I OSK 465/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska, Protokolant asystent sędziego Joanna Drapczyńska, po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 855/16 w sprawie ze skargi A. K. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od A. K. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 855/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] stycznia 2016 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym. Rozkazem personalnym z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 37 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r. poz. 355 ze zm.) Komendant Wojewódzki Policji w [...] powierzył A. K. (skarżący) z dniem [...] grudnia 2015 r. pełnienie obowiązków służbowych na stanowisku [...] Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...]. Skarżący w dniu [...] listopada 2015 r. odmówił przyjęcia rozkazu z uwagi na naruszenie ustawy o radcach prawnych. W dniu [...] listopada 2015 r. skarżący złożył również skargę na rozkaz personalny z dnia [...] listopada 2015 r. wnosząc o stwierdzenie jego nieważności jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., Komendant Główny Policji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. nieważności rozkazu pesonalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył skarżący. Postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] Komendant Główny Policji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] stycznia 2016 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zaskarżony rozkaz personalny nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 k.p.a., a zatem nie można w stosunku do takiego aktu prowadzić postępowania w sprawie stwierdzenia jego nieważności. Organ wskazał, że niniejszy rozkaz nie stanowi decyzji, gdyż wydany został na podstawie art. 37 ustawy o Policji, który uprawnia oragan do powierzenia pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku w tej samej miejscowości na czas nieprzekraczający 12 miesięcy. Zdaniem oraganu rozkaz ten stanowi akt władczy o charakterze wewnętrznym, od którego nie przysługuje odwołanie czy wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy co przesądza o braku podstaw do wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2016 r., poprzedzajacego je postanowienia z dnia [...] stycznia 2016 r. oraz o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. – jako wydanego z rażącym naroszeniem prawa, bo przymuszającego skarżącego – radcę prawnego do łamania przepisów obowiązujacej ustawy o radcach prawnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że skarżący jest funkcjonariuszem Policji i jednocześnie radcą prawnym, a więc podlega równolegle ustawie z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2015 r., poz. 355 ze zm.) oraz ustawie z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz.U. 2016 r., poz. 233 ze zm.). Podniósł, że istotą sporu w niniejszej sprawie jest charakter rozkazu z dnia [...] listopada 2015 r. wydanego na podstawie art. 37 ustawy o Policji. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że przedmiotowy rozkaz nie zawiera, w jego ocenie, wszystkich przewidzianych w art. 37 ustawy o Policji elementów (brak jest odniesienia do okresu na jaki powierzono skarżącemu pełnienie obowiązków i do uposażenia). Wskazano, na zawarty w art. 224 ust. 1 ustawy o radcach prawnych zakaz ustalania radcom prawnym uposażenia niższego od uposażenia przewidzianego dla stanowiska głównego specjalisty lub równorzędnego stanowiska służbowego. Wymienione wady świadczą, zdaniem Sądu I instnacji, o tym, że w myśl art. 32 ustawy o Policji rozkaz ten, jest rozkazem o charakterze decyzji administracyjnej, co przesądza o dopuszczalności wniesienia odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organ bezpodstawnie odmówił wszczęcia, na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego z dnia [...] listopada 2015 r. Wskazał, że ponownie rozpoznajac sprawę organ powinien dokonać oceny czy zaskarżony rozkaz jest rozkazam o powierzeniu obowiązków wydanym na podstawie art. 37 ustawy o Policji – aktem wewnętrznym - czy też rozkazem o przeniesieniu w myśl art. 36 ust. 1 ustawy o Policji – decyzją administracyjną. Na powyższe rozstrzygnięcie skargę kasacyjną złożył Komendant Główny Policji wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona lub uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego - kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemy wyrokowi zarzucił naruszenie: - przepisów postępowania, tj.: 1. