II OSK 36/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Gdesz Sędzia del. WSA Agnieszka Wójcik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 października 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 913/24 w sprawie ze skargi S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 18 kwietnia 2024r. Nr SKO.UL/41.7/69/2024/4113/AMak w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, 2. zasądza od S. P. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach kwotę 1000 zł (tysiąc złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 4 października 2024r. Sygn. akt II SA/Gl 913/24, po rozpoznaniu skargi S. P. (dalej: "skarżący") uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (dalej: "SKO" lub "Kolegium") z 18 kwietnia 2024r. nr SKO.UL/41.7/69/2024/4113/A/Mak oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt" lub "organ I instancji") z 15 stycznia 2024 r. Nr 1/2024. Decyzją tą na podstawie art. 36 ust. 4, 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz.977 – dalej: u.p.z.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 - dalej k.p.a.) wobec zbycia nieruchomości złożonej z działek nr [...], [...], [...], [...] i [...], obręb [...], o łącznej powierzchni 0,7837 ha, której wartość wzrosła wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalono jednorazową opłatę w wysokości 18.405 zł i zobowiązano zbywających tj. skarżącego oraz Z. K. do jej zapłaty, każdy po 9.202,50 zł. Wyrok wydany został w następstwie przyjęcia opisanego poniżej stanu faktycznego i prawnego. Dnia [...] sierpnia 2021 r. Rada Gminy [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru sołectwa [...] - Etap [...], którą ogłoszono w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z [...] sierpnia 2021 r. pod pozycją [...] (dalej: m.p.z.p.). W zakres obszaru objętego m.p.z.p. wchodziła m.in. przedmiotowa nieruchomość, zbyta przez ww. warunkową umową sprzedaży, zawartą [...] października 2021 r. w formie aktu notarialnego. Następnie umową z [...] grudnia 2022 r. zbywający przenieśli prawo użytkowania wieczystego gruntu na nabywcę. Wobec powyższego zostało wszczęte przez Wójta postępowania w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek zmiany planu miejscowego. W dniu [...] lipca 2022 r. sporządzony został przez rzeczoznawcę majątkowego M. P. (dalej: "rzeczoznawca majątkowy") operat szacunkowy. Decyzją z 14 września 2022r. nr 5/2022 Wójt ustalił opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w kwocie 19.320 zł. Od tej decyzji skarżący wniósł odwołanie, po rozpatrzeniu którego Kolegium decyzją z 19 grudnia 2022 r. nr SKO.UL/41.7/428/2022/16691, uchyliło decyzję Wójta w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. SKO wskazało, że zaskarżona decyzja nie określa osób zobowiązanych do zapłaty opłaty oraz sposobu jej uiszczenia przez współwłaścicieli (solidarnie, czy w częściach ułamkowych). Zdaniem Kolegium w przedmiotowej sprawie należy także oszacować wartość zbytych działek z uwzględnieniem: - przeznaczenia w planie miejscowym, który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r. - faktycznego sposobu zagospodarowania nieruchomości w okresie luki planistycznej - przeznaczenia w planie miejscowym z 2005 r. - przeznaczenia w planie miejscowym z 2021 r. Dnia 27 kwietnia 2023 r. rzeczoznawca majątkowy przygotowała aneks do operatu szacunkowego z 19 lipca 2022 r. Następnie decyzją z 1 czerwca 2023 r. Nr 1/2023 Wójt ustalił opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w kwocie 19 320 zł i zobowiązał indywidualnie każdego ze zbywających do zapłaty po 9.660,00 zł. Od tej decyzji Z. K. wniósł odwołanie, w następstwie rozpoznania którego Kolegium decyzją z 31 sierpnia 2023 r. nr SKO.UL/41.7/263/2023/15074/RS ponownie uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Wójta. SKO wskazało, że nie można zaakceptować stwierdzenia zawartego w operacie szacunkowym: "iż dla działek nr [...] i [...] nie nastąpił wzrost wartości rynkowej na skutek wejścia w życie nowego obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego", jak również uznało za błędne ograniczenie wyceny jedynie dla części działki nr [...]