II SA/Gl 1659/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...]r. nr [...] , 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. W dniu 9 listopada 2012 r. B. i K. P. złożyli wniosek o pozwolenie na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na parceli nr 1 zlokalizowanej w R. przy ul. [...]. Decyzją z dnia [...]r. nr [...]Prezydent Miasta R. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na rozbudowę "budynku mieszkalnego jednorodzinnego na parceli 1". W wyniku wniesionego przez właściciela działki nr 2, A. W., odwołania, sprzeciwiającego się rozbudowie w granicy z jego działką, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W opinii organu Prezydent Miasta R. dokonał wadliwej kwalifikacji wniosku i wyboru trybu postępowania. W sytuacji gdy w obrocie prawnym funkcjonowała decyzja z dnia [...] r. o pozwoleniu na przebudowę tego budynku, a roboty nią objęte nie zostały zakończone, właściwym trybem winien być art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (jednolity tekst: Dz. U. 2010, Nr 243, poz. 1623 z późn. zmianami). Pismem z dnia 7 maja 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzory Budowlanego dla miasta R., poinformował organ I instancji o złożonym przez inwestorów zawiadomieniu o zakończeniu przebudowy realizowanej na podstawie decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...]r. W dniu [...] r. Prezydent Miasta R. wydał decyzję nr [...], którą orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielił pozwolenia na "rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na parceli 1". Postanowieniem z dnia [...]r. sprostował omyłkę pisarską w numeracji działki, wskazując właściwy nr 3. W uzasadnieniu decyzji organ zrelacjonował przebieg postępowania, a następnie stwierdził, że projektowana rozbudowa, zlokalizowana w granicy działek, jest zgodna z § 23 ust 3 pkt 4 lit c) Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta R., zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta R. Nr [...] z dnia [...]r. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...] poz. [...]), który dopuszcza lokalizację budynków w granicy działek. Jest również zgodna z § 12 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Projekt budowlany został nadto sporządzony przez zespół projektantów, posiadających odpowiednie uprawnienia budowlane, a inwestor przedstawił wymagane prawem opinie i uzgodnienia. Od decyzji Prezydenta Miasta R. złożył odwołanie A. W. wnosząc o uchylenie decyzji oraz zakaz wykonania projektowanego przedsionka przylegającego do granicy działki. W uzasadnieniu A. W. podniósł, że usytuowanie budynku w granicy stanowi najdalej idącą ingerencję w prawo własności właściciela działki sąsiedniej. W jego opinii jest to działanie ostateczne, gdy inne usytuowanie obiektu, ze względu na rozmiary działki, nie jest możliwe i wymaga szczegółowego uzasadnienia takiej lokalizacji. Na potwierdzenie swojego stanowiska przywołał liczne wyroki sądów administracyjnych. Wskazał również na art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, zgodnie z którym obiekty powinny być projektowane z poszanowaniem występujących w obszarze ich oddziaływania uzasadnionych interesów osób trzecich. Zacytował też art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego, podnosząc, że realizacja przedsionka usytuowanego w granicy z jego nieruchomością uniemożliwi mu konserwację płotu znajdującego się w tej granicy. Przedsionek zacieni nadto część jego działki, na której aktualnie znajdują się garaże. Podał, że w dniu [...] r. uzyskał decyzję Prezydenta Miasta R. o podziale nieruchomości, celem podjęcia działań zmierzających do realizacji na tej działce budynku mieszkalnego. W odniesieniu do potwierdzonej w zaskarżonej decyzji zgodności inwestycji z § 23 ust. 3 pkt 4 lit. c) planu miejscowego stwierdził, że ustalenia planu nie mogą być sprzeczne z przepisami odrębnymi, a tym bardziej z aktami wyższej rangi takimi jak przepisy techniczno-budowlane decydujące o obligatoryjnych odległościach obiektów od granicy działki sąsiedniej. Wskazał również na § 23 ust. 5 planu, według którego stosowanie § 23 ust. 3 nie jest obligatoryjne. Podkreślił, że budynek po rozbudowie zakłóci ład przestrzenny. