II SA/Gl 189/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2026 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 18 kwietnia 2024 r. nr SKO.UL/41.7/69/2024/4113/AMak w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę. Pismem z dnia 5 czerwca 2024 r. S. P. (dalej jako: "strona" lub "skarżący") wniósł do tut. Sądu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (dalej jako: "Kolegium" lub "organ odwoławczy"), opisaną w rubrum nn. wyroku. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: Decyzją z dnia 15 stycznia 2024 r., nr [...] Wójt Gminy G. (dalej jako: "organ I instancji" lub "Wójt"), działając w oparciu o art. 36 ust. 4, 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.) – dalej powoływanej jako: "u.p.z.p.", w zw. ze zbyciem nieruchomości złożonej z działek nr [...], [...], [...], [...] i [...], obręb P., arkusz 4, o łącznej powierzchni 0,7837 ha, której wartość wzrosła wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalił jednorazową opłatę w wysokości 18.405,00 zł i nałożył obowiązek jej uiszczenia na Z. K. w kwocie 9.202,50 zł i na skarżącego w kwocie 9.202,50 zł. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że [...] r. Rada Gminy G. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru sołectwa P. - Etap I, którą ogłoszono w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z dnia [...] r. pod pozycją [...] (dalej: "m.p.z.p."). W zakres obszaru objętego m.p.z.p. wchodzi m. in. przedmiotowa nieruchomość, zbyta przez ww. osoby w dniu [...] r. Organ I instancji nie miał podstaw do zanegowania oceny wzrostu wartości nieruchomości, którą sporządziła osoba posiadającą wiedzę specjalistyczną. Został spełniony warunek do wydania, zgodnie z art. 37 ust. 6 u.p.z.p., decyzji ustalającej wysokość jednorazowej opłaty jw. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wskazał, że w toku postępowania Wójt wystąpił o uzupełnienie we wskazanym zakresie operatu szacunkowego. Wydany aneks nie ujawnił żadnych realnych sposobów dokonania dodatkowych ocen zmierzających do prawidłowego oszacowania wartości nieruchomości. Zaskarżoną obecnie decyzją Kolegium działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.), dalej jako: "k.p.a.", utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. Uzasadniając decyzję Kolegium podniosło, że spełnione zostały przesłanki uzasadniające ustalenie opłaty planistycznej w wysokości określonej przez Wójta. Zbycie nieruchomości nastąpiło przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie planu miejscowego. W rozpatrywanym przypadku oceniono sporządzony operat i uznano go za prawidłowo sporządzony, a zatem mogący stanowić podstawę do ustalenia opłaty planistycznej. Sposób dokonania wyceny odpowiada wymogom prawnym. Operat szacunkowy został sporządzony w sposób umożliwiający ocenę jego prawidłowości, a wartość dowodowa tegoż operatu nie budzi wątpliwości. Jest on spójny, logiczny, zupełny, nie ma w nim nieścisłości oraz nie zostały pominięte istotne dla wyceny elementy. Rzeczoznawca majątkowy szczegółowo opisał cechy rynkowe nieruchomości wraz z ich ocenami, co pozwoliło na określenie ich podobieństwa. W skardze sądowej na powyższą decyzję skarżący wniósł o uchylenie decyzji Kolegium i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając naruszenie: - art. 7 k.p.a. poprzez podjęcie decyzji bez uznania słusznego interesu strony i nieuwzględnienie sytuacji faktycznej, tj. faktu, że cena sprzedaży nieruchomości została ustalona w umowie przedwstępnej, w formie aktu notarialnego, w okresie, gdy nie obowiązywał nowy plan zagospodarowania przestrzennego, a tym samym sprzedający był zobowiązany do przystąpienia do zawarcia umowy sprzedaży, nie mógł się od niej uchylić, a cena była ustalona bez uwzględnienia zmian wynikających ze zmiany planu, a tym samym nie mógł skorzystać na wprowadzeniu planu i nie odniósł z tego tytułu żadnej korzyści, a potwierdza to okoliczność sprzedaży sąsiedniej nieruchomości za cenę nawet wyższą niż cena w przedmiotowym akcie, a transakcja ta została pominięta w ustaleniu wzrostu wartości w operacie szacunkowym; - art. 77 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności brak uwzględnienia okoliczności faktycznych dotyczących zawarcia przez strony wcześniejszej, wiążącej, umowy przedwstępnej w formie aktu notarialnego, a tym samym związanie warunkami umowy, a tym samym zniweczenie skutku rzekomego wzrostu wartości nieruchomości, a także poprzez nieuwzględnienie sprzedawanych nieruchomości sąsiednich i ich ceny przy sporządzaniu operatu szacunkowego. Według skarżącego niezrozumiałe jest, dlaczego przy dokonywaniu wyceny sprzedaż sąsiedniej nieruchomości nie miała realnego wpływu na oszacowaną wartość zbywanej nieruchomości. Stosując metodę porównawczą rzeczoznawca przy oszacowaniu wartości nieruchomości powinien brać pod uwagę realne ceny uzyskiwane za nieruchomości położone sąsiednio, a tym samym wskazujące na jej najbardziej prawdopodobną wartość. