okręgowego w K. Wydział [...] z dnia [...] r. sygn. akt [...], w którym ustalono opiekę naprzemienną. Od momentu, w którym zgodnie z tym wyrokiem opieka nad dzieckiem była sprawowana naprzemiennie, każdemu z rodziców przysługiwało osobne świadczenie w wysokości 250 zł. miesięcznie, niezależnie od tego, czy drugi rodzic złożył wniosek o jego przyznanie. Jednocześnie Kolegium zaakcentowało, że prawo do świadczenia wychowawczego oraz jego wysokość są regulowane bezwzględnie obowiązującymi przepisami. Oznacza to, że oświadczenie ojca małoletniej, według którego świadczenie było pobierane w całości przez matkę za jego zgodą, nie ma znaczenia w sprawie. We wniosku o przyznanie świadczenia znajduje się pouczenie o zasadach przyznawania świadczeń na dziecko pozostające pod opieką naprzemienną. Jednak skarżąca, działając wbrew temu pouczeniu, nie dołączyła do wniosku orzeczenia sądu, z którego wynika opieka naprzemienna. Zdaniem Kolegium skarżąca nie dochowała zatem należytej staranności przy składaniu wniosku. Od powyższej decyzji złożono skargę do tutejszego Sądu. Skarżąca zarzuciła w niej naruszenie przepisów postępowania tj. art. 8 i 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności nieodniesienie się w pełni do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, nieodniesienie się do kwestii wcześniejszych wyroków WSA dotyczących możliwości porozumienia się rodziców w kwestii podziału świadczenia, a także niewyjaśnienie dlaczego strona nie została wezwana do złożenia dodatkowych wyjaśnień i uzupełnienia dokumentów, niewyjaśnianie dlaczego u.p.p.w.d. nie określa jasno, że wnioski mogą składać oboje rodzice. Skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 9 i 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji o nienależnie pobranym świadczeniu wychowawczym; naruszenie art. 7, art. 7a, art. 8 § 2, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 81a § 1 k.p.a. oraz art. 4 ust. 1 i 2 u.p.p.w.d. z powodu pominięcia treści zawartego porozumienia. Ponadto zarzuciła niedotrzymanie terminów w postępowaniu administracyjnym. W skardze podniesiono także zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego tj.: art. 25 ust. 1 i 2 u.p.p.w.d., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż świadczenie wychowawcze było świadczeniem nienależnie pobranym, podczas, gdy było ono wypłacane bez zamiaru skarżącej wprowadzenia organu w błąd, tj. w dobrej wierze; art. 4 ust. 2 w związku z art. 2 pkt 10 w związku z art. 4 ust. 1 u.p.p.w.d. poprzez błędną wykładnię polegającą na nieuwzględnieniu celu świadczenia wychowawczego, jakim jest pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym opieki i zaspokajania potrzeb życiowych; art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie; art. 22, art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie art. 71 ust. 1 zd. 1 oraz art. 72 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 26 Konwencji o Prawach Dziecka poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy zasadą nadrzędną działania każdej instytucji publicznej powinno być jak najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka, w tym prawa do ochrony i pomocy ze strony państwa. W związku z podniesionymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania w sprawie uznania świadczenia wychowawczego za nienależnie pobrane, a także o zasądzenie od Kolegium na rzecz skarżącej kwoty 480 zł złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca, podobnie jak w odwołaniu, podniosła, że działała w porozumieniu z ojcem dziecka i ustaliła z nim, że będzie pobierała całość świadczenia, które przysługuje obojgu rodzicom. Następnie zaś połowę tego świadczenia skarżąca przelewała na rachunek bankowy ojca dziecka lub dokonywała rozliczenia w wydatkach na dziecko. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca przywołała wyrok tutejszego Sądu z 17 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 659/20. Do skargi załączony został plik dokumentów, w tym oświadczenie ojca dziecka z dnia [...]., według którego za jego zgodą skarżąca pobierała całe świadczenie wychowawcze, a kwota świadczenia była dzielona po połowie na każdego z rodziców, a także wydruki potwierdzeń przelewów. Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie w całości, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2022 r., poz. 329, ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości, co do tego, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o przedstawione powyżej kryteria wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzja organu I instancji podlega uchyleniu. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 25 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (obecnie: t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2407 ze zm., dalej zwana jak dotychczas "u.p.p.w.d."), zgodnie z którym osoba, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu, przy czym "nienależnie pobrane świadczenia" (w brzmieniu obowiązującym od 1 lipca 2019 r.) to m.in. świadczenie wychowawcze wypłacone mimo braku prawa do tego świadczenia. W realiach rozpoznawanej sprawy Kolegium wskazało na sprawowanie przez skarżącą i ojca dziecka opieki naprzemiennej, którą ustalono w wyroku Sądu Okręgowego w K. Wydział [...] z dnia [...]r. sygn. akt [...], w którym ustalono opiekę naprzemienną. Według organu odwoławczego od momentu, w którym zgodnie z tym wyrokiem opieka nad dzieckiem była sprawowana naprzemiennie każdemu z rodziców przysługiwało osobne świadczenie jedynie w wysokości 250 zł. miesięcznie. Skoro skarżąca pobierała kwotę 500 zł., to nadwyżka w kwocie 250 zł. miesięcznie stanowiła świadczenie nienależnie pobrane i to niezależnie od tego, czy drugi rodzic złożył wniosek o jego przyznanie. Dla Kolegium nie miało przy tym znaczenia to, że powyższe działanie skarżącej zostało zaakceptowane przez ojca dziecka, któremu przekazywano przypadającą nie niego część świadczenia tj. 250 zł. miesięcznie. W konsekwencji organy obu instancji przyjęły, że świadczenia wypłacone skarżącej, w kwocie przekraczającej 250 zł. miesięcznie, tj. ponad przypadającą na skarżącą połowę świadczenia, są świadczeniami nienależnie pobranymi. W ocenie Sądu powyższe stanowisko jest wadliwe, gdyż na organach ciążył obowiązek dokonania oceny, czy środki przyznane w ramach świadczenia wychowawczego zostały wykorzystane zgodnie z ich przeznaczeniem, czyli czy zostały spożytkowane stosownie do celu wskazanego w art. 4 ust. 1 u.p.p.w.d. Zgodnie z tą regulacją celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że chociaż świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi (faktycznemu albo prawnemu), to w istocie świadczenie to służy dziecku. W konsekwencji okoliczność, na co zostało przeznaczone wypłacone świadczenie ma istotny wpływ na ocenę, czy świadczenie to było nienależnie pobrane (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: w Łodzi z 24 czerwca 2021 r., sygn. II SA/Łd 668/20; w Gliwicach z dnia 7 lipca 2021 r., sygn. II SA/Gl 47/21 oraz z dnia 15 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 572/21; w Olsztynie z 23 września 2021 r., sygn. II SA/Ol 648/21; w Gorzowie Wielkopolskim z 18 listopada 2021 r., sygn. II SA/Go 770/21; w Kielcach z dnia 15 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 836/21). Sąd w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie podziela i uznaje za własny ukształtowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, wedle którego organy nie mogą zatracić celu regulacji, jakim jest udzielenie przez Państwo pomocy rodzicom (opiekunom) w wychowaniu dzieci w formie częściowego pokrycia wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (świadczenie wychowawcze). Warto w tym miejscu przypomnieć motywy wprowadzenia świadczenia wychowawczego. W uzasadnieniu projektu u.p.p.w.d. wskazano, że świadczenie wychowawcze kierowane jest do rodzin mających na utrzymaniu dzieci. Celem zaś jest przede wszystkim częściowe pokrycie wydatków związanych z zaspokojeniem potrzeb życiowych i wychowywaniem dzieci. Nacisk ustawodawcy położony jest więc na powiązanie pomocy z pokryciem wydatków związanych z zaspokojeniem potrzeb życiowych i wychowaniem dzieci. Ustawowe wskazanie celu świadczenia stanowi wyraźną deklaracją intencji prawodawcy i jest wskazówką interpretacyjną co