II SA/Gl 1662/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2025 r. sprawy ze skarg E. L., L. L., P. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 30 października 2024 r. nr SKO.4103.158.2024 w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia 20 sierpnia 2024 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na rzecz skarżących E. L. i L. L. solidarnie 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3. nakazuje pobrać od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na rzecz Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem nieuiszczonego wpisu od skargi P. L.. Pismem nadanym dnia 19 listopada 2024 r. E. L. i L. L. oraz pismem nadanym dnia 9 grudnia 2024 r. P. L. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 30 października 2024 r. nr SKO.4103.158.2024 w przedmiocie warunków zabudowy terenu. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: Postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek D. Z. (dalej: Uczestnik postępowania) z dnia 16 maja 2024 r. Decyzją Nr [...] znak [...] z dnia 20 sierpnia 2024 r. Prezydent Miasta C. (dalej: organ pierwszej instancji), w oparciu o art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 z późn. zm., dalej: u.p.z.p.), ustalił sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu nieruchomości o nr ewid. [...], nr [...] obręb [...], o powierzchni 3618 m2, położonej w C. przy ul. [...]. Inwestycja obejmuje: budowę pawilonu handlowo-usługowego (o powierzchni sprzedaży do ok. 700 m2 i 330 m2), rozbiórkę istniejących obiektów, realizację elementów infrastruktury i urządzeń technicznych niezbędnych dla funkcjonowania ww. obiektu, w tym miejsc postojowych, placów manewrowych, składowych oraz pozostałych elementów w zakresie zapewniającym powiązania funkcjonalne w granicach planowanej inwestycji. W ramach warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz zabudowy określono: front terenu od strony głównego wjazdu i wejścia na działkę, tj. od strony ul. [...], nieprzekraczalną linię zabudowy od strony dróg publicznych ul. [...] i ul. [...], wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu z uwzględnieniem istniejącego zagospodarowania - max. do 25%, wielkość powierzchni działki biologicznie czynnej - min. 20%, dla budowy pawilonu handlowego: szerokość elewacji frontowej 61 m (+/-20%), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do poziomu okapu, gzymsu lub attyki, mierzoną od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku - do 10 m, geometrię dachu - dach płaski, o wysokości całkowitej budynku do 10 m. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że wnioskowany teren nie jest objęty ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, pozostaje własnością Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym Inwestora, zgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta C. jest to teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami MNU, przedsięwzięcie nie jest zaliczane do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Teren usytuowany jest u zbiegu ulic: [...] i [...], natomiast urządzony zjazd posiada z ul. [...], w związku z tym front działki jest równy odcinkowi ok. 70 m, obszar analizowany wyznaczono w odległości jego trzykrotność, tj. 210 m od granic objętych wnioskiem. W sąsiedztwie istnieje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa wielorodzinna, zabudowa produkcyjna oraz usługowa. Organ wyjaśnił, iż mając na względzie, że przedmiotem planowanej inwestycji jest budowa budynku usługowego, organ przeprowadził szczegółową analizę w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy o tożsamej funkcji, wymieniając przy tym budynki przy ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...]. Wskazał, iż w obszarze analizowanym istnieje zabudowa usługowa o tożsamej funkcji: budynek zamieszkania zbiorowego - [...] Miejska przy ul. [...] oraz budynek Pododdziału Prewencji Policji przy ul. [...], o gabarytach, mogących stanowić podstawę do ustalenia parametrów dla nowej zabudowy. W związku z tym, organ stwierdził, że planowana inwestycja spełnia warunki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a także warunki określone w pkt 2-6 art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Podał, iż parametry dla planowanej zabudowy ustalono odpowiednio na podstawie § 4 ust. 2, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 4, § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.), jedynie parametr górnej krawędzi elewacji frontowej inny niż wartość średnia przyjęto z uwagi na uwarunkowania terenowe i wyniki przeprowadzonej analizy. W ocenie organu istnieje możliwość ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego ustaleń parametrów zabudowy na podstawie budynków zlokalizowanych przy ul. [...] organ wyjaśnił, że działka przylega zarówno do drogi publicznej ul. [...] jak i ul. [...]