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał zaskarżoną doń decyzję pierwszoinstancyjną w mocy. W uzasadnieniu zrelacjonował przebieg postępowania administracyjnego wskazując następnie, iż plan miejscowy, zatwierdzony uchwałą Rady Miasta R. Nr [...], dla terenów o symbolu MN w § 23 ust. 3 pkt 4 lit. c ) dopuszcza możliwość realizacji budynków w granicach działek. Plan stanowi zaś akt prawa miejscowego, wiążąc tym samym organy wydające na ich podstawie rozstrzygnięcia. Ponadto skarżący błędnie zinterpretował § 23 ust. 5 planu: "Na terenach zabudowanych oznaczonych graficznie na rysunku planu oraz w przypadkach wydzieleń działek na terenach MN, MS, MNZ dokonanych przed wejściem w życie niniejszego planu stosowanie przepisów ust. 3 nie jest obligatoryjne pod warunkiem, że zachowana będzie zgodność z przepisami prawa budowlanego oraz wysokość zabudowy na terenach o symbolach MN i MNZ nie przekroczy 12,0 m od poziomu terenu". Z powyższego wynika bowiem jedynie, że inwestycja nie musi bezwzględnie spełniać wszystkich określonych w § 23 ust. 3 pkt 4 lit. a-j planu warunków, zasad i standardów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenów. Organ II instancji nie podzielił nadto zarzutu dotyczącego braku możliwości rozbudowy obiektu bezpośrednio przy granicy działki, z uwagi na niezgodność z przepisami techniczno-budowlanymi, zaś A. W. powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych zacytował wyroki, które zapadły w odniesieniu do decyzji wydanych w nieobowiązującym już stanie prawnym. Wskazany przepis zawarty w § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2002 r. dopuszcza bowiem budowę w granicy, jeśli wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast w odniesieniu do zarzutu zacienienia działki oraz informacji dotyczącej planowanej budowy budynku mieszkalnego w miejscu istniejących garaży, organ stwierdził, że na działce skarżącego nie znajdują się obiekty z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi, których dotyczą przepisy o zacienianiu. Ponadto, rozwiązania projektowe zostały pozytywnie zaopiniowanie przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, co przesądza o zgodności inwestycji z przepisami dotyczącymi ochrony przeciwpożarowej. Pismem z dnia 16 września 2013 r. A. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na wybiórczej interpretacji przepisów Konstytucji oraz nie wzięciu pod uwagę całości materiału dowodowego zebranego w sprawie. W uzasadnieniu podniósł, iż Wojewoda pominął art. 87 ust. 1 Konstytucji, który stanowi że: ,,Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia". Wojewoda [...] utrzymał bowiem w mocy zaskarżoną decyzję opierając się na ust. 2 artykułu 87 Konstytucji, pomijając ustęp 1. Plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem niższego rzędu w stosunku do ustaw co przesądza o obowiązku jego niesprzeczności z aktami wyższego rzędu. Realizacja inwestycji bezpośrednio naruszy nadto własność skarżącego gdyż jej skutkiem będzie usunięcie należącego do niego płotu oraz budowa w granicy jego działki. Skarżący przewiduje zaś w przyszłości dalszą zabudowę poprzez połączenie garaży w nieruchomość mieszkaniową. A. W. zarzucił, że Prezydent Miasta R. wydając decyzję Nr [...] powołał się na przepisy planu zezwalające na zabudowę. Nie wziął jednak pod uwagę techniczno-budowlanych przepisów rozporządzenia z 2002 r. wydając tym samym decyzję wbrew już obowiązującemu prawu stanowionemu przez organ centralny jakim jest Minister Infrastruktury. Ponownie podkreślił, że § 23 ust. 3 pkt 4 lit. c/ planu dopuszcza wprawdzie możliwość lokalizacji budynków w granicach działek, jednak stosownie do § 23 ust. 5 na terenach zabudowanych stosowanie przepisów ust. 3 nie jest obligatoryjne. Zdaniem skarżącego uchwalenie planu miejscowego zezwalającego na budowę w granicy zabudowanych działek stanowi naruszenie praw nabytych właścicieli budynków oraz działek. Podkreślił nadto, że budynek inwestora jest użytkowany od kilkudziesięciu lat. Brak przedsionka zbudowanego w granicy działki w niczym nie narusza możliwości dalszego użytkowania tego budynku. