II SA/Gl 1852/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie, Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi Polskiego Związku [...] w W. – Okręg [...] w K. na postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia 2 października 2023 r. nr NWXIV.7581.3.21.2023 w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od decyzji w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Wojewoda Śląski (dalej – Wojewoda, organ odwoławczy) postanowieniem z dnia 2 października 2023 r. nr NWXIV.7581.3.21.2023, działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm. – dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania Polskiego Związku [...] w W., Okręgu [...] w K. (dalej – Skarżący, P.), stwierdziło niedopuszczalność odwołania od decyzji Prezydenta Miasta J. z dnia 3 sierpnia 2023 r. nr [...] o zwrocie na rzecz H. M. (dalej - Właściciel) nieruchomości położonych w M., obręb W., stanowiących własność Gminy M., oznaczonych ewidencyjnie jako działki nr 1. o powierzchni 1,0176 ha oraz nr 2. o powierzchni 0,0380 ha, wyodrębnionych z działki nr 3. o powierzchni 1,4308 ha. Przedmiotowe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wspomnianą decyzją z dnia 3 sierpnia 2023 r. Prezydent Miasta J. orzekł o zwrocie na rzecz H. M. nieruchomości położonych w M. stanowiących własność Gminy M., oznaczonych ewidencyjnie jako działki nr 1. i 2., wyodrębnionych z działki nr 3. Od powyższej decyzji odwołanie z dnia 21 sierpnia 2023 r. wniósł Skarżący. Podniósł w nim naruszenie: 1) art. 136 ust. 3 w związku z art. 139 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 344 z późn. zm. – dalej u.g.n.) poprzez zwrócenie nieruchomości oznaczonych numerami: 1. i 2. mimo, że na działkach tych prowadzone były prace budowlane dotyczące budowy ośrodka [...], a więc cel wywłaszczenia został zrealizowany lub był co najmniej realizowany w okresie 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna; 2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 136 ust. 7 u.g.n. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w tym poprzez brak wyjaśnienia, czy uprawnienie do zwrotu, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. nie wygasło, bowiem od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat. Wojewoda postanowieniem z dnia 2 października 2023 r. stwierdził niedopuszczalność tego odwołania. Stanowisko to uzasadnił brakiem interesu prawnego Skarżącego. Wyjaśnił, że na mocy umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego (rep. [...]) z dnia [...] r. doszło do nabycia od Właściciela nieruchomości położonej w M., która po zmianach geodezyjnych aktualnie stanowi część działek nr 4. i nr 3. Następnie decyzją z dnia 4 sierpnia 1982 r. nr [...] Prezydenta Miasta M. przekazał nieruchomość - w skład której weszła tylko działka nr 4. - w użytkowanie na czas nieoznaczony Polskiemu Związkowi [...] w K.z przeznaczeniem pod ogrody działkowe. Prawo to w oparciu o wskazaną decyzję zostało odnotowane w księdze wieczystej [...]. Natomiast – jak twierdzi organ odwoławczy - działka nr 3. nie została przekazana P. Ponadto brak jest stosownych wpisów w tym zakresie w Dziale III księgi wieczystej [...], prowadzonej m.in. dla działki nr 3. Z tych też względów Wojewoda uznał, że Skarżący nie posiada statusu strony w niniejszym postępowaniu. W skardze z dnia 2 listopada 2023 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pełnomocnik P. zarzuciła postanowieniu Wojewody naruszenie: 1) art. 28 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że niniejsze postępowanie nie dotyczy ani interesu prawnego ani obowiązku P., a zatem zdaniem organu nie można Skarżącemu przypisać charakteru strony w niniejszym postępowaniu; 2) art. 136 ust. 3 w związku z art. 139 i art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez zwrócenie nieruchomości oznaczonych nr 1. i 2. (po podziale działki nr 3.) mimo, że na działkach tych prowadzone były prace budowlane dotyczące budowy ośrodka [...], a więc cel wywłaszczenia został zrealizowany lub był co najmniej realizowany w okresie 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna; 3) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 136 ust. 7 u.g.n. nieruchomościami poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w tym poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji organu I instancji z dnia 3 sierpnia 2023 r., czy uprawnienie do zwrotu, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. nie wygasło, bowiem od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat. Wobec tych zarzutów pełnomocnik Skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, a także decyzji organu I instancji z dnia 3 sierpnia 2023 r. Zawarł również żądanie zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przewidzianych. Uzasadniając pierwszy z zarzutów, tj. naruszenie art. 28 k.p.a., pełnomocnik P. wskazał, że poprzez dawną działkę nr 3. prowadzi dojazd do R. W. w M., a ponadto działka ta wykorzystywana była jako parking przez działkowców. Zatem uwłaszczenie Właściciela na części dawnej działki nr 3. narusza bezpośrednio prawa P. do możliwości realizacji prawa użytkowania w stosunku do działki nr 4., do której P. posiada tytuł prawny w postaci prawa użytkowania. Zatem wskazane uwłaszczenie – jak twierdzi pełnomocnik – może doprowadzić do tego, że działkowcy z R. W. w M. stracą obecny dojazd i ewentualną możliwość parkowania. W dalszej części przedstawiono argumentację na poparcie zarzutu z pkt 2 i 3 skargi. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. W piśmie z dnia 14 marca 2024 r. pełnomocnik Skarżącego uzupełnił argumentację dotyczącą interesu prawnego P. w zaskarżeniu decyzji Prezydenta Miasta J. z dnia 3 sierpnia 2023 r. Odwołał się do w tym zakresie do art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1073). Podniósł mianowicie, że przez wywłaszczoną nieruchomość przebiega droga dojazdowa do R. "W.", która winna być zapewniona przez Gminę M.