II SA/Gl 175/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2013 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki budowli oddala skargę. W dniu [...] r. M. B. zgłosił w Starostwie Powiatowym w C. zamiar budowy budynku gospodarczego o powierzchni 22,5 m2 (tj.4,5 m x 5,0 m) na działce przy ul. [...] w K., gmina M. Wobec tego zgłoszenia organ nie wniósł sprzeciwu. W dniu [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego w C., na wniosek M. D., wszczął postępowanie w sprawie budowy w/w obiektu, a następnie decyzją z dnia [...]r. nr [...] umorzył postępowanie w tej sprawie. Na skutek odwołania M. D., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...]r., nr [...] uchylił powyższą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego w C. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. W dalszej kolejności Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego w C. decyzją z dnia [...]r. nr [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) nakazał M. B. wykonanie określonych czynności mających na celu doprowadzenie powołanego na wstępie obiektu do stanu zgodnego z przepisami prawa. Od tej decyzji M. D. wniosła odwołanie, zaś [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...]r., nr [...] ponownie uchylił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Kolejny raz rozpoznając sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego w C. decyzją z dnia [...]r., nr [...], działając na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, nałożył na M. B. obowiązek rozbiórki spornego obiektu. W uzasadnieniu tej decyzji wskazał, że zrealizowany obiekt jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane i jest użytkowany jako obiekt inwentarski. Tymczasem zgłoszenie M. B. z dnia [...]r. obejmowało obiekt gospodarczy, a oba pojęcia nie są tożsame. Organ pierwszej instancji zwrócił uwagę, że realizacja obiektów inwentarskich nie jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, zaś brak dopełnienia tego obowiązku skutkuje wszczęciem przez organ postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 48 ustawy – Prawo budowlane. Jednakże w rozpatrywanej sprawie organ stwierdził brak możliwości legalizacji dokonanej samowoli budowlanej w związku z naruszeniem przepisów przeciwpożarowych (§ 271 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem). Odwołanie tej decyzji wniósł M. B. wskazując, że dochował wymaganych formalności związanych ze zgłoszeniem budowy spornego obiektu, a właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu. Decyzją z dnia [...]r., nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej powoływanej jako K.p.a.) uchylił powyższą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego w C. z dnia [...]r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. W motywach tego rozstrzygnięcia wskazał na błędne zastosowane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. art. 48 ustawy - Prawo budowlane, albowiem M. B. dokonał skutecznego zgłoszenia zamiaru realizacji spornego obiektu budowlanego, do którego to zgłoszenia nie został wniesiony sprzeciw. Okoliczności tej nie niweczy zaś fakt, że zgłoszeniem objęty był obiekt gospodarczy, a zrealizowany obiekt pełni faktycznie funkcję inwentarską. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na brak definicji obiektu inwentarskiego w ustawie – Prawo budowlane. Podkreślił przy tym, że również przepisy zawarte w § 109 i nast. rozporządzenia nie zawierają definicji pomieszczeń inwentarskich bądź całych obiektów oraz nie wyjaśniają kwestii związanych z ich charakterem. Tymczasem zwyczajowe rozumienie pojęcia obiektu inwentarskiego jest często tożsame z pojęciem budynku gospodarczego (jako budynku służącego gospodarstwu). Organ odwoławczy uznał zatem, że obiekt faktycznie zrealizowany jest tożsamy z obiektem objętym zgłoszeniem z dnia [...]. pomimo pełnionej przezeń funkcji. Nadto, wskazał, że nie można zarzucić M. B., iż zgłaszając zamiar realizacji spornego obiektu w sposób świadomy usiłował obejść przepisy nakładające obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Podkreślił przy tym, że choć nieznajomość prawa nie jest usprawiedliwieniem dla łamania przepisów to w rozpatrywanej sprawie zasada ta nie znajduje pełnego zastosowania. Niezależnie od powyższych rozważań organ odwoławczy zauważył, że wniesione przez M. B. zgłoszenie z dnia [...]r., choć skuteczne, mogło być wadliwe, gdyż zrealizowany obiekt narusza przepisy techniczno- budowane ochrony przeciwpożarowej i związanej z tym wymaganej minimalnej odległości obiektów budowlanych od granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych. Organ odwoławczy wyjaśnił, że niewniesienie przez organ administracji architektoniczno- budowlanej sprzeciwu wobec zgłoszenia uprawnia inwestora do prowadzenia legalnych robót budowlanych, lecz nie wyklucza interwencji organów nadzoru budowlanego, w sytuacji gdy budowa jest niezgodna z prawem. W takich przypadkach zastosowanie znajduje tryb naprawczy określony w art. 50 i art.51 ustawy – Prawo budowlane, nie zaś unormowania art. 48 i art. 49 b tej ustawy. Organ odwoławczy wskazał, że zastosowanie w rozpatrywanej sprawie błędnego trybu postępowania uniemożliwiło, z uwagi na zasadę dwuinstancyjności, wydanie przez ten organ decyzji reformatoryjnej lub utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, zaś realizacja spornego obiektu z naruszeniem przepisów techniczno- budowlanych stoi na przeszkodzie w wydaniu decyzji o umorzeniu postępowania. Skargę na tę ostatnią decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach M. D., reprezentowana przez fachowego pełnomocnika. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji pełnomocnik skarżącej wskazał na naruszenie art. 7, art. 77 ust. 1 i art. 80 K.p.a., poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i dowolnej ocenie obiektu budowlanego jako budynku gospodarczego i w konsekwencji nieuprawnione przyjęcie wadliwego zastosowania w sprawie art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. W uzasadnieniu tych zarzutów pełnomocnik skarżącej podał, że na podstawie oględzin spornego obiektu oraz wyjaśnień jego właściciela organ pierwszej instancji dokonał klasyfikacji tego obiektu jako obiektu inwentarskiego. Natomiast brak definicji legalnej pomieszczenia inwentarskiego nie daje podstaw do stwierdzenia, że taka ocena budynku nie jest możliwa, gdyż pojęcie to funkcjonuje w systemie prawnym i orzecznictwie. Zdaniem pełnomocnika skarżącej treść § 109 rozporządzenia określa wyraźnie charakter pomieszczenia inwentarskiego i pozwala na jego zdefiniowanie. Pełnomocnik skarżącej zarzucił brak odniesienia się przez organ odwoławczy do zawartego w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji stwierdzenia, że sporny obiekt nie jest budynkiem ani obiektem małej architektury. Wytknął także dowolność w przyjęciu, że wobec M. B. nie znajduje pełnego uzasadnienia zasada wskazująca, iż nieznajomość prawa szkodzi. Podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie brak jest potrzeby stosowania wykładni innej niż gramatyczna. Wobec tego można wymagać od stron postępowania, aby sens norm prawnych, których zastosowanie w sprawie jest konieczne, odczytywali z dosłownego brzmienia przepisów. Pełnomocnik skarżącej reasumując wskazał, że sporny obiekt budowlany jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo budowlane. Wobec tego objęty jest obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Natomiast stwierdzenie, że przed rozpoczęciem budowy inwestor nie dysponował takim pozwoleniem, obliguje organy nadzoru do wdrożenia trybu z art. 48 ustawy – Prawo budowlane. Brak jest zaś podstaw do prowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 50 tej ustawy. Udzielając odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo zwrócił uwagę, że zasada ignorantia iuris nocet nie znajduje w pełni zastosowania w rozpatrywanej sprawie, gdyż pojęcie budynku inwentarskiego, do którego ta zasada miałaby mieć zastosowanie nie jest pojęciem prawnie zdefiniowanym. Natomiast zwyczajowe znaczenie tego pojęcia nie jest objęte powyższą zasadą. Na rozprawie w dniu 24 lipca 2013 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę i zawarte w niej wnioski. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Treść art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawa budowlanego ( Dz. U. z 2010r. nr 243, poz.1623, z późń. zm.) w sposób jednoznaczny wskazuje, że przewidziany w nim obligatoryjny nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części oparty został wyłącznie na przesłance formalnoprawnej, to jest na niedopełnieniu przez inwestora wymogu uzyskania przed rozpoczęciem robót budowlanych pozwolenia na budowę bądź dokonania wymaganego zgłoszenia, a także prowadzenia robót budowlanych pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ na wskazane w zgłoszeniu roboty budowlane. Oznacza to, że inwestorowi nie można uczynić zarzutu dopuszczenia się samowoli budowlanej, w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego, jeżeli w dacie rozpoczęcia robót budowlanych dopełnił obowiązku zgłoszenia. Natomiast realizowanie obiektu budowlanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w zgłoszeniu bądź w