. Kolegium zwróciło także uwagę na błędy zaistniałe w aneksie w zakresie przyjętych w nim ustaleń oraz opisów, szczegółowo wskazując czego one dotyczą. Decyzją z 15 stycznia 2024 r. Nr 1/2024 Wójt orzekł o ustaleniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem m.p.z.p w kwocie 18 405 zł i zobowiązał każdego ze zbywających do zapłaty po 9.202,50 zł. Po rozpatrzeniu odwołań wniesionych przez zbywających, Kolegium decyzją z 18 kwietnia 2024 r. nr SKO.UL/41.7/69/2024/4113/AMak utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium wyjaśniło, że po dokonaniu oceny operatu szacunkowego z 10 listopada 2023 r. i uznało go za wiarygodny. Ponadto wskazało, że rzeczoznawca majątkowy uwzględniła wcześniejsze wskazania. W skardze wywiedzionej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (zwanego dalej "WSA" lub "Sąd I instancji"), skarżący domagając się jej uchylenia, podnosił w głównej mierze zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 i 77 k.p.a., poprzez podjęcie zaskarżonej decyzji bez uznania słusznego interesu strony i nieuwzględnienie sytuacji faktycznej, tj. faktu, że cena sprzedaży nieruchomości została ustalona w umowie przedwstępnej, w formie aktu notarialnego, w okresie, gdy nie obowiązywał nowy plan zagospodarowania przestrzennego, a tym samym sprzedający był zobowiązany do przystąpienia do zawarcia umowy sprzedaży. Po rozpatrzeniu skargi WSA uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta z 15 stycznia 2024 r. z dwóch powodów. Po pierwsze w ocenie WSA w sprawie zaistniała konieczność wyłączenia rzeczoznawcy majątkowego, bowiem przyczyną wcześniejszych decyzji kasacyjnych SKO były uchybienia w postępowaniu dowodowym związane merytorycznie z treścią opinii rzeczoznawcy. Sąd I instancji wskazał, że: "w świetle art. 176 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy podlega wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 k.p.a. Wyjaśnił, że w orzecznictwie zauważa się, że art. 176 u.g.n., przy określaniu przesłanek wyłączenia rzeczoznawcy majątkowego od udziału w szacowaniu nieruchomości, nie posługuje się konstrukcją odpowiedniego stosowania art. 24 k.p.a., lecz bezpośredniego. Konieczność wyłączenia rzeczoznawcy ma miejsce w sytuacji, gdy przyczyną wcześniejszej decyzji kasacyjnej organu II instancji były uchybienia w postępowaniu dowodowym związane merytorycznie z treścią opinii rzeczoznawcy. W takim przypadku rzeczoznawca nie powinien ani wydawać nowej opinii w sprawie w ponownie prowadzonym postępowaniu, ani uzupełniać w nim swojej wcześniejszej opinii, lecz powinien podlegać wyłączeniu stosownie do treści art. 176 u.g.n. w zw. z art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. (np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 398/22; wyrok NSA z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 1947/18)". WSA podkreślił pry tym, że jakkolwiek część orzeczeń wykluczała tu automatyzm (np. wyrok NSA z dnia 3 października 2019 r., sygn. I OSK 173/18), to jednak uchybienia stwierdzone w operacie szacunkowym przez organ II instancji w niniejszej sprawie miały charakter podstawowy. Rodzi to wątpliwości co do kwalifikacji rzeczoznawcy, niezbędnych do wydania operatu - podstawowego dowodu w tego rodzaju sprawach, od którego zależy obciążenie strony należnościami publicznoprawnymi. Po drugie w ocenie WSA Kolegium niewystarczająco ustosunkowało się do zarzutów odwołania, wskazujących, iż rzeczoznawca majątkowy nie wzięła pod uwagę transakcji dotyczącej sprzedaży nieruchomości w bliskim sąsiedztwie. Sąd podkreślił, że "rzeczoznawca nie powinien dobierać nieruchomości porównawczych w sposób stronniczy, korzystny dla jednostki samorządu terytorialnego, pozwalający naliczyć opłatę w odpowiednio dużej wysokości, pomijając transakcje mogące wartość tą zaniżyć. Jakkolwiek dobór nieruchomości porównawczych jest uprawnieniem rzeczoznawcy, to jednak dobór wybiórczy i stronniczy może oraz powinien być zanegowany przez organ, o ile rzeczoznawca nie przedstawi rzeczowego, logicznego uzasadnienia takiego rozwiązania". Podsumowując ten wątek Sąd wskazał, że: "nie jest rzeczą Sądu, by tego rodzaju ustalenia i analizy prowadzić za organ". Zdaniem WSA powyższe uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., stwarzały podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z poźn. zm., dalej: p.p.s.a) i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzały niektóre zarzuty skargi. