II SA/Gl 1713/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 3 października 2022 r. nr SKO.PSI/41.5/409/2022/13654 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zwrotu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę. Kierownik Sekcji Pomocy Instytucjonalnej i Usług Opiekuńczych w OPS w C., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta C. (dalej: "organ I instancji"), decyzją z dnia 14 czerwca 2021 r., nr [...], orzekł zwrot kwoty 5734,75 zł., stanowiącej sumę dopłat do pobytu J. G. (dalej: "uczestnik") w Domu Pomocy Społecznej w P. ul. [...], wniesionej zastępczo przez gminę C. za okres od 1 października 2020 r. do 28 lutego 2021 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w C. wniósł sprzeciw z dnia 31 sierpnia 2022 r. od powyższej decyzji, w którym wnioskował o stwierdzenie jej nieważności z tego powodu, iż uczestnik zamieszkał w placówce na własny wniosek i nie był tam umieszczony mocą orzeczenia sądowego, w trybie ustawy o ochronie zdrowia psychicznego. Jako osoba posiadająca zdolność do czynności prawnych mógł w każdym czasie opuścić placówkę. Stąd też całkowicie bezpodstawne stało się obciążanie opłatami za okres, w którym tam nie przebywał. Pismem z dnia 14 września 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: "Kolegium") zawiadomiło uczestnika, iż wszczęte zostało postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji z dnia 14 czerwca 2021 r. oraz poinformowało o przysługujących mu prawach. Kolegium decyzją z dnia 3 października 2022 r., nr SKO.PSI/41.5/409/2022/13654, działając na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 roku w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych oraz art. 138 § 1 pkt 1, art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1-2 i art. 158 § 1 k.p.a., po przeprowadzeniu postępowania w związku ze sprzeciwem, odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji z dnia 14 czerwca 2021 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia ustaliło, że uczestnik w dniu 19 sierpnia 2008 r. złożył wniosek o umieszczenie w domu pomocy społecznej. Decyzją nr [...] z dnia 1 września 2008 r. Ośrodek Pomocy Społecznej w C. skierował uczestnika do domu pomocy społecznej dla osób [...] chorych w pierwszej kolejności. Następnie, na podstawie decyzji Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w L. nr [...] z dnia 19 kwietnia 2010 r., uczestnik został umieszczony w domu pomocy społecznej dla osób [...] chorych w R., gdzie przebywał od dnia 27 kwietnia 2010 r., a w dniu 21 lutego 2013 r. został przeniesiony do Domu Pomocy Społecznej w P. (dalej w skrócie: "DPS"), gdzie przebywał do dnia 30 grudnia 2019 r. Dopiero w dniu 30 grudnia 2019 r. uczestnik złożył w Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie w P. oświadczenie o rezygnacji z dalszego pobytu w DPS wraz z wnioskiem o zwolnienie z obowiązku ponoszenia dalszej opłaty za pobyt. Wskazał, że otrzymał lokal mieszkalny z zasobów Miasta C. i zawarł w dniu [...] listopada 2019 r. umowę najmu. Zdaniem Kolegium, w odniesieniu do tej sytuacji istotne znaczenie ma art. 41 ust. 3 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego, który reguluje sytuację prawną osoby, która nie wyraża zgody na dalsze przebywanie w domu pomocy społecznej i która jednocześnie nie została do niego przyjęta na podstawie orzeczenia sądu opiekuńczego o przyjęciu do domu pomocy społecznej. Przepis ten reguluje postępowanie o zniesienie obowiązku przebywania w domu pomocy społecznej w sytuacji, gdy osoba została do niego przyjęta nie na podstawie orzeczenia sądu, tj. w przypadku wydania decyzji administracyjnej. Zgodnie z nim, w przypadku gdy osoba nie wyraża zgody na dalsze przebywanie w domu pomocy społecznej i nie została do niego przyjęta na podstawie orzeczenia sądu opiekuńczego o przyjęciu do domu pomocy społecznej, osoba ta, jej przedstawiciel ustawowy, małżonek, krewni w linii prostej, rodzeństwo, osoba sprawująca nad nią faktyczną opiekę lub kierownik domu pomocy społecznej mogą wystąpić do sądu opiekuńczego z wnioskiem o zniesienie obowiązku przebywania w domu pomocy społecznej. W dniu [...]r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w T. [...] Wydział Rodzinny i Nieletnich wydał postanowienie oddalające wniosek uczestnika. Postanowienie to jest prawomocne. W piśmie z dnia [...] maja 2021 r. Sąd poinformował, że orzeczenie wydane w sprawie [...] oddalające wniosek uczestnika o wyrażenie zgody na opuszczenie przez niego DPS jest rozstrzygnięciem merytorycznym, co oznacza zakaz opuszczania ośrodka, do którego podopieczny nie stosuje się. Zdaniem Kolegium, Sąd postanowieniem z dnia [...] r. sygn. akt [...] jednoznacznie wskazał, że w dalszym ciągu istnieje i pozostaje w mocy obowiązek przebywania uczestnika w DPS. Z tej przyczyny został on obciążony odpłatnością za DPS, ponieważ formalnie miał w nim zapewnione miejsce i obowiązek przebywania (zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w T.). W związku z powyższym organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia zwrotu kwoty 5.734,75zł. zastępczo wniesionej przez Gminę C.. Kolegium wyjaśniło, że nie stwierdziło wydana decyzji z dnia 14 