przepisach prawa budowlanego wypełnia dyspozycję przepisów art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, których ratio legis polega na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenia budowanego obiektu do stanu zgodnego z warunkami określonymi w zgłoszeniu oraz w przepisach prawa. Dopiero w przypadku niewykonania nałożonych w trybie powyższych przepisów obowiązków właściwy organ może w drodze decyzji nakazać inwestorowi rozbiórkę obiektu lub jego części (art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego). Wprawdzie zarówno art. 48, jak i art. 50 i 51 Prawa budowlanego dotyczą samowoli budowlanej, lecz o zróżnicowanym charakterze. W przypadku art. 48 chodzi o całkowite zignorowanie przez inwestora władczych uprawnień organów budowlanych do oceny w zakresie zgodności z prawem zamierzenia inwestycyjnego oraz udzielenia formalnej zgody na jego realizację, natomiast w przypadkach określonych w przepisach art. 50 ust. 1 pkt 3 i art. 51 Prawa budowlanego chodzi jedynie o samowolne odstępstwo od warunków określonych w zgłoszeniu. W takiej sytuacji obowiązkiem organów budowlanych jest wymusić na inwestorze dokonanie zmian lub przeróbek koniecznych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z warunkami i wymogami określonymi w zgłoszeniu lub w przepisach Prawa budowlanego, a dopiero w razie niewykonania takiego obowiązku do nakazania rozbiórki obiektu lub jego części. ( patrz: wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2012r. sygn. akt II OSK 155/11, LEX nr 1219065 ) Jeżeli organ stwierdza, iż zachodzą przesłanki z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, ale roboty budowlane zostały zakończone, nie wydaje decyzji o wstrzymaniu robót budowlanych (postanowienie takie byłoby fikcyjne) ale bezpośrednio stosuje normy wynikające z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego Dokonanie zgłoszenia i brak sprzeciwu właściwego organu ma takie znaczenie, że inwestorowi, który wykonał roboty objęte zgłoszeniem, nie można postawić zarzutu samowoli budowlanej, w rozumieniu art. 49b Prawa budowlanego. Jednak nie oznacza to, iż zrealizowana przez niego inwestycja nie podlega kontroli organów nadzoru budowlanego. W takiej sytuacji konieczne jest wdrożenie procedury określonej w art. 50 i 51 Prawa budowlanego, przy czym przeprowadzenie odpowiedniego postępowania jest obowiązkiem, a nie uprawnieniem organu. ( patrz: wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 kwietnia 2013r. sygn. akt II SA/Kr 1374/12 , LEX nr 1310566, oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 grudnia 2012r. sygn., akt II SA/Kr 682/10, LEX nr 1234338) Dalej wskazać należy, iż odczytując literalnie przepis art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego należało by się zgodzić, iż przepis ten dotyczy tylko tych przypadków, kiedy przedmiotem zgłoszenia nie była budowa obiektu budowlanego a w sytuacji, kiedy bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia wykonano obiekt budowlany, stosować powinno się przepisy art. 48 i 49b cyt. ustawy. Tym niemniej sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznał, iż prawidłowa jest wykładnia jaką zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 kwietnia 2011r. II OSK 734/10 w którym wskazał, że dokonanie zgłoszenia i brak sprzeciwu właściwego organu w żadnym razie nie oznacza, że organ nadzoru budowlanego nie może podjąć postępowania w celu dokonania sprawdzenia, czy inwestycja została wykonana na podstawie zgłoszenia z naruszeniem prawa. Wynika to wprost z art. 50 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, który ma zastosowanie także wtedy, gdy inwestycja została wykonana (art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego). W takim postępowaniu organ nadzoru budowlanego, w zależności od ustalonego stanu faktycznego, może stosować środki określone w art. 51 Prawa budowlanego. Dokonanie zgłoszenia i brak sprzeciwu właściwego organ ma takie znaczenie, że inwestorowi, który wykonał roboty objęte zgłoszeniem nie można postawić zarzutu samowoli budowlanej, w rozumieniu art. 49b Prawa budowlanego. Podobny pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 29 września 2006 r. sygn. akt. VII SA/Wa 279/06 wskazując, iż w art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego mowa jest o wykonywaniu robót budowlanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1. Wykonywanie robót budowlanych z naruszeniem art. 30 ust. 1 polega na wykonywaniu robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę, na podstawie zgłoszenia. Do takich robót budowlanych, jeżeli są budową można by stosować