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA wniosło Kolegium, zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na treść orzeczenia, a mianowicie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 176 u.g.n., w zw. z art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez przyjęcie, że organy administracji publicznej nie wyłączyły rzeczoznawcy majątkowego w sytuacji, gdy przyczyną wcześniejszej decyzji kasacyjnej organu II instancji były uchybienia w postępowaniu dowodowym związane merytorycznie z treścią opinii rzeczoznawcy, podczas gdy żaden przepis prawa nie daje podstaw do takiego działania, a sporządzenie nowego operatu szacunkowe lub uzupełnienie wcześniejszego stanowi realizację zasady prawdy obiektywnej, 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że zaniechanie ustosunkowania się w większym zakresie do zarzutu odwołania, że rzeczoznawca nie wzięła pod uwagę transakcji dotyczącej sprzedaży nieruchomości w bliskim sąsiedztwie stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy dobór transakcji nieruchomościami podobnymi stanowi wyłączną domenę rzeczoznawcy majątkowego a organy administracji publicznej nie posiadają uprawnienia do żądania od rzeczoznawcy majątkowego wyjaśniania, dlaczego nie wziął do porównań transakcji nieruchomościami wskazanymi przez stronę postępowania, 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. poprzez sugestię sądu I instancji, opartą na gołosłownych twierdzeniach skarżącego, jakoby w przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy dobrała nieruchomości w sposób stronniczy i korzystny dla jednostki samorządu terytorialnego, podczas gdy Kolegium, jako nie zainteresowane wynikiem sprawy, dokonało oceny operatu szacunkowego także w zakresie opisu rynku lokalnego i podobieństwa nieruchomości wziętych do porównań, 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku bez oceny znajdujących się aktach sprawy dokumentów, w tym operatu szacunkowego z [...] listopada 2023 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego i poprzez bezpodstawne przyjęcie, że kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności, 5. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta w całości, podczas gdy decyzja Kolegium została zaskarżona wyłącznie przez skarżącego "w całości w zakresie w jakim utrzymuje w mocy decyzję o zobowiązaniu mnie do zapłaty kwoty 9.202,50 zł jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości", przez co w części dotyczącej Z. K. stała się prawomocna, 6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w związku art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej, w sytuacji, gdy nie były one dotknięte wadami, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a i nie doszło do naruszenia prawa przez organy administracji publicznej; Mając na uwadze powyższe zarzuty Kolegium wniosło o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy co do istoty na zasadzie art. 188 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi złożonej przez skarżącego, ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA; 2. zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, według norm przepisanych; 3. rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny bez przeprowadzania rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kolegium przedstawiło stan faktyczny sprawy oraz wyjaśniło, dlaczego nie podziela stanowiska zaprezentowanego przez Sąd I instancji, przywołują argumentację mającą uzasadniać postawione zarzuty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznanie sprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym następuje w granicach złożonej skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od Sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Wobec faktu złożenia przez skarżącego oświadczenia o zrzeczeniu się rozprawy i braku takiego żądania ze strony organu, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zarzutu naruszenia w sprawie art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta w całości, zamiast w części. Wbrew stanowisku prezentowanemu przez Kolegium analiza treści skargi wniesionej do WSA przez skarżącego nie pozwala na przyjęcie, że zaskarżeniu podlegała jedynie decyzja w części w jakim utrzymała w mocy decyzję Wójta o zobowiązaniu do zapłaty przez skarżącego kwoty 9.202,50 zł, przez co w pozostałej części dotyczącej Z. K. decyzja ta miała stać się prawomocna. Wskazać należy, że zaskarżoną decyzją SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, którą po pierwsze, ustalono wysokość jednorazowej opłaty, a po drugie określono kto i w jakiej wysokości zobowiązany jest do jej zapłaty. Z treści skargi wynikało zaś wprost, że skarżący wnosi o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta. Na uwzględnienie zasługują zaś podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez WSA