II SA/Gl 178/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk,, Sędzia WSA Renata Siudyka, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nr [...]. Po rozpoznaniu wniosku B.S. (dalej jako skarżąca) z dnia 12 października 2020 r. Kierownik Działu Świadczeń dla Rodzin Ośrodka Pomocy Społecznej w C., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta C. (dalej jako organ lub organ I instancji), decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2020 poz., 111, dalej: ustawa lub ustawa o świadczeniach rodzinnych) odmówił przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. O przyznanie przedmiotowego świadczenia w okresie od 1 sierpnia 2020 r. do bezterminowo skarżąca zwróciła się we wniosku z dnia 12 października 2020 r., w związku z opieką nad matką T.J. (dalej też jako wymagająca opieki lub matka skarżącej). Zgodnie ze wskazanym art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r.- Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (...). Na podstawie zebranej w toku postępowania dokumentacji organ I instancji ustalił, że skarżąca: jest spokrewniona w pierwszym stopniu z T.J., nie jest uprawniona do pobierania świadczeń z ZUS ani KRUS, nie jest zarejestrowana w Urzędzie Pracy, a ponadto - nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności. Rodzice T.J. nie żyją. Poza skarżącą występują również inne osoby spokrewnione z nią w pierwszym stopniu, a mianowicie rodzeństwo skarżącej, jednak zgodnie z oświadczeniami z dnia 12 października 2020 r. oraz z dnia 3 listopada 2020 r., to skarżąca jest jedyną osobą sprawującą opiekę nad matką; załatwia też wszelkie sprawy urzędowe oraz wizyty lekarskie. T.J. jest mężatką, a jej małżonek - S.J. nie legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, jednak ze względu na stan zdrowia sam wymaga opieki. Od dnia 1 października 2020 r. skarżąca nie podejmuje zatrudnienia ani innej pracy zarobkowej. Do dnia 30 września 2020 r. była zatrudniona na podstawie umów cywilnoprawnych oraz umowy o pracę. Jako, że warunkiem uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest niepozostawanie w zatrudnieniu, organ stwierdził, że za okres od 1 sierpnia 2020 r. do 30 września 2020 r. skarżącej przedmiotowe świadczenie nie przysługuje. Kolejno, z uwagi na w/w brak legitymowania się przez małżonka skarżącej orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności organ I instancji uznał, że w niniejszej sprawie zaistniała negatywna przesłanka do przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia, zawarta w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z tym przepisem, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wreszcie organ stwierdził, iż na podstawie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia [...]r., nr [...], którym legitymuje się matka skarżącej, nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się natomiast od dnia 11 sierpnia 2020 r., w związku z czym za okres od dnia 1 sierpnia 2020 r. do dnia 10 sierpnia 2018 r. świadczenie nie przysługuje. Od w/w rozstrzygnięcia organu I instancji skarżąca wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (dalej: SKO) powołując się na ciężką chorobę matki, powodującą konieczność sprawowania nad nią całodobowej opieki. Podkreśliła też, że nie jest możliwe sprawowanie opieki nad matką przez jej małżonka, który sam wymaga opieki- z tego też powodu małżonkowie aktualnie nie zamieszkują razem. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w całości. Stwierdziło, że organ I instancji błędnie zastosował treść art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ nie uwzględnił wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Podkreśliło, że zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji orzeczenia Trybunału mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, w związku z czym nie jest konieczna zmiana ustawy aby wydany wyrok stosować bezpośrednio jako uchylający, w orzeczonym zakresie, omawiany przepis. Okoliczność braku możliwości ustalenia daty powstania niepełnosprawności nie może więc stanowić - również w niniejszej sprawie - podstawy decyzji odmownej. SKO stwierdziło jednak, że oczywistym jest, iż do dnia 30 września 2020 r., tj. do dnia pozostawania w zatrudnieniu przez skarżącą, nie spełniała ona jednej z podstawowych przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, tj. rezygnacji z zatrudnienia. Jednakże, niezależnie od powyższego, w ocenie SKO skarżąca nie spełnia kryteriów pozwalających na przyznanie jej świadczenia. Osoba wymagająca opieki jest bowiem mężatką, a jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W niniejszej sprawie zachodzi zatem przesłanka negatywna z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy. SKO zaznaczyło również, że nie kwestionuje faktu, iż matka skarżącej wymaga całodobowej opieki, ani tego, że skarżąca należycie tą opiekę sprawuje wskazując jednocześnie, że mąż matki może ubiegać się o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności. Pozwoliłoby to skarżącej zwrócić się z ponownym wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Złożone przez skarżącą wraz z odwołaniem zaświadczenie lekarskie z dnia [...] r., z którego wynika, że mąż matki wymaga stałej opieki, nie jest