czerwca 2021 r. z rażącym naruszeniem prawa, bowiem nie została spełniona druga z przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak również żadna z pozostałych przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., skutkujących stwierdzeniem jej nieważności. Jednocześnie, Kolegium, w trybie art. 9 k.p.a. poinformowało uczestnika jako stronę postępowania, że przysługuje mu prawo do złożenia wniosku o zastosowanie ulgi wynikającej z treści art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń W skardze od decyzji Kolegium, złożonej przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej w C. z dnia 4 listopada 2022 r., akcentowano, iż w sprawie zostały naruszone przepisy postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i art. 7a k.p.a. w związku z przepisem prawa materialnego, zwłaszcza art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej oraz zastosowaniem art. 41 ust. 3 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego, przez co w sposób rażący naruszono art. 31 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż uczestnik postępowania został przyjęty do placówki na własny wniosek i zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej skorzystał z prawa przysługującego każdemu obywatelowi z powodu problemów związanych ze zdrowiem psychicznym i nie był tam umieszczony mocą orzeczenia sądowego, w trybie ustawy o ochronie zdrowia psychicznego. Jako osoba posiadająca zdolność do czynności prawnych mógł w każdym czasie opuścić placówkę. Zamieszkiwał w placówce pomocy społecznej a następnie w lokalu wynajmowanym od Gminy C. Faktycznie nie korzystał z usług DPS od miesiąca grudnia 2019 r. Stąd też całkowicie bezpodstawne stało się obciążanie opłatami za ten okres. Analiza zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego prowadzi do wniosku, że osoba przyjęta do placówki, po uzyskaniu stosownej zgody może ale nie musi wystąpić do sądu opiekuńczego z wnioskiem o zniesienie obowiązku przebywania w placówce. Uzyskanie takiej zgody nie jest obligatoryjne lecz fakultatywne. Przepis art. 41 ust. 3 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego mówi o obowiązku pobytu osoby w placówce, która korzysta ze swojego prawa do uzyskania pomocy społecznej. Tak więc ograniczenie, a wręcz faktyczne pozbawienie wolności, staje się wątpliwe w świetle przysługującej każdemu obywatelowi wolności wyboru miejsca pobytu. Ustawodawca nie uregulował kwestii umieszczenia z własnego wyboru w placówce, ale jedynie bez zgody. W tej sytuacji, intencją skargi jest uzyskanie interpretacji orzeczniczej art. 41 ust. 3 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego, a nawet być może koniecznym staje się podjęcie działań w trybie art. 33 ust. 1 pkt 3, art. 42 pkt 4 i art. 52 ustawy o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację wcześniej wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 259, w skrócie: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Mając na uwadze zakreślone powyżej ramy kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie podkreślić należy, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej organu I instancji. Postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 1987 r., III SA 1134/96, ONSA 1998/3/101, wyrok NSA z dnia 29 maja 2013 r., II OSK 267/12, wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2016 r., II OSK 2352/14). Oceny legalności decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności, dokonuje się co do zasady, tylko i wyłącznie na podstawie zamkniętego materiału dowodowego, tj. materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji podlegającej kontroli - takich, którymi dysponował organ wydając kwestionowaną decyzję. W ramach postępowania nieważnościowego organ nie może zatem dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, ani też kwestionować stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją stanowiącą przedmiot kontroli (por. np.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2014 r., II GSK 1617/12 oraz 25 kwietnia 2013 r., I OSK 1822/11). Stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej odnosząc się do zawartej w tym przepisie przesłanki stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy jest ono oczywiste. Oznacza to, że sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem a konkretnym przepisem prawa jest wyraźna, rzucająca się w oczy. Rażąco naruszony może być wyłącznie przepis jednoznaczny, niepowodujący wątpliwości interpretacyjnych. Ponadto, za rażące można uznać tylko takie naruszenie prawa, które powoduje, że wydane rozstrzygnięcie wywołuje skutki społeczno-ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo w sytuacji, gdy nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, a organ działający w trybie stwierdzenia nieważności nie ma żadnych podstaw do tego, aby zbierać materiał dowodowy i na jego podstawie czynić nowe ustalenia faktyczne (wyrok NSA z 5 lutego 1988 r., IV SA 948/87 i wyrok WSA w Poznaniu z 4 grudnia 2013 r., sygn. IV SA/Po 592/13). Prokurator zainicjował postępowanie w trybie art. 184 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem służy mu prawo wniesienia sprzeciwu od