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób wykluczający kontrolę instancyjną, tj. wewnętrzną sprzeczność poszczególnych części uzasadnienia wyroku, brak wskazania jaki stan faktyczny został przyjęty za podstawę orzekania na gruncie przedmiotowej sprawy (Sąd I instancji ograniczył się bowiem jedynie do wskazania poszczególnych etapów sprawy, przytoczenia treści podnoszonych w toku postępowania przez organ administracji publicznej i stronę twierdzeń oraz norm prawnych), a także niewyjaśnianie przyczyn uznania, iż postanowienia Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. oraz nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. powinny zostać uchylone, bowiem jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołał art. 145 p.p.s.a. bez wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej danej normy prawnej; 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 133 p.p.s.a. w. związku z art. 134 p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 61a k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nierozważeniu i braku oceny w uzasadnieniu orzeczenia wszystkich istotnych aspektów sprawy, a także uwzględnieniu skargi w następstwie wadliwego ustalenia przez Sąd stanu faktycznego sprawy, niezgodnego ze zgromadzonym materiałem dowodowym, podczas gdy za wydaniem wyroku określonej treści powinna iść prawidłowa ocena faktów i dowodów oraz właściwe ustalenie skutków prawnych wydanych w danej sprawie postanowień, a nie jedynie przywołanie treści przepisów oraz wadliwym uznaniu, że Komendant Główny Policji naruszył przepisy prawa, które nie zostały jednak bliżej określone, co ostatecznie skutkowało uwzględnieniem skargi; - przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 37 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2016 r. poz. 1782, z późn. zm.) poprzez błędną jego wykładnię polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, iż rozstrzygnięcie przełożonego właściwego w sprawach osobowych w zakresie powierzenia policjantowi obowiązków służbowych na innym stanowisku "(...) jest to decyzja fakultatywna uznaniowa, co nie oznacza, że może być dowolna i pozbawiona jakiegokolwiek uzasadnienia. Decyzja taka winna też odnosić się do uposażenia (...)" w sytuacji, gdy rozstrzygnięcia wydawane w danym zakresie i na wskazanej podstawie prawnej są aktami władczymi o charakterze wewnętrznym, wynikającymi z podległości służbowej policjanta, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, iż rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. "(...) był rozkazem o charakterze decyzji administracyjnej, w stosunku do którego dopuszczalnym było wniesienie odwołania, czy też żądania wszczęcia stwierdzenia jego nieważności (...)". W uzasadnieniu podkreślono, że rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] stanowi akt władczy o charakterze wewnętrznych, a zatem policjantowi nie przysługuje od niego odwołanie. Zdaniem organu, jeżeli w decyzji brak jest określenia ram czasowych powierzenia obowiązków służbowych następuje ono na maksymalny okres. W kwesti natomiast odniesienia się do uposażenia wskazano, że norma zawarta w art. 37 ustawy o Policji stanowi gwarancję, iż policjant w danym okresie pobiera uposażenie w wysokości, która została określona w decyzji administracyjnej o mianowaniu go na określone stanowisko służbowe. Odpowiedż na skargę kasacyjną Komendanta Głównego Policji złożył skarżący wskazując, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), - dalej "p.p.s.a." - Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 61a k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania w myśl art. 61a k.p.a. możliwa jest zatem w sytuacji wystąpienia przesłanki o charakterze podmiotowym lub przesłanki o charakterze przedmiotowym. Podnieść należy, że przesłanki te mają charakter samoistny, co oznacza, że wystąpienie jednej zamyka dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie. Do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego dochodzi na etapie wstępnej oceny wniosku, gdy przeszkody o charakterze przedmiotowym lub podmitowym są oczywiste i nie wymagają prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Należy przy tym wyraźnie podkreślić, że zadaniem organu administracji na tym etapie jest wyłącznie zbadanie przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2012 r., II GSK 347/11). Uzasadnioną przyczynę odmowy wszczęcia postępowania będzie stanowiło żądanie przez stronę wszczęcia postępowania nieważnościowego w sytuacji, gdy akt objęty żądaniem stwierdzenia nieważności nie jest decyzją ani zaskarżalnym postanowieniem. Gdy żądanie wszczęcia takiego postępowania wpłynie do organu, jest on zobowiązany do odmowy jego wszczęcia na podstawie właśnie art. 61a § 1 K.p.a. (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2018 r., II OSK 1872/16). Istotę sporu w niniejszej sprawie stanowi zatem kwestia charakteru rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. powierzającego skarżącemu czasowe pełnienie obowiązków służbowych na stanowisku [...]Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...]