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości przyjęte w zaskarżonej decyzji stanowisko Wyrokiem z 4 października 2024 r., sygn. akt: II SA/Gl 913/24, tut. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy G. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Kolegium, powyższy wyrok został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2025 r., sygn. akt: II OSK 36/25, a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Naczelny Sąd Administracyjny za zasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej, w którym Kolegium zakwestionowało stanowisko tut. Sądu, który uznał, że rzeczoznawca majątkowy w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie zaskarżonych decyzji podlegał wyłączeniu. Sąd I instancji uznał bowiem, że fakt, iż rzeczoznawca majątkowy w toku ponownie prowadzonego przez organy postępowania administracyjnego sporządził kolejny operat szacunkowy (aktualizację) dotyczący wartości nieruchomości, należy kwalifikować jako wystąpienie przesłanki do jego wyłączenia od udziału w szacowaniu tej nieruchomości, o której mowa w art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 176 Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm.), dalej jako: "u.g.n.". NSA nie podzielił tego stanowiska wskazując, że jakkolwiek przepisy poświęcone poszczególnym instytucjom wyłączenia pracownika stanowią jedną z gwarancji realizacji zasady prawdy obiektywnej (art. 7), dla rzeczoznawców majątkowych wprowadzono odrębną regulację w art. 176 u.g.n. Przepis ten określa zasady wyłączania rzeczoznawcy majątkowego od czynności szacowania. Stanowi on wprost, że rzeczoznawca majątkowy podlega wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości (a nie od udziału w postępowaniu), jeżeli zachodzą przesłanki z art. 24 k.p.a. W orzecznictwie ukształtowany jest pogląd, zgodnie z którym rzeczoznawca majątkowy, z uwagi na wiedzę specjalną, jest swoistego rodzaju biegłym z zakresu szacowania nieruchomości. O ile w aspekcie proceduralnym rola rzeczoznawcy majątkowego zbliżona jest do biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., to z uwagi na szczegółowe regulacje u.g.n. dokonanie wykładni art. 24 k.p.a. w kontekście przesłanek wyłączenia rzeczoznawcy majątkowego od udziału w szacowaniu nieruchomości wymaga uwzględnienia także odmienności od pozycji procesowej biegłego, uregulowanej wyłącznie w ww. przepisach k.p.a. NSA wskazał, że zgodnie z art. 84 k.p.a. biegły podlega wyłączeniu na zasadach i w trybie określonym w art. 24 k.p.a. Należy jednak zauważyć, że przepis art. 24 k.p.a. odnosi się wprost do pracownika organu. Zatem jego zastosowanie do wyłączenia biegłego ze swej istoty możliwe jest jedynie odpowiednio, gdyż nie jest on ani pracownikiem organu, ani nie prowadzi postępowania administracyjnego i wydaje decyzję. Wyłączenie biegłego w oparciu o przepisy art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art 84 § 2 k.p.a., może więc nastąpić wówczas, gdy brał on udział w sprawie w określonej roli procesowej. Oznacza to wyłączenie rzeczoznawcy m.in. wtedy, gdy na jakimś etapie tego konkretnego postępowania był: świadkiem, biegłym, przedstawicielem strony (pkt 4 art. 24 k.p.a.) lub też brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (pkt 5 art. 24 k.p.a. – na który to przepis, pośrednio, poprzez odwołanie się do wyroków WSA, wskazał także Sąd I instancji). Może to być, w ocenie NSA, taka sytuacja, kiedy ta sama osoba pracowała najpierw w administracji biorąc udział w wydawaniu decyzji, a następnie zmieniła zawód na rzeczoznawcę majątkowego. Dlatego też wyłączenie rzeczoznawcy majątkowego, oparte na przytoczonych normach prawnych, należy rozumieć jedynie w taki sposób, że nie może brać udziału w sprawie w charakterze biegłego osoba, która uprzednio występowała w niej jako inny uczestnik postępowania, pracownik organu, świadek, strona lub jej reprezentant. W konsekwencji NSA uznał, że w sprawie brak jest okoliczności, które mogłyby wypełnić dyspozycję art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. (dodatkowo także pkt 5). Z wykładni systemowej oraz funkcjonalnej art 176 u.g.n. nie