decyzji ostatecznej, jeżeli przepisy k.p.a. lub przepisy szczególne przewidują wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji albo jej uchylenie lub zmianę. W przypadku wniesienia sprzeciwu przez prokuratora właściwy organ administracji publicznej wszczyna w sprawie postępowanie z urzędu, zawiadamiając o tym strony (art. 186 k.p.a.). Wbrew literalnemu brzmieniu przepisu art. 182 k.p.a. przedmiotem wniosku prokuratora nie jest żądanie usunięcia stanu niezgodnego z prawem, lecz żądanie załatwienia sprawy administracyjnej w drodze decyzji. Przepis art. 182 k.p.a. nie przewiduje bowiem specjalnego postępowania mającego na celu usunięcie jakiegokolwiek stanu niezgodnego z prawem, kończącego się wydaniem bliżej nieokreślonego rozstrzygnięcia. Żądanie wszczęcia postępowania wniesione przez Prokuratora do właściwego organu podlega rozpatrzeniu na zasadach i w trybie przewidzianych w Kodeksie (A. Wróbel, Komentarz do art. 182 k.p.a., LEX-el., teza 2). Nie mniej jednak trzeba dostrzec, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją prawa mającą na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, zarówno ostatecznych jak i nieostatecznych, które dotknięte są wadami kwalifikowanymi. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zawarte są w art. 156 § 1 k.p.a. Stosownie do jego brzmienia organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, która załatwiono milcząco, 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. W myśl § 2 tego artykułu nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w punktach 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Orzekając w rozpoznawanej sprawie Sąd miał na uwadze, że postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym ma ograniczony zakres, gdyż w jego trakcie nie następuje ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady ich trwałości, wynikającej z art. 16 § 1 k.p.a. i dlatego może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy akt dotknięty został w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. (wyrok NSA z 5 lutego 1988 r., IV SA 948/87). Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela przyjęte w orzecznictwie sądowym stanowisko, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one w jawnej sprzeczności. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, którego interpretacja nie jest wątpliwa, skomplikowana (por. np. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1134/04). Tymczasem Prokurator wprost wskazuje na istniejące bardzo duże wątpliwości co do treści normy prawnej, skoro zarzuca naruszenie art. 7a k.p.a. Według § 1 tego przepisu są one rozstrzygane na korzyść strony, kiedy dotyczą "treści normy prawnej", przy spełnieniu dalszych przesłanek. Co więcej, w skardze wprost przyznano, że "Intencją prokuratora składającego skargę w przedmiotowej sprawie jest przede wszystkim uzyskanie interpretacji orzeczniczej art. 41 ust. 3". Już to świadczy o braku podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, bowiem potrzeba interpretacji przepisu szczególnego, jakim jest art. 41 ust. 3 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego, nie znajduje odzwierciedlenia w treści sprzeciwu złożonego w oparciu o art. 182-184 k.p.a. W zaświadczeniu lekarskim z [...] r. wskazano wyraźnie, że ze względu na stan zdrowia pacjenta (uczestnika) wskazane jest umieszczenie go w domu pomocy społecznej w pierwszej kolejności. Decyzja z dnia 1 września 2008 r. o skierowaniu uczestnika do DPS dla osób [...] chorych także wskazywała na konieczność umieszczenia go tam "w pierwszej kolejności". Umieszczenie uczestnika w placówce dla osób [...] chorych i to w pierwszej kolejności świadczy, że zaistniały ku temu przesłanki. W ośrodkach tego typu umieszczane są osoby, które tego wymagają, a nie te, które chcą tam przebywać a przesłanek nie spełniają. Co więcej, orzeczenie Sądu Rejonowego, oddalające wniosek o wyrażenie zgody na opuszczenie DPS, jest rozstrzygnięciem merytorycznym, do którego podopieczny nie zastosował się. Uczestnik został zatem obciążony odpłatnością za pobyt DPS, gdyż formalnie miał zapewnione miejsce i obowiązek przebywania w nim. Brak też było podstaw do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. W świetle art. 193 Konstytucji RP, to wyłącznie Sąd decyduje o spełnieniu przesłanek do skorzystania z tej możliwości. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, art. 7a, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. i art. 41 ust. 3 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego oraz art. 60 ust. 1 i 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi. Nadmienić przyjdzie, iż tożsama argumentacja przytoczona powyżej stała się podstawą do oddalenia skargi w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 1763/22. W tym stanie sprawy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku i nie dostrzeżono w toku postępowania sądowoadministracyjnego innych uchybień, wskazujących na konieczność uwzględnienia skargi z urzędu, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji. Powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych znajdują się w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.