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonego postanowienia stwierdzić należało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Poddanym kontroli Sądu rozstrzygnięciem Wojewoda stwierdził niedopuszczalność odwołania, które zostało wniesione od decyzji Prezydenta Miasta M., którą: 1) dokonano podziału działki nr 3., z której wyodrębniono działki o nr:5., 6., 1., 7. i 2.; 2) zwrócono Właścicielowi działki o nr 1. i 2.. Przed przystąpieniem do rozważań należy poczynić zastrzeżenie co do zakresu kontroli sądowej. Otóż w myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (który nie znajduje zastosowania w niniejszym przypadku). Nakaz "rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy", oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem oceny innej sprawy administracyjnej, niż ta w której wniesiono skargę (zob. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. akt I FSK 227/17, Lex nr 2312988). Mając to na uwadze stwierdzić należy, że skarga dotyczy postanowienia Wojewody wydanego na podstawie art. 134 k.p.a. Oznacza to, że ocenie zostanie poddana jedynie prawidłowość stanowiska zakładającego, że P. nie legitymuje się interesem prawnym, który uprawniałby go do zakwestionowania decyzji Prezydenta Miasta z dnia 3 sierpnia 2023 r. Tym samym poza zakresem niniejszego postępowania jest ocena prawidłowości wspomnianego rozstrzygnięcia organu I instancji. Przechodząc do meritum sprawy zauważyć należy, że pierwszy etap postępowania odwoławczego przed organem II instancji to etap badania formalnego. Czynności w nim podejmowane zmierzają do ustalenia zaistnienia przesłanek warunkujących merytoryczne rozpatrzenie odwołania. Mając na uwadze treść art. 134 k.p.a. organ odwoławczy ocenia, czy odwołanie jest dopuszczalne, a także czy zostało ono wniesione w ustawowym terminie. W sprawach tych wydawane jest postanowienie, które jest ostateczne. Niedopuszczalność odwołania może mieć zarówno charakter przedmiotowy, jak i podmiotowy. Do przyczyn niedopuszczalności odwołania o charakterze podmiotowym należy wniesienie środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji (np. przez osobę trzecią), bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych. Natomiast do przyczyn niedopuszczalności odwołania o charakterze przedmiotowym należy zaliczyć w szczególności brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego, czy też wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych, a także nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3 października 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 645/22, Lex nr 3613161). Wydanie postanowienia w trybie art. 134 k.p.a. z przyczyn podmiotowych, tj. braku legitymacji do wniesienia odwołania jest dopuszczalne, jeżeli jest to taki brak, który ma charakter obiektywny i jego ustalenie nie wiąże się z oceną interesu prawnego. Wydanie postanowienia w przedmiocie niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych jest możliwe zatem jedynie w przypadku, kiedy to ma miejsce prima facie, czyli "na pierwszy rzut oka" (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 października 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 682/23, Lex nr 3622419). Interes prawny cechuje to, iż ma on charakter: osobisty i konkretny, a ponadto powinien być on aktualny, przy czym o jego istnieniu przesądza związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, a co wyraża się w tym, że akt stosowania owej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w sprawie administracyjnej (zob. wyroki NSA: z dnia 25 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 440/22, Lex nr 3556855; z dnia 9 sierpnia 2023 r. sygn. akt I OSK 1858/21, Lex nr 3607411). Zatem mieć interes prawny to tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 27 października 2023 r. sygn. akt I OSK 1151/20, Lex nr 3642553). Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy zgodzić należy się z Wojewodą, że Skarżący nie legitymuje się interesem prawnym w sprawie podziału działki nr 3., z której po wydzieleniu pięciu działek, dwie z nich zostały zwrócone uwłaszczonemu właścicielowi. Owego interesu prawnego nie uzasadniania bowiem twierdzenie o zorganizowaniu bramy wjazdowej na teren ogródków działkowych od strony działki nr 3., czy też wykorzystywanie jej terenu na cele parkingowe, przez osoby korzystające ze wspomnianych ogródków działkowych. W odwołaniu, jak również w skardze, nie przywołano przepisu prawa materialnego, który uprawniałby P. do kierowania tego rodzaju roszczeń. Nie wykazano również jego tytułu prawnego do wskazanej działki o nr 3.. Oznacza to, że wymienione w skardze okoliczności mogą co najwyżej stanowić o wystąpieniu interesu faktycznego P., co jednak nie uprawnia go do zaskarżenia powyższej decyzji. Nie ulega przy tym wątpliwości, że owa niedopuszczalność odwołania o charakterze podmiotowych jest oczywista i nie wymagała przeprowadzenia w tej materii jakichkolwiek ustaleń. Dodać należy, że prawa do tego rodzaju działania nie można wywodzić z samego faktu doręczenia Skarżącemu decyzji będącej przedmiotem odwołania. Konkludując stwierdzić należy, że Wojewoda prawidłowo orzekł o niedopuszczalności odwołania P.. Na marginesie dodać należy, że działki o nr 7. i 6. powstałe z podziału działki nr 3., które nadal stanowią własność komunalną mogą potencjalnie zapewniać skomunikowanie ogrodów działkowych z drogą publiczną. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, co uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.). Na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Przepis ten stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.