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także rozstrzygnięcia ją poprzedzającego wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, musiała zostać uwzględniona. Przystępując do szczegółowych rozważań w pierwszej kolejności wskazać w tym miejscu należy, iż z wydanej przez organ I instancji w dniu [...] r. decyzji pierwszoinstancyjnej, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę nie wynika w rzeczywistości ani na czym polegać ma inwestycja, na której realizację udzielono pozwolenia, ani jaki projekt budowlany został decyzją tą zatwierdzony. Decyzja w osnowie wskazuje bowiem jedynie ogólnie, iż chodzi o rozbudowę budynku mieszkalnego i wymienia autorów bliżej nie określonego projektu, który, jak podano w uzasadnieniu, został wraz z wnioskiem złożony. Decyzja ani nie wskazuje natomiast zakresu robót, które zostać mają wykonane, ani nie odsyła w tej mierze do projektu budowlanego. Nie wynika z niej nadto by projekt ten, który winien stanowić integralną część decyzji, istotnie stanowił jej załącznik (żadnego wykazu załączników decyzja nie zawiera). Sąd stwierdza w tej mierze, że także z dołączonego do akt administracyjnych projektu nie wynika by stanowił on załącznik do decyzji, o której mowa. Umieszczona na nim pieczątka wskazuje bowiem, iż stanowił on załącznik do decyzji z dnia [...] r. (uchylonej następnie przez Wojewodę [...]), nie zaś do zatwierdzającej projekt i udzielającej pozwolenia na budowę decyzji z dnia [...] r. Wskazać także należy, że w decyzji pierwszoinstancyjnej podano błędny numer działki, na której przewidziana jest inwestycja, w postaci numeru 1 zamiast poprawnego 3. Następnie postanowieniem z dnia [...]r. organ I instancji sprostował ww. błąd traktując go jako "omyłkę pisarską". Podkreślenia wymaga zatem, że błędny numer działki nie stanowi omyłki pisarskiej, którą można sprostować w drodze art. 113 § 1 k.p.a. Przedmiotem sprostowania w trybie określonym w art. 113 § 1 k.p.a. mogą być bowiem wyłącznie "błędy pisarskie i rachunkowe" oraz "inne oczywiste omyłki", przy czym za błąd pisarski uważa się widoczne, niezamierzone, niewłaściwe użycie wyrazu, mylną pisownię, czy też opuszczenie jakiegoś wyrazu. Istotną cechą błędu stanowiącą granicę dopuszczalności sprostowania jest jego oczywistość. W orzecznictwie i doktrynie powszechnie przyjęty jest jednak pogląd, że sprostowanie nie może prowadzić do merytorycznej zmiany rozstrzygnięcia. Podkreśla się bowiem, że nie jest dopuszczalne sprostowanie decyzji, które prowadziłoby do ponownego rozstrzygnięcia sprawy, odmiennego od pierwotnego (por. np. wyrok NSA z dnia 4 maja 1988 r., III SA 1466/87, OSP 1990/11/398). W konsekwencji, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny np. w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1439/08, który to pogląd skład orzekający WSA podziela w całej rozciągłości, niewłaściwe wskazanie w decyzji numerów działek nie ma charakteru oczywistej omyłki, której sprostowania można dokonać poprzez usunięcie w osnowie decyzji jednego numeru działki i wstawienie w to miejsce numeru odmiennego w trybie art. 113 § 1 k.p.a. Sprostowanie służy bowiem wyłącznie do usuwania nieistotnych wadliwości decyzji. Nie mogą zatem podlegać sprostowaniu w opisanym wyżej trybie błędy i omyłki istotne (por. wskazany ostatnio wyrok II OSK 1439/08, por. też wyrok NSA z dnia 4 kwietnia.2007r. sygn. akt II OSK 581/06). Oznaczenie zaś numeru działki stanowi istotny element rozstrzygnięcia, gdyż konkretyzuje dopuszczalność podejmowania określonych działań, w precyzyjnie oznaczonym miejscu. Jak podkreśla NSA w przywołanym wyroku II OSK 1439/08 "nie można w decyzji czy to lokalizacyjnej czy też dotyczącej pozwolenia na budowę, numerów określających poszczególne działki, na których jest planowana lub ma być realizowana inwestycja, traktować jako cyfr, które nic nie znaczą. Numer działki jest desygnatem konkretnej powierzchni gruntu-nieruchomości z wszelkimi tego konsekwencjami wynikającymi z przepisów prawa. Numer działki funkcjonuje w obrocie prawnym jako nazwa własna, określająca konkretną wielkość i ukształtowanie terenu z czym wiążą się konkretne prawa. Zatem sprostowanie decyzji w trybie art. 113 § 1 k.p.a. nie może dotyczyć numeru działki, bowiem w takim zakresie nie podpada to pod pojęcie błędu czy omyłki w rozumieniu wskazanej wyżej normy" – por. też wyrok tut. Sądu z dnia 2 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 1286/10 i w pełni akceptujący wyrażone w nim tezy wyrok NSA z dnia 19 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2222/11, por. też. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1815/06. Wskazane wyżej uchybienia powodują, że decyzję organu I instancji uznać należy za naruszającą prawo materialne (art. 34 ust. 4 i art. 35 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego) oraz wskazane wyżej przepisy postępowania administracyjnego. Z decyzji tej w żadnej mierze nie wynika bowiem jaki projekt został nią zatwierdzony i jaki ma być zakres planowanej inwestycji, a nadto błędnie oznaczono w niej działkę, na której inwestycja ma zostać zlokalizowana (powodując tym samym sprzeczność pomiędzy numeracją działki a wskazanym przez organ adresem i niejasność które dane sa poprawne). W postępowaniu drugoinstancyjnym Wojewoda [...] nie dostrzegł jednak wskazanych wyżej uchybień i z naruszeniem przepisów proceduralnych utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Sprawia to w konsekwencji, iż naruszeniem prawa, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie, dotknięta jest także stanowiąca przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie decyzja drugoinstancyjna. Wady te powodują konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającego ją rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Odnosząc się natomiast do meritum zagadnienia, a więc kontrowersji pomiędzy skarżącym a orzekającymi w sprawie dopuszczalności lokalizacji rozbudowanej części budynku w granicy organami przypomnieć w tym miejscu należy, że obowiązujące przepisy zawarte w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. stanowią, że jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 ww. rozporządzenia lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy (§ 12 ust. 1). Od zasady tej wprowadzono kilka wyjątków, spośród których jeden, mogący potencjalnie odnosić się do przedmiotowej sprawy, wymagał rozważenia. Stosownie bowiem do § 12 ust. 2 rozporządzenia sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Bezspornym w sprawie jest, iż plan miejscowy, zatwierdzony uchwałą Rady Miasta R. Nr [...], ustalając przeznaczenia i użytkowania dopuszczalne dla terenów o symbolu MN - tereny zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności i jednorodzinnej, w § 23 ust. 3 pkt 4 lit. c ) dopuszcza możliwość realizacji budynków w granicach działek (za wyjątkiem granic przylegających do ulic publicznych) dla zabudowy wolnostojącej. Podkreślenia wymaga w tym miejscu, iż ustalenia planu tego nie podlegają w niniejszym postępowaniu kontroli sądowej, a tym samym pozbawione znaczenia prawnego są zarzuty skarżącego odnośnie zgodności ww. uchwały z prawem. Kwestionowanie ustaleń planu dopuszczalne jest bowiem jedynie w trybie przewidzianym w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, nie zaś w drodze skargi na decyzję udzielającą pozwolenia na budowę. Tym samym usytuowanie budynku w granicy formalnie zgodne jest z planem miejscowym choć oczywiście organ udzielający pozwolenia na budowę ocenić musi lokalizację taką w aspekcie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Oceny takiej organ I instancji nie dokonał, co stanowi kolejną wadę wydanej przezeń decyzji. Rozpoznając ponownie sprawę organ w pierwszej kolejności ustali stan przedmiotowej inwestycji. O ile nie została jeszcze rozpoczęta, rozpatrzy wniosek inwestorów uwzględniając uwagi sformułowane w niniejszym uzasadnieniu. Jeśli natomiast ustali, że inwestycja została już rozpoczęta bądź, jak to stwierdził w trakcie rozprawy przed tut. Sądem uczestnik postępowania K. P., wręcz zrealizowana, to umorzy prowadzone postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Stosowne dalsze działania winien bowiem w takim wypadku prowadzić organ nadzoru budowlanego. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania nie orzekano, wobec braku stosownego wniosku.