. Zgodnie z art. 32 ust. 2 ustawy o Policji – od decyzji wymienionych w ust. 1 policjantowi służy odwołanie do wyższego przełożonego. Stosownie zaś do treści art. 32 ust.1 ustawy o Policji - decyzje administracyjne wydawane są w sprawach dotyczących mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że analiza wskazanych wyżej przepisów ustawy o Policji, w sposób jednoznaczny wskazuje rodzaje rozstrzygnięć, od których policjantowi przysługują środki zaskarżenia. W zaskarżonym rozkazie personalnym jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano natomiast art. 37 ustawy o Policji. Stosownie do treści powyższego przepisu - policjantowi można powierzyć pełnienie obowiązków służbowych na innym stanowisku w tej samej miejscowości na czas nieprzekraczający 12 miesięcy, w takim przypadku uposażenie policjanta nie może być obniżone. Podnieść należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd dotyczący charakteru rozkazu personalnego wydanego na podstawie art. 37 ustawy o Policji. Wskazuje się, że rozkaz taki nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a., a zatem nie przysługuje o niego odwołanie do organu wyższej instancji. Jest to akt władczy o charakterze wewnętrznym, wynikającym z podległości służbowej funkcjonariusza, niepodlegający zaskarżeniu w trybie administracyjnym ani sądowym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1652/13, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 841/12, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 listopada 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 744/17). Za uznaniem, że rozkaz ten jest aktem władczym o charakterze wewnętrznym przemawia również treść rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2013 r., poz. 644). Stosownie do § 19 ust. 1 ww. rozporządzenia: nawiązanie, zmiana i rozwiązanie stosunku służbowego następuje przez wydanie rozkazu personalnego odpowiednio o mianowaniu, wyznaczeniu lub powołaniu na stanowisko służbowe, przeniesieniu, zwolnieniu lub odwołaniu z tego stanowiska albo o zwolnieniu ze służby. Do postępowania w sprawach osobowych dotyczących nawiązania, zmiany i rozwiązania stosunku służbowego, o których mowa w ust. 1, w zakresie nieuregulowanym rozporządzeniem stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (ust. 2). Analiza wskazanych przepisów przemawia jednoznacznie za uznaniem, że zarówno ustawa o Policji, jak i przepisy wykonawcze do ww. ustawy w sposób wyraźny określają rodzaje orzeczeń, od których przysługuje prawo odwołania do organu wyższej instancji. Wśród tych rozstrzygnięć nie znalazło się rozstrzygnięcie dotyczące powierzenia funkcjonariuszowi pełnienia obowiązków na podstawie art. 37 ustawy o Policji, gdyż rozkaz taki nie jest związany ze zmianą status prawnego funkcjonariusza. Zmiany taka zachodzi bowiem w drodze decyzji o mianowaniu na stanowisko służbowe, przeniesieniu oraz zwolnieniu ze stanowiska. Szczególny charakter przepisu art. 37 ustawy o Policji ma umożliwić właściwemu przełożonemu czasowe powierzenie policjantowi zadań innych niż dotychczas wykonywane, w sytuacji zaistnienia określonych potrzeb kadrowych dla realizacji zadań ustawowych Policji, stanowi on konsekwencję administracyjnoprawnego charakteru stosunku służbowego policjanta, który różni się od stosunku pracy, specyficznymi warunkami zatrudnienia i związany jest ze szczególnym charakterem tej formacji, opartej na podległości oraz dyspozycyjności funkcjonariuszy i ich gotowości do wykonywania zadań dla dobra społeczeństwa. Podnieść należy, że charakter rozkazu personalnego dotyczącego czasowego powierzenia obowiązków nie zmienia się wskutek nieokreślenie okresu powierzenia policjantowi obowiązków służbowych. W art. 37 ustawy o Policji wskazany został maksymalny okres powierzenia policjantowi wykonywania obowiązków służbowych (12 miesięcy) natomiast faktyczna długość tego okresu zależna jest od bieżących potrzeb służby i wskazana winna być przez przełożonego właściwego w sprawach osobowych. Powierzenie obowiązków może zatem ustać z upływem czasu, na który nastąpiło wyznaczenie, bądź przed jego upływem, gdy w ocenie właściwego przełożonego jego kontynuowanie nie będzie celowe. W treści powyższego przepisu wskazano również, że w przypadku powierzenia policjantowi pełnienia obowiązków na innym stanowisku na czas nieprzekraczający 12 miesięcy jego uposażenie nie może być obniżone. Przepis ten nie zawiera zatem nakazu odniesienia się do kwestii uposażenia w rozkazie personalnym, natomiast sam w sobie stanowi gwarancję, że uposażenie to nie zostanie obniżone. Słuszne było zatem stanowisko organu, że rozkaz personalny o powierzeniu skarżącemu pełnienia obowiązków, wydany na podstawie art. 37 ustawy o Policji, nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a., od której przysługuje skarżącemu odwołanie do organu wyższej instancji. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie wystąpiła przesłanka przedmiotowa wskazana w art. 61a k.p.a., gdyż przepisy prawa materialnego nie dają podstaw prawnych do wszczęcia postępowania w sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2691/16), zasadnie zatem organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowego rozkazu. Powyższe okoliczności przesądzały o zasadności skargi kasacyjnej, a co za tym idzie o konieczności uchylenia zaskarżonego wyroku i oddaleniu skargi. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazać należy, że brak wskazania przez Sąd I instancji jednostki redakcyjnej art. 145 p.p.s.a. w uzasadnieniu istotnie stanowi uchybienie natomiast w istocie z treści uzasadnienia wynika jednoznacznie, która z jednostek redacyjnych tego artykułu stanowiła podstawę wydanego rozstrzygnięcia. Pomimo zaistaniaych uchybień zaskarżony wyrok poddawał się kontrli i mógł zostać oceniony przez Naczelny Sąd Administracyjny. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.