II SA/Gl 1679/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia NSA Łucja Franiczek, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi M.H. i E. H. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...]nr [...] w przedmiocie legalności wykonania obiektu budowlanego oddala skargę. M. i E. H. w dniu 26 czerwca 2019 r. wystąpili do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. o kontrolę legalności budowy oraz zgodności z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego budynku mieszkalnego i obiektu garażowego oraz pozostałych budowli w tym przyłączy posadowionych na działce 1 oraz 2, w S. przy ul. [...], należącej do T. W. Organ administracji ustalił, że występujący z wnioskiem nie posiadają legitymacji do występowania w roli stron postępowania dotyczącego budynku gospodarczego, bowiem przedmiotowy budynek gospodarczo-garażowy znajduje się w odległości ok. 3,58 m od ogrodzenia działki Państwa H. i w żaden sposób nie oddziałuje negatywnie na ich nieruchomość - posesję przy ul. [...] w S. W konsekwencji postanowieniem z dnia [...] nr[...], działając na podstawie art. 61a k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zbadania legalności wykonania przyłączy do budynku mieszkalnego oraz legalności budowy budowli na działce nr ewid. 1 oraz 2 w S., przy ul.[...], z uwagi na brak przymiotu strony u wnioskodawców. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyli obecnie skarżący. Podnieśli w nim naruszenie przez organ zarówno przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. W ich ocenie nie przeprowadzono żadnych ustaleń, czy posiadają oni interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonym postanowieniem utrzymał rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. Wskazał, że art. 61a k.p.a. w § 1 określa dwie przesłanki, które powodują, iż postępowanie w danej sprawie nie może być wszczęte. W świetle powołanego przepisu wyróżnia się podmiotową przesłankę wydania postanowienia, która wiąże się z brakiem przymiotu strony podmiotu składającego podanie, natomiast pozostałe przesłanki występują gdy "z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte". Podniósł, iż przepis powyższy znajduje zastosowanie wówczas, gdy z żądania wszczęcia postępowania w sprawie wynika w sposób oczywisty (bez żadnej wątpliwości, "na pierwszy rzut oka"), że wnioskodawca nie ma interesu prawnego. Powołał się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lutego 2019 r. sygn. I OSK 465/17. Organ wskazał, że zgodnie z ustaleniami na przedmiotowych działkach znajdują się m.in. studnia, ustęp suchy nieużytkowany oraz kojec dla psa. Obiekty te znajdują się w odległości ok 35-50 m od granicy z działką wnioskodawców, co powoduje, iż nie oddziałują one negatywnie na posesję przy ul. [...] w S. Organ I instancji ustalił również, że budynek posiada instalację kanalizacyjną oraz przyłącze energetyczne, które należy zaliczać do urządzeń budowlanych, czyli urządzeń technicznych związanych z obiektem budowlanym, zapewniających możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Wskazane urządzenia budowlane w żaden sposób nie oddziałują na nieruchomość wnioskujących. Organ odwoławczy szeroko odniósł się do problematyki strony, zarówno z rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 28 k.p.a. W tym pierwszym przypadku wskazał, że nieruchomości wnioskodawców nie mieszczą się w obszarze oddziaływania budynków, których miałoby dotyczyć postępowanie (znajdują się w odległości ok 35-50 m od granicy z działką będącą własnością wnioskodawców). Organ podkreślił także, że w sprawie nie mają zastosowania zasady wynikające z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż przepis ten dotyczy jedynie budynków, a nie budowli czy też urządzeń budowlanych (takich jak studnia, czy też kojec dla psa). W ocenie organu odwoławczego wnioskodawcy w żaden sposób nie wykazali swojego interesu prawnego, ani obowiązku, który w tym postępowaniu mógłby być naruszony, a wynikałby z odpowiednich przepisów prawa materialnego. Ustalenie, czy mamy do czynienia z oddziaływaniem na sąsiednią nieruchomość w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, wymaga przedstawienia konkretnych argumentów, które wskazywałyby, że takie oddziaływanie rzeczywiście będzie miało miejsce. Tu organ przytoczył wyrok WSA w Poznaniu o sygnaturze II SA/Po 1039/15. Skargę na to postanowienie złożyli jego adresaci reprezentowani przez nieprofesjonalną pełnomocnik. Domagając się zmiany przedmiotowego postanowienia zarzucili organowi odwoławczemu naruszenie: 1) art. 7 oraz 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, poprzez nieuwzględnienie wyjaśnień przedstawionych przez wnioskodawców po zapoznaniu się z aktami sprawy. Wnioskujący są nie tylko właścicielami nieruchomości 3 ale także nieruchomości 4, która bezpośrednio przylega do działki 2 i nie jest z nią rozgraniczona. Posadowione na działce 2 przyłącze kanalizacyjne znajduje się w odległości ok 0.5 m od działki 4. Tym samym organy administracji nie dokonały w sprawie analizy całości materiału dowodowego, 2) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez lakoniczne sformułowanie uzasadnienia, 