. Decyzja została doręczona obecnie Skarżącym: E. L. i L. L. w dniu 27 sierpnia 2024 r., P. L. w dniu 5 września 2024 r. W odwołaniach wniesionych w ustawowym terminie: E. L. i L. L. (w dniu 9 września 2025 r.), P. L. (w dniu 19 września 2025 r.), podniesiono tożsamą argumentację dotyczącą naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez wydanie decyzji sprzecznej z zasadami kontynuacji funkcji i celu, wydania decyzji z naruszeniem wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich oraz z naruszeniem obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Odwołujący się podali, że wydanie decyzji nastąpiło bez zbadania technicznych możliwości realizacji inwestycji w sposób wskazany w treści wniosku oraz z pominięciem złożonych przez Odwołującego się zastrzeżeń w kwestii zawisłości przed sądem powszechnym sprawy o zasiedzenie. Ponadto zdaniem Odwołujących się: [...] Miejska, Wojskowa Komenda Uzupełnień, Pododdział Prewencji Policji, nie są dostępne z tej samej drogi publicznej co planowana inwestycja oraz nie spełniają funkcji handlowo usługowej - w wymienionych budynkach nie prowadzi się działalności generującej hałas, brak wzmożonego ruchu pojazdów i ludzi, brak stref załadunku towaru, nie funkcjonują nocne dostawy towaru. Realizacja inwestycji będzie "skrajnie uciążliwa dla mieszkańców sąsiednich działek", w tym dla bezpośrednio przylegającej działki Odwołujących się. Wskazali, że budynki podobnie wysokie jak planowany znajdują się w znacznej odległości i oddzielone są ulicą, dodatkowo obiekty położone przy ul. [...] nie utrudniają wypoczynku. Powyższe Odwołujący się wiążą z bezpośrednią szkodą dla siebie, uciążliwym ruchem w sąsiedztwie, zacienieniem oraz utratą walorów wypoczynkowych nieruchomości. Odwołujący się P. L. zwrócił ponadto uwagę, że przy ul. [...] znajdują się [...] z budynkiem, którego gabaryty odbiegają od obiektu planowanego - mają szerokość elewacji 9 m i wysokość 5,5 m - nie uzasadnia to zdaniem Strony twierdzenia, że planowany budynek o elewacji 60 m (+/- 20%) i wysokości 10 m stanowić będzie "architektoniczną kontynuację funkcji". Po rozpoznaniu odwołań, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołaną na wstępie decyzją z dnia 30 października 2024 r. nr SKO.4103.158.2024, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 z późn. zm., dalej: k.p.a.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia po przywołaniu stanu sprawy oraz brzmienia przepisów stanowiących podstawę wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia, organ odwoławczy wskazał, że wyniki przeprowadzonej analizy wykazały możliwość wydania decyzji dla wnioskowanej zabudowy. Z dokonanych w sprawie ustaleń organu pierwszej instancji wynika, że planowana do realizacji inwestycja spełnia łącznie wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. Odnosząc się do zarzutów, iż planowana zabudowa nie spełnia wymogu kontynuacji funkcji zabudowy, wyjaśnił w powołaniu na orzecznictwo sądów administracyjnych, że kontynuacja funkcji nie oznacza ograniczenia nowej zabudowy do możliwości powstania w danym miejscu jedynie obiektów tożsamych z już istniejącymi, a z ustaleń analizy urbanistycznej wynika, iż w obszarze analizowanym występuje zabudowa usługowa tj. [...] Miejska przy ul. [...], Wojskowa Komisja Uzupełnień przy ul. [...], Pododdział Prewencji Policji w C. przy ul. [...], [...], [...] przy ul. [...]. Wbrew twierdzeniom Odwołujących się wymóg istnienia zabudowy porównywalnej do zabudowy planowanej na działce sąsiedniej nie oznacza, że działka ta musi bezpośrednio graniczyć z działką objętą inwestycją. W ocenie organu odwoławczego, planowana zabudowa - pawilon handlowo-usługowy, nie jest sporna z dotychczasową funkcją na analizowanym obszarze. Wskazał dalej, że na danym terenie mogą występować różne funkcje - w rozpoznawanej sprawie zabudowa mieszkaniowa, usługowa i produkcyjna. W zakresie funkcji usługowej nie ma znaczenia rodzaj prowadzonej działalności gospodarczej - usługi mogą być zróżnicowane rodzajowo, bez podziału na funkcje publiczne i prywatne. Nadto zabudowa handlowo-usługowa co do zasady nie jest sprzeczna z zabudową mieszkaniową, lecz ma charakter uzupełniający tego rodzaju zabudowę. Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji nie wydał zaskarżonej decyzji z obrazą art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zarówno w zakresie kontynuacji funkcji jak i parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Odnosząc się natomiast do zarzutów dotyczących naruszenia interesów osób trzecich, braku zbadania rzeczywistych warunków panujących w terenie oraz braku zbadania technicznych możliwości realizacji planowanej inwestycji, organ odwoławczy w powołaniu na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy, przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującym przepisami prawa planistycznego. Bez znaczenia na tym etapie postępowania pozostaje więc kwestia ewentualnej zgodności lub niezgodności realizacji inwestycji z przepisami regulującymi zagadnienie warunków technicznych, jakim musi ona odpowiadać. Kwestia powyższa może być przedmiotem kontroli dopiero na kolejnym etapie postępowania. Zwrócił także uwagę, że na etapie ustalania warunków zabudowy nie ma zastosowania art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego, w zakresie negatywnego oddziaływania nieruchomości na nieruchomości sąsiednie. Dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma również znaczenia wyrok w sprawie o naruszenie posiadania nieruchomości, oraz toczące się postępowanie o zasiedzenie ww. nieruchomości. Stosownie bowiem do art. 63 ust. 2 u.p.z.p. legitymowanie się tytułem prawnym do nieruchomości nie stanowi warunku rozpoznania wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Tym samym, co do zasady, nie bada się w tym postępowaniu stosunków własnościowych. Decyzja została doręczona Skarżącym E. L. i L. L. w dniu 31 października 2024 r., P. L. w dniu 14 listopada 2024 r. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Skarżący E. L. i L. L. zarzucili: brak rozpoznania istoty odwołania, obrazę prawa materialnego - art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji z naruszeniem wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, wydanie decyzji bez zbadania technicznych możliwości realizacji planowanej inwestycji w sposób wskazany we wniosku, wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący podkreślili, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki art. 61 ust.1 pkt 1-5 u.p.z.p. wydania decyzji o warunkach zabudowy. Żadna z analizowanych działek w obszarze oddziaływania, których aktualne zagospodarowanie ma uzasadniać możliwość wydania zaskarżonej decyzji nie jest dostępna z ul. [...], zatem decyzja została wydana wbrew art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Budynki podobne w obszarze inwestycji oddziela od inwestycji ulica [...] i skrzyżowanie. Skarżący zwrócili również uwagę na uciążliwości inwestycji, hałas, kurz, ruch pojazdów w nocy, zaplanowanych na kilka metrów od okna sypialni Skarżących. Wskazali, iż z uwagi na wiek, nie mogą zabezpieczyć się przed potencjalnym hałasem parkingu, placu przeładunkowego, co narusza w ocenie Skarżących ich dobro jako właścicieli nieruchomości oraz dobro osobiste. Skarżący zakwestionowali, aby kontynuacją funkcji była inwestycja, która nie nawiązuje do funkcji obiektów już istniejących, niegenerujących hałasu ani ruchu w godzinach nocnych, tj. [...] Miejska, WKU czy Pododdział Policji. Wskazali też, że niezasadnie organ pominął postępowania toczące się przed sądem powszechnym, a mające wpływ na powierzchnię działki objętej wnioskiem, a zatem i na parametry planowanej zabudowy. Końcowo Skarżący opisali relacje w jakich pozostają z Inwestorem, rzutujące na korzystanie z nieruchomości. Sprawa została zarejestrowana pod sygnaturą akt II SA/Gl 1662/24. Skargę wniósł również Skarżący P. L. podnosząc: brak rozpoznania istoty odwołania, rozumienia kontynuacji funkcji oraz podniesionej kwestii zawisłości postępowania w sprawie o zasiedzenie, obrazę prawa materialnego - art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji z naruszeniem wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich oraz bez zbadania technicznych możliwości realizacji planowanej inwestycji w sposób wskazany we wniosku. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu Skarżący przedstawił w istocie zbieżną argumentację jak przedstawiona w skardze Skarżących E. L. i L. L.. Akcentował, że żaden z obiektów w obszarze nie cechuje się taką intensywnością funkcjonowania jak planowana inwestycja. Działanie organu ocenił jako krzywdzące, inwestycja zdaniem Skarżącego pozbawi bowiem dom należący do Skarżącego oraz jego rodziców funkcji odpoczynku. Zwrócił też uwagę na postępowania w sprawie naruszenia posiadania oraz zasiedzenia mające w ocenie Skarżącego wpływ na parametry zabudowy. Do skargi przedłożył postanowienie Sądu Rejonowego w C. z dnia [...] r. sygn. akt [...] w przedmiocie nr [...] . Sprawa została zarejestrowana pod sygnaturą akt II SA/Gl 1663/24. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 22 stycznia 2025 r. sygn. akt II SA/Gl 1663/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, połączył sprawę prowadzoną pod sygn. akt II SA/Gl 1663/24 ze sprawą prowadzoną pod sygn. akt II SA/Gl 1662/24 w przedmiocie warunków zabudowy terenu, celem łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Pismem z dnia 4 lutego 2025 r. uczestnik D. Z. ustosunkował się do wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji wnosząc o jego oddalenie, podzielił również argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 28 marca 2025 r. sygn. akt II SA/Gl 1662/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 23 lipca 2025 r. Skarżący P. L. podtrzymał skargę i wniósł o dopuszczenie dowodu z wydruku bazy orzeczeń sądów powszechnych - postanowienia z dnia 23 czerwca 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a. Istotą niniejszej sprawy jest ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie warunków zabudowy. Podstawę materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (stosownie do treści § 12 obecnie obowiązującego Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Dz. U. z 2024 r., poz. 1116, do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe). W ramach uwag wstępnych, należy odnotować, iż w myśl art. 4 ust. 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Na terenie objętym wnioskiem brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dla terenu obowiązuje natomiast Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta C. (Uchwała nr [...] z dnia [...] r.). Wniosek o ustalenie warunków zabudowy wpłynął do organu w dniu 16 maja 2024 r. Stosownie do art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688), do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie: 1) stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym; 2) nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy zmienianej w art. 1. Wobec przywołanych przepisów przejściowych, stwierdzić należy, że organy zastosowały w sprawie prawidłową podstawę normatywną. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona inwestycja na terenie, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania, jest w świetle obowiązujących przepisów dopuszczalna. Decyzja o warunkach zabudowy określa bowiem podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają szczegółowym ustaleniom w toku procesu inwestycyjnego. Wskazana decyzja nie upoważnia do rozpoczęcia prac budowlanych. Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, 2) teren ma dostęp do drogi publicznej, 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją o charakterze uznaniowym. Jeśli spełnione są przesłanki do ustalenia warunków zabudowy organ administracji nie może odmówić wydania takiej decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 2348/18, z dnia 13 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 37/19, z dnia 31 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1556/17). Przywołana wyżej regulacja statuuje zasadę dobrego sąsiedztwa, zwaną także zasadą podobieństwa (kontynuacji). Dlatego też wydanie decyzji poprzedza postępowanie wyjaśniające przeprowadzane przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek opisanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w rozporządzeniu. Jednocześnie należy pamiętać, że weryfikacja przesłanek ustalenia warunków zabudowy dokonywana jest na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym planowana jest inwestycja, a której sporządzenie nakazuje art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Stosownie do tego przepisu (w brzmieniu obowiązującej do 23 września 2023 r.), w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu objętego wnioskiem, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. W rozpoznawanej sprawie szerokość frontu działki wynosi 70 m (wjazd na działkę został wskazany od ulicy [...]), obszar analizy wyznaczono zatem prawidłowo, tj. w promieniu 210 m wokół wnioskowanej działki (Załącznik do decyzji organu pierwszej instancji). Jak wynika z treści znajdującego się w aktach sprawy wniosku Inwestora, zabiega on o ustalenie warunków zabudowy o planowanych parametrach: wskaźniku wielkości powierzchni zabudowy (1200-1500 m2), wskaźniku powierzchni biologicznie czynnej (900-950 m2), szerokości elewacji frontowej (59,7 - 70 m), wysokości: 9 - 10 m, kącie nachylenia dachu: do 20 stopni, rodzaju projektowanego dachu: płaski, symetryczny układ połaci dachowych. Trzeba mieć na uwadze fakt, że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego. Zgodnie z dotychczas wykonaną analizą urbanistyczną w obszarze analizowanym występuje zabudowa: mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa wielorodzinna, zabudowa produkcyjna oraz usługowa. W takiej sytuacji zasadnie organy przyjęły, że wnioskowana inwestycja stanowić będzie kontynuację funkcji stanowiącej element ładu przestrzennego obszaru analizowanego. Utrwalony jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Zgodnie z rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w celu ustalenia wymogów dla nowej zabudowy, uwzględnia się: istniejącą linię zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4), wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu występujący w obszarze analizowanym (§ 5), szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach na obszarze analizowanym (§ 6), wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych, istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7), a także występującą w analizowanym obszarze geometrię dachu (§ 8). Należy jednak pamiętać, iż żaden przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani rozporządzenia nie nakazuje przyjęcia zawężającej wykładni i uwzględnienia w analizie jedynie zabudowy o funkcji zgodnej z planowaną inwestycją. Innymi słowy, w tym przypadku nie chodzi o tożsamość lub podobieństwo funkcji zabudowy - ta przesłanka jest wymogiem odrębnym i podlegającym analizie przed badaniem parametrów architektonicznych planowanej zabudowy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 66/17 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2582/17, a także: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Po 725/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 1479/22). Odniesienie się do budynków o funkcji zgodnej z planowanym zamierzeniem inwestycyjnym, może ewentualnie w pewnych przypadkach uzasadniać zastosowanie odstępstw, o których mowa w ust. 2 - § 5 i § 6 czy ust. 4 § 7 rozporządzenia. Niedopuszczalne jest zatem takie prowadzenie analizy aby ustalenie parametrów, o których mowa w rozporządzeniu, dokonywane było jedynie w oparciu o dane obiektów istniejących w obszarze analizowanym – zbieżnych z funkcją zamierzonej inwestycji. Nie takie jest zamierzenie ładu przestrzennego. W aspekcie wskaźników architektonicznych chodzi przecież o to, czy planowany budynek z uwagi na gabaryty nie naruszył ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 pkt 1 u.p.z.p., a nie o przeznaczenie tego budynku. Stosownie do zapisów rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie "średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego" (§ 5 ust. 1), szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu terenu, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie "średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%" (§ 6 ust. 1). Powyższe zapisy nie odnoszą się zatem do "zabudowy zgodnej z funkcją obiektu planowanego". W rozpoznawanej sprawie, analiza została natomiast oparta o wybiórcze obiekty z obszaru analizowanego, co wynika wprost z Załącznika nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy, gdzie wartości średnie odniesiono do nieruchomości o poszczególnych funkcjach (str. 8, podobnie Załącznik Nr 2a). Również w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej organ wyjaśnił, iż "mając na względzie, że przedmiotem planowanej inwestycji jest budowa budynku usługowego, organ przeprowadził szczegółową analizę w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy o tożsamej funkcji" (str. 4 uzasadnienia). Analiza nie zawiera nawet obliczenia parametrów średnich dla wszystkich obiektów objętych obszarem analizowanym. Takich ustaleń nie zawiera żaden z Załączników do decyzji o warunkach zabudowy, ani też materiał uzupełniający dosłany do akt na etapie postępowania odwoławczego (wraz z pismem z dnia 16 października 2024 r.). Nie sposób zatem przyjąć, – jak wskazuje organ pierwszej instancji, a stanowisko to podziela bez bliższej analizy organ odwoławczy, że ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki dokonano na podstawie § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia, natomiast szerokość elewacji frontowej na podstawie § 6 ust. 1 (str. 5 uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji). W kwestii przyjęcia parametru górnej krawędzi elewacji frontowej innej niż średnia (str. 5 uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji), przypomnieć również należy, że ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na podstawie średniej wysokości występującej w obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3), może zostać zastosowane w przypadku, gdy wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, natomiast wyznaczenie innej wysokości, w przypadku jeżeli wynika to z analizy (§ 7 ust. 4), zatem