bowiem w ocenie SKO wystarczające. Od decyzji organu II instancji skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze wskazała, iż spełnia oba konieczne warunki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wymienione w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych., tzn. jest osobą zobowiązaną do alimentacji względem matki oraz, z uwagi na opiekę nad mamą, zrezygnowała z zatrudnienia. Podkreśliła też ponownie, że sprawowanie przez nią całodobowej opieki nad matką jest konieczne oraz, iż mąż matki, z przyczyn obiektywnych (stan zdrowia; [...]), nie ma możliwości sprawowania takiej opieki. Nie jest on ponadto w stanie samodzielnie wystąpić z wnioskiem o ustalenie stopnia niepełnosprawności. Skarżąca powołała się jednocześnie na istniejące w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, zgodnie z którym przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, rozumiany celowościowo, umożliwia uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji względem niepełnosprawnego w związku ze sprawowaniem nad nim opieki nawet, jeśli niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim - wówczas gdy drugi małżonek nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - nie może tej opieki sprawować. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszonym, powtarzając argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji i podtrzymując w całości wyrażone w niej stanowisko. Skarżąca w piśmie z dnia 28 lutego 2021 r., na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.), zażądała przeprowadzenia rozprawy. Wskazała ponadto, że synowa męża matki złożyła wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności swego teścia oraz, że dnia [...] r. odbyło się w tej sprawie posiedzenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Z. Następnie, w piśmie z dnia 15 marca 2021 r., skarżąca przedłożyła orzeczenie zapadłe w wyniku w/w posiedzenia, orzekające w stosunku do męża matki niepełnosprawność w stopniu znacznym oraz wniosła o dopuszczenie wskazanego dokumentu jako dowodu w sprawie. Wobec tego, że przewodniczący wydziału na podstawie art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, z późn. zm.), zarządził rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym, o czym strony zostały poinformowane, skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, mogłoby bowiem wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można jej było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Wniesiona skarga okazała się zasadna. Za oczywiście słuszne należy uznać stanowisko SKO co do tego, że organ I instancji błędnie zastosował art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, nieuwzględniając w/w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Właściwe jest również zajęte przez organy stanowisko, zgodnie z którym skarżąca w okresie do dnia 30 września 2020 r., tj. do dnia pozostawania w zatrudnieniu, nie spełniała ustawowego wymogu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W niniejszej sprawie kluczową kwestię stanowi jednak wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zaistnienie negatywnej przesłanki, zawartej we wskazanym przepisie stanowiło bowiem główną podstawę wydania przez organy obu instancji decyzji odmownej. Zgodnie z brzmieniem w/w przepisu, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Literalna wykładnia tej regulacji doprowadziła zatem organy obu instancji do odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Do podobnych wniosków na skutek oparcia się na literalnym brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, doszedł Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) między innymi w wyrokach: z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1219/13; z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2462/19 oraz z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2391/20. W najnowszym spośród cytowanych orzeczeń powołano się w szczególności na jednoznaczne brzmienie spornego przepisu, którego rygoryzm - zgodnie z poglądem wyrażonym w orzeczeniu - odpowiada celom ustawy. Zaznaczono przy tym, iż zaświadczenie lekarskie nie może zastąpić wskazywanego przez ustawodawcę dokumentu oraz, że ani organ ani Sąd nie mają wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Kluczowe znaczenie w ocenie NSA ma więc okoliczność braku formalnego legitymowania się przez małżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym, a zatem dla rozstrzygnięcia sprawy nie jest istotny stopień zbadania przez organ ewentualnych innych okoliczności związanych ze stanem zdrowia takiego małżonka. Co jednak ważne - w orzecznictwie sądów administracyjnych można odnotować istotne rozbieżności w zakresie wykładni wskazanego przepisu. Analiza orzecznictwa sądów administracyjnych, w tym orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego skłania do wniosku, że stanowisko przeciwne, a więc oparte na wykładni systemowej i celowościowej, nie jest odosobnione (por. między innymi: wyroki NSA z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 722/09 i sygn. akt I OSK 723/09; wyrok NSA z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1200/14; wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1113/15; wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2103/20; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Op 