3) art. 138 § l pkt 1 k.p.a. poprzez "bezpodstawne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji". Niezależnie od tego pełnomocnik skarżących zarzuciła organowi II instancji: - błędne rozstrzygnięcie wydane w formie postanowienia w odpowiedzi na zażalenie a zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji załatwia sprawy w drodze wydania decyzji bądź postanowienia. "Przy czym warto wiedzieć, że rozstrzygnięcia merytoryczne następują w drodze decyzji", - rażące naruszenie "przepisów prawa administracyjnego oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r poz. 1409) mające istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji w tym błędne zastosowanie podstawy prawnej tj. wskazania art. 105 par 1 kpa jako podstawy umorzenia postępowania administracyjnego ...", - poświadczenie nieprawdy w postanowieniu PINB w Z., w zakresie: "Przedmiotu decyzji okazanej przez Inwestora, Ustaleń PINB w trakcie czynności kontrolnych oraz brak weryfikacji ustaleń Organu I instancji co stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania", - naruszeniu art. 8 oraz art. 9 k.p.a., poprzez brak należytego i wyczerpującego informowania wnioskujących o okolicznościach faktycznych i prawnych danej sprawy, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków oraz art. 10 k.p.a., w związku z art. 61 § 4 k.p.a. – "poprzez pozbawienie właścicieli nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie (nieruchomości graniczących) czynnego udziału w postępowaniu w tym na przykład prowadzonych czynnościach na gruncie – oględzinach, a także art. 81 k.p.a., poprzez brak możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności faktycznych i dowodów w sprawie prowadzonej przez organ I instancji, pozbawienie możliwości wypowiedzenia swego stanowiska do protokołu z oględzin, uprawdopodobnienie swego interesu prawnego, przedstawienie argumentów i dowodów istotnych dla rozstrzygnięcia i regulacji Prawa budowlanego poprzez naruszenia wymogów odległości i nieuwzględnienia braku swobody inwestora do dysponowania nieruchomością w zakresie wschodniej ściany budynku oraz braku analizy odstępstw przy realizacji inwestycji od zatwierdzonego planu", - PINB w Zawierciu wydał identycznie oznaczone postanowienie [...] datowane na dzień [...] wysłane dnia 12 lipca 2019 r. a otrzymane 15 lipca 2019 r., - akta postępowania nie są kompletne, bowiem brak jest dokumentacji dotyczącej przyłączy usytuowanych na działkach 2 oraz1, które objęte były wnioskiem o czynności kontrolne, - w aktach postępowania, "znajduje się wiadomość e-mail wysłana do PINB w Z. przez Panią S. W. z dokumentacją fotograficzną świeżo zabudowanego luksferami otworu okiennego. Wiadomość opatrzona jest tytułem "odpowiedź na wniosek '", przy czym w aktach postępowania brak jest notatki świadczącej o zapoznaniu się strony z aktami, jak również pisma na podstawie którego strona wezwana została do przedłożenia wyjaśnień". Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Oceniane rozstrzygnięcie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach dotyczy odmowy wszczęcia postępowania w sprawie legalności budowy oraz zgodności z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego budynku mieszkalnego i obiektu garażowego oraz pozostałych budowli w tym przyłączy posadowionych na działce 1 oraz 2, w S. Nastąpiło to w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem "gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio". Z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynika, że samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w danej sprawie nie powoduje automatycznego skutku jego wszczęcia. Organ zobowiązany jest przeprowadzić wstępną analizę wniosku pod kątem zbadania, czy nie zachodzą okoliczności uniemożliwiające merytoryczne rozpatrzenie wniosku, a więc okoliczności określone w art. 61a k.p.a. W ramach unormowania art. 61a § 1 k.p.a. ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, tj. tzw. przesłankę podmiotową i przesłankę przedmiotową. Pierwsza z tych przesłanek ma miejsce w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną postępowania, tj. od osoby, która nie ma legitymacji materialnej w rozumieniu art. 28 k.p.a. do złożenia wniosku (przesłanka podmiotowa). Tylko w odniesieniu do tej przesłanki ustawodawca zdecydował się w art. 61a § 1 k.p.a. na wyrażenie w sposób konkretny, odwołując się do przymiotu strony postępowania. Natomiast przesłankę przedmiotową, objętą zakresem "uzasadnione przyczyny", pozostawił wyjaśnieniom doktryny i orzecznictwa. W ocenianej obecnie przez Sąd sprawie organy administracji uznały zaś, że skarżącym nie przysługuje w sprawie status strony. Na początku Sąd stwierdza, że w sprawie, dla ustalenia statusu wnioskodawców zastosowanie znajdą przepisy k.p.a. Przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. i może mieć zastosowania, wyłącznie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę (por wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2020 r. II OSK 456/18 – wszystkie orzeczenia za CBOSA). W świetle art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 14 listopada 2019 r. (sygn. I GSK 1679/18) "stworzona na potrzeby