wybór tego sposobu wyznaczenia wysokości również powinien zostać oparty o analizę oraz stosownie uzasadniony, czego również w sprawie zabrakło. Analiza powinna zatem obejmować wszystkie obiekty objęte obszarem analizowanym. Jeżeli natomiast organ zamierza zastosować odstępstwo od zasady wyznaczenia wskaźnika o wartości średniej winien oprzeć ustalenie wskaźnika o wartości nieuśrednionej na szczegółowych oraz wnikliwie dobranych danych wynikających z części graficznej i tekstowej analizy. Dane te, w tym uwzględniające numery działek stanowiące podstawę ustalenia tej wartości, charakterystyki i szczegółowych cech ich zagospodarowania i zabudowy oraz przekonujących ocen urbanistycznych lub architektonicznych, które mają uzasadniać tego rodzaju odstępstwo, winny znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Jak już wskazano, czym innym jest ustalenie kontynuacji funkcji, a czym innym ustalenie parametrów dla nowej zabudowy. Odnotowania też wymaga, iż omawiane rozporządzenie w § 6 mówi o "istniejącej zabudowie na działkach w obszarze analizowanym", a nie o "zabudowie pozostającej w obszarze analizowanym", wobec czego w rozpoznawanej sprawie w sposób nieuzasadniony pominięto istniejącą zabudowę m.in. na działkach nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] Powyższe ma bezpośredni wpływ na poprawność obliczeń oraz dokonanie ustaleń w sprawie. Sporządzona analiza nie uwzględniła wskazanych wymogów normatywnych. Z tego powodu konieczne stało się zastosowanie kompetencji kasatoryjnych. Dopiero bowiem prawidłowe przeprowadzenie analizy, pozwoli na dalsze ustalenia, i ewentualnie zastosowanie odstępstw od zasady wyznaczenia wskaźnika o wartości średniej. Przedstawione dotychczas nieprawidłowości nie zostały zauważone przez organ odwoławczy, a wcześniej przez organ pierwszej instancji. Świadczy to niewątpliwie o naruszeniu przez organy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., przy czym naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto zaskarżona decyzja nie spełnia wymagań dwuinstancyjności postępowania, nie jest nim bowiem zaakceptowanie ustaleń organu pierwszej instancji i jedynie odniesienie się do zarzutów odwołania, organ odwoławczy winien bowiem ponownie rozpoznać sprawę. W ramach dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a. obowiązkiem spoczywającym na organie odwoławczym pozostaje samodzielne dokonanie ustaleń faktycznych, a następnie przeprowadzenie oceny prawnej. Jednakże wobec dostrzeżenia dalej idących uchybień, uzasadnione stało się uchylenie także decyzji organu pierwszej instancji. Zasadnie natomiast zwrócił uwagę organ odwoławczy, iż na etapie ustalania warunków zabudowy nie mają zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące negatywnego odziaływania inwestycji na otoczenie, nie dotyczą one bowiem zagadnień związanych z kształtowaniem ładu przestrzennego. Tym samym nie mają zastosowania w stosunkach publicznoprawnych na etapie uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 8/21). Należy pamiętać, że decyzja o warunkach zabudowy zawiera tylko ogólne ramy inwestycji i podlega konkretyzacji dopiero na kolejnym etapie tj. ubiegania się o pozwolenie na budowę. Nadto uwzględniając wskazywany wyżej charakter decyzji o warunkach zabudowy, odnotować należy, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia zasiedzenia nie stanowi zagadnienia wstępnego w sprawie o wydanie warunków zabudowy i nie może być podstawą do zawieszenia tego postępowania. W odniesieniu do przedłożonego przez Skarżącego wydruku z bazy orzeczeń sądów powszechnych wyjaśnienia wymaga, iż sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, którego celem jest ustalenie stanu faktycznego, a jedynie weryfikuje legalność wydanych przez organy administracji aktów. Nadto przedłożone postanowienie zapadło już po wydaniu zaskarżonego, a kontrolowanego w niniejszym postępowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ponownie rozpatrując sprawę organ zastosuje się do wskazań, które wprost wynikają z przedstawionych powyżej rozważań Sądu, w tym przeprowadzi ponownie analizę architektoniczno-urbanistyczną. Następnie, uwzględniając wyniki analizy ponownie rozważy wnioskowane parametry, uzasadniając swoje stanowisko stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania, zasądzając na rzecz Skarżących E. L. i L. L. zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 500 zł, na który składa się uiszczony wpis sądowy (pkt 2 sentencji wyroku). Nakazanie pobrania opłaty od organu w wysokości 500 zł nastąpiło na podstawie art. 223 § 2 p.p.s.a. (pkt 3 sentencji wyroku). Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.