wynika obligatoryjny obowiązek wyłączenia na podstawie art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. rzeczoznawcy majątkowego od ponownego opracowania operatu szacunkowego w postępowaniu administracyjnym, jakie toczy się w związku z zakwestionowaniem przez organ odwoławczy lub sąd operatu szacunkowego sporządzonego przez tegoż rzeczoznawcę w postępowaniu, które zakończone zostało uchyloną decyzją. Nie można bowiem przyjąć, że w każdym przypadku, gdy w toku postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie dotyczącej ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenie m.p.z.p., w której podstawę określenia jej wysokości stanowi operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, w ponownie prowadzonym przez organy postępowaniu administracyjnym rzeczoznawca majątkowy podlega obligatoryjnemu wyłączeniu z dalszego udziału w szacowaniu tej nieruchomości, tj. nie może już sporządzić nowego operatu szacunkowego określającego wartość szacowanej nieruchomości. W ocenie NSA Sąd I instancji nie uwzględnił zarówno istoty, jak i zawodowego charakteru, ustawowo regulowanej działalności rzeczoznawcy majątkowego i związanej z tym dyscyplinarnej odpowiedzialności zawodowej, a także możliwego zakresu oceny dowodowej operatu szacunkowego przez organ administracji – jako opinii o sformalizowanej prawnie formie i trybie oceny prawidłowości sporządzenia (art. 157 u.g.n.), jak też tego, że rzeczoznawca nie bierze udziału w wydaniu decyzji, a jedynie sporządza operat, który podlega ocenie i weryfikacji przez organ wydający rozstrzygnięcie administracyjne. Uwzględniając powyższe przepisy, odczytanie ich przesłanek w odniesieniu do rzeczoznawcy majątkowego, nie mogło nastąpić wyłącznie przez proste podstawienie zamiast pojęcia "pracownik organu administracji" lub "biegły" – pojęcia "rzeczoznawca majątkowy", lecz wymagało dokonania wykładni z uwzględnieniem charakteru ustawowego i funkcji procesowej rzeczoznawcy majątkowego. NSA za zasadne uznał także zarzuty wobec uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji z uwagi na brak rzetelnego odniesienia się do zarzutów odwołania w zakresie dokonanego przez rzeczoznawcę majątkowego doboru nieruchomości podobnych i uznania, że rzeczoznawca dokonał wyboru nieruchomości podobnych w sposób "stronniczy i wybiórczy", korzystny dla jednostki samorządu terytorialnego. Zdaniem NSA, zakwestionowanie operatu szacunkowego jako dowodu w sprawie przez sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Z uwagi na charakter operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę, a zatem osobę dysponującą wiedzą specjalistyczną, podważenie też zawartych w takim dokumencie wymaga z reguły odwołania się do innego dokumentu, sporządzonego przez osobę również dysponującą wiedzą specjalistyczną. Kontrola opinii rzeczoznawcy majątkowego na płaszczyźnie merytorycznej obejmuje bowiem elementy, które można podzielić na te nie wkraczające w sferę wiadomości specjalnych i te w sferę tą wkraczające. Merytoryczna ocena operatów szacunkowych - zarówno przez organy administracji publicznej, jak i sądy administracyjne - nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. W tym bowiem zakresie operat szacunkowy może być podważony jedynie przez ocenę dokonaną w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n., a więc wyłącznie w następstwie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Przesądza o tym również treść art. 154 ust. 1 u.g.n., wskazująca, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy. Oczywiście są w tym zakresie pewne determinanty prawne, do których należy: konieczność uwzględnienia celu wyceny, rodzaju i położenia nieruchomości, przeznaczenia w planie miejscowym, stanu nieruchomości oraz dostępnych danych o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.), konieczność uwzględnienia bardziej szczegółowych dyrektyw, odnoszących się do konkretnego celu wyceny wyznaczonego przedmiotem postępowania (w rozpoznawanej sprawie przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości; Dz. U. z 2023 r. poz. 1832), respektowanie ogólnych założeń danego podejścia (porównawczego, dochodowego lub kosztowego) do szacowania danej nieruchomości (art. 153 u.g.n.) czy dyrektyw wynikających z legalnych definicji pewnych pojęć - w szczególności nieruchomości podobnej (art. 4 pkt 16 u.g.n.). Dyrektywy prawne niewątpliwie stanowią wzorce oceny operatu przez organy orzekające w sprawie, a następnie wzorce kontroli sądowej tych decyzji. Trzeba jednak mieć na uwadze fakt, że dyrektywy