postępowania administracyjnego konstrukcja prawna strony wymaga więc wykazania przez podmiot istnienia po jego stronie, tzw. interesu prawnego lub obowiązku. W prawie brak jest legalnej definicji interesu prawnego, co nakazuje odwołać się do poglądów doktryny i judykatury. Ich autorzy wskazują, że interes prawny powinien cechować obiektywizm, indywidualizm, konkretyzm, a jego istnienie powinno być prawnie chronione oraz powinno mieć potwierdzenie w okolicznościach faktycznych sprawy będących przesłankami stosowania danego prawa materialnego. Według obiektywnej koncepcji strony postępowania, co do której przychyla się skład orzekający w tej sprawie, o tym czy i kto posiada interes prawny można orzec wyłącznie na podstawie właściwych norm materialnoprawnych, które pozwalają na ustalenie podmiotu, którego uprawnienie bądź obowiązek podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym". Posiadanie interesu prawnego, którego pochodną jest legitymacja procesowa, może być rozumiane wyłącznie, jako obiektywna, rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes ten musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie ewentualny. Musi także wynikać z prawa materialnego, tzn. z konkretnej normy prawnej. Inaczej mówiąc "mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym" znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby, przy czym interes prawny to interes indywidualny, konkretny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 2 grudnia 2019 sygn. II SA/Kr 765/19). Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd uznaje, iż rozstrzygnięcia zapadłe w niniejszej sprawie są prawidłowe. PINB w Z. ustalił bowiem, że na działkach 1 oraz 2 w S. znajdują się m.in. studnia, ustęp suchy nieużytkowany oraz kojec dla psa. Obiekty te znajdują się w odległości ok 35-50 m od granicy z działką wnioskodawców, co powoduje, iż nie oddziałują one negatywnie na działki 3 i 4 . Nie dopatrzył się w związku z tym interesu prawnego wnioskujących. Na pewno nie mógłby on wynikać z norm prawa budowlanego. Pełnomocnik skarżących podniosła jednak, że są oni także właścicielami nieruchomości 4, która bezpośrednio przylega do działki 2 i nie jest z nią rozgraniczona. Posadowione na działce 2 przyłącze kanalizacyjne znajduje się w odległości ok 0.5 m od działki 4. Ale i ta okoliczność, w ocenie Sądu, nie stanowi przesłanki uzasadniającej interes prawny w sprawie. Trudno tu nawet mówić o interesie faktycznym. Okoliczność, że przy granicy z działką skarżących (ale nie na ich nieruchomości) istnieje podziemne przyłącze wodociągowe, nie wpływa w żaden sposób na ich interes prawny. Takiego interesu nie można skonstruować nawet na gruncie prawa prywatnego, Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 15 października 2019 r. (sygn. II OSK 2879/17) "przyjęta w art. 28 k.p.a. przesłanka przyznania jednostce statusu strony, przesłanka interesu prawnego wymaga wprowadzenia z przepisów administracyjnego prawa materialnego. Przepisy prawa cywilnego, w tym art. 140, art. 144 i art. 154 k.c. dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego z tytułu prawa własności tylko o tyle, o ile przepisy administracyjnego prawa materialnego dają do tego podstawę. W przypadku braku podstaw w przepisach administracyjnego prawa materialnego do rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej żądania jednostki, z przepisów prawa cywilnego nie ma podstaw do wyprowadzenia interesu prawnego". Biorąc pod uwagę powyższe należy uznać, że zarzuty skargi określone w pkt 1-3 są nieuzasadnione. Pełnomocnik skarżących podniosła również kilka okoliczności, które w jej ocenie powodują wadliwość podjętych w sprawie rozstrzygnięć. Przede wszystkim uznała, że rozstrzygnięcie organu II instancji nastąpiło w błędnej formie prawnej stwierdzając, iż nastąpiło "w formie postanowienia w odpowiedzi na zażalenie a zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji załatwia sprawy w drodze wydania decyzji bądź postanowienia. Sąd zwraca uwagę, że przepisy k.p.a. nie regulują całościowo postępowania zażaleniowego, odsyłając do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołania (art. 144 k.p.a.), jednakże odesłanie do "odpowiedniego" stosowania oznacza, że niezbędne jest przy ocenie zastosowania przepisów dotyczących odwołania uwzględnienie cech właściwych prawa zażalenia i postępowania zażaleniowego. A rozstrzygnięcie organu odwoławczego (w takim przypadku) następuje w drodze postanowienia. Wbrew temu co pisze pełnomocnik skarżących, podstawą rozstrzygnięcia w sprawie nie był art. 105 k.p.a. – ale art. 61a k.p.a. – nie doszło do wszczęcia postępowania i następnie jego umorzenia, ale odmówiono wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu nie doszło w sprawie do naruszenia uprawnień procesowych skarżących. Rozstrzygnięcie zapadłe na podstawie art. 61a k.p.a. nie polega powiem na merytorycznym rozstrzygnięciu żądania. Tu organ bada jedynie, czy wystąpiły przesłanki przewidziane w tym przepisie. Pozostałe okoliczności podniesione w skardze Sąd uznaje za nie mające znaczenia dla rozstrzygnięcia. Biorąc pod uwagę powyższe, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.