300/20; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 817/20; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1331/20). Za zasadnicze kryterium każe ono przyjmować obiektywny brak możliwości sprawowania opieki przez małżonka określonej osoby z przyczyn od niego niezależnych, zaś w szczególnych, zasługujących na uwzględnienie przypadkach, taka niemożność nie musi być udokumentowana stosownym orzeczeniem o niepełnosprawności. Pogląd ten Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, rozpatrujący niniejszą sprawę podziela, uznając za błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych przyjętą w niniejszej sprawie przez organu obu instancji. Należy bowiem podnieść, że rezultat wykładni celowościowej i systemowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy jest zgodny z zasadą praworządności, jak również z innymi wyrażonymi w Konstytucji RP zasadami i wartościami, takimi jak równość wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP) oraz ochrona małżeństwa i rodziny (art. 18 Konstytucji RP). Aprobata dla wskazanej linii orzeczniczej została również wyrażona przez Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 1 czerwca 2010 r. sygn. akt P 38/09, OTK-A 2010/5/53. Znalazł się w nim w szczególności pogląd o konieczności jednakowego traktowania osób pozostających w związku małżeńskim, których małżonkowie z uwagi na wiek lub stan zdrowia nie są w stanie sprawować nad nimi opieki oraz osób, które w związku małżeńskim nie pozostają. W tym kontekście na uwagę zasługują wywody NSA zawarte w w/w wyrokach z dnia 17 grudnia 2009 r., przytoczone również przez Trybunał Konstytucyjny. NSA zwrócił bowiem uwagę na to, że bezwzględne rozumienie negatywnej przesłanki zawartej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych wywołuje daleko idące negatywne konsekwencje dla rodziny i małżeństwa. Otóż, w sytuacji, w której stan zdrowia obydwojga małżonków nie pozwala im na wzajemną nad sobą opiekę, pozostali członkowie rodziny, chcący i mający obowiązek sprawować taką opiekę, nie mogą uzyskać świadczenia. Uprawnienie takie przysługiwałoby im natomiast w przypadku, gdyby związek małżeński nie istniał. Tak rozumiany przepis oznacza, zdaniem NSA, pewnego rodzaju sankcję dla osób pozostających w związku małżeńskim i w związku z tym budzi wątpliwości w świetle w/w art. 18 Konstytucji RP, w myśl którego małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny, rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Podobne wnioski można przyjąć przy zestawieniu rezultatów wykładni literalnej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych z art. 71 Konstytucji RP, zgodnie z którym państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny, jak również z art. 69 Konstytucji, który stanowi, iż osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej. Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego umożliwia zaś niewątpliwie efektywne sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną, a w konsekwencji stanowi realizację powinności wyrażonej we wskazanym przepisie konstytucyjnym. W tym kontekście należy jeszcze zwrócić uwagę na aspekt poruszony przez NSA w w/w wyroku z dnia 25 stycznia 2021 r. Podkreślono w nim bowiem istotę i cel świadczenia pielęgnacyjnego wskazując, iż nie przysługuje ono osobie wymagającej opieki, ale osobie, która tę opiekę sprawuje, rezygnując z tego powodu z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to ma za zadanie przynajmniej częściowo zrekompensować wydatki ponoszone przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnej osobie, zdejmując tym samym z Państwa obowiązek jej zapewnienia w zorganizowanych, zinstytucjonalizowanych formach. Wskazane istota i cel świadczenia pozwalają więc w pewnych, wyjątkowych sytuacjach na osłabienie rygoryzmu wynikającego z regulacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W niniejszej sprawie w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach nie można było zaś z góry wykluczyć wystąpienia takich wyjątkowych okoliczności. Oświadczenia złożone przez skarżącą oraz przedłożone dokumenty świadczyły bowiem o co najmniej wysokim prawdopodobieństwie wystąpienia obiektywnych okoliczności uniemożliwiających sprawowanie opieki nad żoną przez męża matki skarżącej, czego organy obu instancji z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa w ogóle nie wyjaśniły i nie wzięły pod uwagę, w sytuacji gdy niemożność sprawowania opieki może być wykazana również innymi dowodami dopuszczonymi w postępowaniu administracyjnym (tak NSA w w/w wyroku dnia 25 stycznia 2021 r.). Uzasadniało to uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględnią organy orzekające przedstawioną wyżej przez Sąd wykładnię treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych przy rozstrzyganiu w przedmiocie wniosku skarżącej z dnia 12 października 2020 r. Dodatkowo uwzględnią też w tym względzie w swych ustaleniach oraz ocenie prawnej okoliczność, że co prawda dopiero na etapie postepowania sądowego, ale zostało wydane orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności męża wymagającej opieki matki skarżącej. mr