do całości ustawy (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2021 r., sygn. akt I OSK 540/21). Ze względu na wskazany dotychczas cel świadczenia obowiązkiem organów w realiach rozpoznawanej sprawy było ustalenie, czy świadczenie wychowawcze we wskazanym w zaskarżonej decyzji okresie było w istocie przekazywane na częściowe pokrycie wydatków związanych z zaspokojeniem potrzeb życiowych i wychowaniem córki skarżącej. Dopiero bowiem ustalenie, że środki te nie zostały przeznaczone przez rodziców na pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, mogłoby powodować uznanie ich za świadczenia nienależnie pobrane. Nie sposób pominąć, że żaden obowiązujący przepis prawa nie pozwala (w realiach spraw, takiego rodzaju jak sprawa objęta rozpoznawaną obecnie skargą), na uwzględnienie, okoliczności samodzielnego przekazywania byłemu małżonkowi połowy świadczenia przyznanego w wysokości wyższej od należnej. Nie ulega przy tym wątpliwości to, że przepisy u.p.p.w.d. w interesie wszystkich świadczeniobiorców muszą być interpretowane ściśle. Jednak zdaniem Sądu nie może to oznaczać tego, że ich wykładnia i stosowanie mają być dokonywane w sposób automatyczny, restrykcyjny, czy wręcz formalistyczny, bez uwzględnienia, że celem świadczenia wychowawczego ma być wsparcie rodziców w wydatkach związanych z wychowywaniem dzieci. Chociaż świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, faktycznemu albo prawnemu opiekunowi, to w istocie świadczenie to służy dziecku. Wszystkie te względy powodują, że okoliczność, na co zostało przeznaczone wypłacone świadczenie, ma istotny wpływ na ocenę, czy świadczenie to było nienależne. Mając na względzie dotychczasowe rozważania stwierdzić należy, że organy nie ustaliły, czy świadczenie wychowawcze we wskazanym w zaskarżonej decyzji zakresie było w istocie przekazywane na częściowe pokrycie wydatków związanych z zaspokojeniem potrzeb życiowych i wychowaniem córki skarżącej, czym naruszył w sposób istotny przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jak również naruszył przepisy prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1, art. 25 ust. 1 i art. 25 ust. 2 pkt 6 u.p.p.w.d. W zaistniałej sytuacji dla końcowego załatwienia sprawy konieczne okazało się uchylenie decyzji organów obu instancji orzekających w sprawie nienależnie pobranego przez skarżącą świadczenia wychowawczego oraz zobowiązania do jego zwrotu. Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, a to wobec wniosku organu przy jednoczesnym braku wniosku skarżącej o przeprowadzenie rozprawy (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.). Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań. Prowadząc ponowne postępowanie, organ I instancji dokładnie ustali, w jakiej wysokości świadczenia wychowawcze, wypłacone skarżącej za okres od 1 lipca 2019 r. do 31 maja 2021 r., zostały przekazane ojcu dziecka. Jeżeli okaże się, że w poszczególnych miesiącach były to kwoty mniejsze niż 250 zł. miesięcznie, to organ ustali, czy, a jeżeli tak, to w jakiej wysokości, środki te zostały wydatkowane przez skarżącą stosownie do celu wskazanego w art. 4 ust. 1 u.p.p.w.d. oraz czy odbywało się to za aprobatą ojca dziecka. Konieczność ustalenia tych okoliczności nie zwalnia strony skarżącej z aktywności w ich dowodzeniu. Przeciwnie, to strona skarżąca, na wezwanie organu, powinna przedstawić dowody na poparcie powyższych okoliczności oraz udzielić szczegółowych wyjaśnień dotyczących sposobu zadysponowania każdej z otrzymanych kwot świadczenia (za okres od 1 lipca 2019 r. do 31 maja 2021 r.) w zakresie przekraczającym przypadającą na nią kwotę 250 zł. miesięcznie. Rolą organu będzie zaś ich ocena oraz ewentualna weryfikacja poprzez przesłuchanie (w charakterze świadka) ojca dziecka. Organ jednak najpierw wykluczy, że w odniesieniu do okresu od 1 lipca 2019 r. do 31 maja 2021 r. ojciec dziecka samodzielnie pobierał od właściwego organu przypadającą na niego część świadczenia wychowawczego. Przywołane w uzasadnieniu orzecznictwo sądów administracyjnych dostępne jest w Centralnej Bazie Orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (www.nsa.gov.pl).