te są z założenia dość ogólne. Specyfika operatu sprawia, że nie da się w sposób sztywny i szczegółowy uregulować metodologii stosowanej przez biegłego (rzeczoznawcę). Konieczność sięgnięcia po wiadomości specjalne zakłada pewien stopień zaufania do rzetelności i wiedzy biegłego i wymaga pozostawienia mu pewnej swobody, niezbędnej z uwagi na specyfikę wiedzy specjalistycznej, nie poddającej się ujęciu w sztywne ramy prawne. W związku z tym, poza wykazaniem naruszenia regulacji prawnych determinujących w sposób ogólny metodologię stosowaną przez rzeczoznawcę, podważenie prawidłowości operatu wymaga wykazania takich błędów, które wynikają z kwestii mieszczących się w granicach tego, co jest w stanie ocenić organ, a następnie skontrolować sąd - spójności, logiki, zgodności z doświadczeniem życiowym etc. Zdaniem NSA, w rozpoznawanej sprawie tut. Sąd nie wykazał naruszenia prawnych dyrektyw sporządzania operatu ani błędów w zakresie spójności, logiki czy zgodności z doświadczeniem życiowym. Ograniczył się jedynie do sformułowania ogólnego zarzutu w zakresie naruszeń mających mieć podłoże w błędnym doborze nieruchomości podobnych. Nie dokonał przy tym również w oparciu o ocenę zgromadzonych w sprawie akt prawidłowej weryfikacji, kontroli stanowiska organów. To zaś sprawiło, że według NSA tut. Sąd nie rozpoznał sprawy co do istoty Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie rozważań, jako że sprawa była przedmiotem rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego należy wyjaśnić, że stosownie do art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Ustanowiona w art. 170 p.p.s.a. zasada związania powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak również wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu administracyjnego związana jest z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy. Kierując się stanowiskiem i poglądami zawartymi w wyroku NSA z Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2025 r., sygn. akt: II OSK 36/25 Sąd ponownie przenalizował materiał dowodowy sprawy, w tym operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. P., będący w sprawie dowodem o podstawowym znaczeniu dla oceny legalności badanego w sprawie rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu brak jest podstaw do zakwestionowania jego poprawności zgodnie z obowiązującymi w tym przedmiocie przepisami. Sąd podziela - nie powtarzając w tym przedmiocie wszystkich argumentów i analiz – stanowisko organu odwoławczego, który szczegółowo dokonał oceny operatu. Zdaniem Sądu rzeczoznawca majątkowy prawidłowo dokonała porównania wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości uwzględniając jej przeznaczenie zarówno przed uchwaleniem planu miejscowego (przeznaczenie określone w planie miejscowym z 1991 r., z 2005 r. oraz faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości), jak i w planie miejscowym z 2021 r. Stosując podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, określiła wartość rynkową nieruchomości po zmianie planu i przed zmianą planu uwzględniając właściwe dla danego czasookresu przeznaczenie nieruchomości. W procesie wyceny uwzględniła także stan nieruchomości wycenianej na dzień wejścia w życie planu miejscowego. Wycena nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego została dokonana w oparciu o jej przeznaczenie: rolne, o przeznaczeniu mieszkaniowym i mieszkaniowo-usługowym, oraz rynek nieruchomości gruntowych zabudowanych o przeznaczeniu komercyjnym usługowym, biurowym, magazynowo produkcyjnym. Rzeczoznawca majątkowy określiła rynek właściwy dla przeprowadzenia wyceny (rodzaj rynku, obszar rynku oraz okres badania cen) oraz szeroko go uzasadniła. Wycena nieruchomości po uchwaleniu planu miejscowego została dokonana w oparciu o przeznaczenie wynikające z planu tj. mieszkaniowe i mieszkaniowo-usługowe. Sąd zgadza się z konkluzją organu odwoławczego, że wycena została sporządzona zgodnie z przepisami prawa, a oszacowana wartość przyrostu wartości rynkowej prawa własności jest adekwatna do cen transakcyjnych uzyskiwanych w warunkach lokalnego rynku nieruchomości oraz cech rynkowych przedmiotu wyceny. Dokonując oceny decyzji obu organów orzekających w sprawie Sąd nie dostrzegł istotnych naruszeń przepisów postępowania lub przepisów prawa materialnego, które miałyby istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcia uzasadniające ich eliminację z obiegu prawnego. Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie i dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.