art. 48 ust. 1, gdyż budowa obiektu budowlanego, wymagającego pozwolenia na budowę, na podstawie zgłoszenia, jest budową bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z woli ustawodawcy, wyrażonej w art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w takim przypadku stosuje się jednakże tryb przewidziany w art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Odpowiednie stosowanie przepisów art. 51 ust. 1-4 do robót wykonanych, o których mowa w art. 51 ust. 5, oznacza, że nie wydaje się postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. Uznając, iż poglądy w wyżej przytoczonych orzeczeniach są prawidłowe, skonstatować należy, iż przepis art. 50 ust. 1 należy odczytywać nie tylko jako mającego zastosowanie w sytuacji wykonania robót budowlanych nie polegających na budowie obiektu budowlanego, ale też który należy stosować w sytuacji budowy obiektu budowlanego (wykonywanie prac budowlanych to także budowa obiektu - art. 3 pkt 7 ustawy) z naruszeniem przepisu art. 30 ustawy. Jeżeli więc inwestor dokonał skutecznego zgłoszenia bo właściwy organ nie wniósł sprzeciwu (jak miało to miejsce w niniejszej sprawie) ale z różnych przyczyn budowa obiektu była sprzeczna z przepisami prawa np. budowa danego obiektu nie podlegała zgłoszeniu lub realizacja obiektu była niezgodna z przepisami przeciwpożarowymi z Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - organ nadzoru budowlanego ma podstawy prawne by stosować przepis art. 51 ust. 1 ustawy. Co do zasady więc, interpretacja prawa zastosowania przez organ w zaskarżonej decyzji była prawidłowa. Przepis art. 51 ust. 1 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane ma zastosowanie także w stosunku do obiektów budowlanych zrealizowanych na podstawie zgłoszenia, ale z naruszeniem przepisów dotyczących zgłoszenia. W tym zakresie wadliwa jest też interpretacja przepisów dokonana przez skarżącą, co do braku podstaw prowadzenia postępowania w trybie art. 50 Prawa budowlanego. Zdaniem sądu organ odwoławczy prawidłowo wskazał na trudności związane z klasyfikacji przedmiotowego obiektu. Organ ten określa przedmiotowy obiekt jako budowla – obiekt gospodarczy (zgodnie ze zgłoszeniem). Ponieważ ustawa Prawo budowlane nie definiuje pojęcia "obiekt inwentarski" obiekt będący przedmiotem postępowania należało zakwalifikować w sposób pozwalający na ustalenie czy podlegał on zgłoszeniu, czy też wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. Nieprawidłowe jest zatem rozumowanie organu I instancji, iż skoro budynek inwentarski nie jest wymieniony jako obiekt podlegający zgłoszeniu a jest budowlą to wymagał pozwolenia na budowę. Nie każda bowiem budowla wymaga pozwolenia na budowę a budynek inwentarski nie jest kategorią prawa budowlanego. Obiekt ten należało najpierw prawidłowo zakwalifikować, zgodnie z pojęciami którymi posługuje się ustawa, a następnie rozstrzygać czy podlegał procedurze zgłoszeniowej czy też wymagał pozwolenia na budowę. Skoro ustawodawca nie zdefiniował pojęcia budynku inwentarskiego to dla określenia tej nazwy należało odwołać się do współczesnego języka polskiego i aktualnej wiedzy (stanu nauki) o tym jak należy rozumieć owo pojęcie. Zakres pojęciowy budynku inwentarskiego można było najtrafniej określić sprawdzając jak wygląda typowy, współczesny budynek inwentarski przeznaczony do chowu kaczek, jakie wymagania stawiane są tego rodzaju budynkom przez instytucje państwowe i dopiero na tej podstawie dokonać jego klasyfikacji. ( patrz: wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2006r. sygn. akt II FSK 896/05) W dalszej kolejności wskazać należy, że jeżeli obiekt jest wykorzystywany niezgodnie z jego przeznaczeniem wynikającym ze zgłoszenia, może to być przedmiotem odrębnego postępowania. Wobec dokonanego przez inwestora zgłoszenia zamiaru realizacji robót budowlany organ przyjmujący zgłoszenie powinien ewentualnie wezwać inwestora do ściślejszego przedstawienia zamierzenia budowlanego lub wnieść sprzeciw, jeżeli roboty budowlane wymagają pozwolenia na budowę. W razie braku takiej reakcji organu zastosowanie powinny znaleźć w razie potrzeby art. 50 i 51 ustawy prawa budowlanego lecz nie art. 48 tej ustawy. ( patrz; wyrok NSA z dnia 25 listopada 2011r. sygn. akt II OSK 1688/10, LEX nr 1113064 ) Słusznie zatem organ II instancji w zaskarżonej decyzji stwierdził niewłaściwy tryb postępowania i uchylił decyzję organu I instancji, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. Mając na uwadze powyższe okoliczności, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012r., poz.270, z późń. zm.) orzeczono jak w sentencji.