art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 176 u.g.n. w zw. z art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. Po pierwsze Naczelny Sąd Administracyjny za zasadny uznał zarzut zawarty w pkt 1 skargi kasacyjnej, w którym SKO zakwestionowało stanowisko WSA, który uznał, że rzeczoznawca majątkowy w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie zaskarżonych decyzji podlegał wyłączeniu. Zdaniem Sądu I instancji fakt, że rzeczoznawca majątkowy w toku ponownie prowadzonego przez organy postępowania administracyjnego, sporządził kolejny operat szacunkowy (aktualizacje) dotyczący wartości nieruchomości, należy kwalifikować jako wystąpienie przesłanki do jego wyłączenia od udziału w szacowaniu tej nieruchomości, o której mowa w art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 176 u.g.n. Stanowiska tego skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela. Wyjaśnić jednak należy, że nie ulega wątpliwości, iż przepisy poświęcone poszczególnym instytucjom wyłączenia pracownika stanowią jedną z gwarancji realizacji zasady prawdy obiektywnej (art. 7). Wskazane przepisy mają stanowić gwarancję bezstronnego załatwienia sprawy. Dla rzeczoznawców majątkowych wprowadzono odrębną regulację w art. 176 u.g.n. Przepis ten określa zasady wyłączania rzeczoznawcy majątkowego od czynności szacowania. Stanowi on wprost, że rzeczoznawca majątkowy podlega wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości (a nie od udziału w postępowaniu), jeżeli zachodzą przesłanki z art. 24 k.p.a. W orzecznictwie ukształtowany jest pogląd, zgodnie z którym rzeczoznawca majątkowy, z uwagi na wiedzę specjalną jest swoistego rodzaju biegłym z zakresu szacowania nieruchomości. O ile w aspekcie proceduralnym, rola rzeczoznawcy majątkowego zbliżona jest do biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., to z uwagi na szczegółowe regulacje u.g.n. (art. 176 u.g.n), dokonanie wykładni art. 24 k.p.a. w kontekście przesłanek wyłączenia rzeczoznawcy majątkowego od udziału w szacowaniu nieruchomości, wymaga uwzględnienia także odmienności od pozycji procesowej biegłego, uregulowanej wyłącznie w ww. przepisach k.p.a. Zgodnie z art. 84 § k.p.a. biegły podlega wyłączeniu na zasadach i w trybie określonym w art. 24 k.p.a. Należy jednak zauważyć, że przepis art. 24 k.p.a. odnosi się wprost do pracownika organu. Zatem jego zastosowanie do wyłączenia biegłego ze swej istoty możliwe jest jedynie odpowiednio, gdyż nie jest on ani pracownikiem organu, ani nie prowadzi postępowania administracyjnego i wydaje decyzję. Wyłączenie biegłego w oparciu o przepisy art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art 84 § 2 k.p.a., może więc nastąpić wówczas, gdy brał on udział w sprawie w określonej roli procesowej. Oznacza to wyłączenie rzeczoznawcy m.in. wtedy, gdy na jakimś etapie tego, konkretnego postępowania był: świadkiem, biegłym, przedstawicielem strony (pkt 4 art. 24 k.p.a.) lub też brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (pkt 5 art. 24 k.p.a – na który to przepis, pośrednio, poprzez odwołanie się do wyroków WSA, wskazał także Sąd I instancji). Może to być, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, taka sytuacja, kiedy ta sama osoba pracowała najpierw w administracji biorąc udział w wydawaniu decyzji, a następnie zmieniła zawód na rzeczoznawcę majątkowego. Dlatego też wyłączenie rzeczoznawcy majątkowego, oparte na przytoczonych normach prawnych, należy rozumieć jedynie w taki sposób, że nie może brać udziału w sprawie w charakterze biegłego osoba, która uprzednio występowała w niej jako inny uczestnik postępowania, pracownik organu, świadek, strona lub jej reprezentant. Biorąc pod uwagę brzmienie powyższych regulacji, zasadnie argumentował skarżący kasacyjnie wskazując, iż w sprawie brak jest okoliczności, które mogłyby wypełnić dyspozycję art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. (dodatkowo także pkt 5). U podstaw wyłączenia pracownika organu z tych przyczyn leży fakt, że pracownik, który był w sprawie świadkiem lub biegłym, ma ukształtowany pogląd bądź to na całą sprawę, bądź to na niektóre jej okoliczności, co może osłabiać obiektywizm jego działania. Ponadto powyższe przepisy pozwalają uniknąć sytuacji, w której pracownik biorący udział w czynnościach postępowania administracyjnego i mający przez to wyrobiony już pogląd, czy to tylko np. na stan faktyczny sprawy - jeżeli brał udział w wyłącznie w postępowaniu dowodowym, czy też również na sposób rozstrzygnięcia sprawy - gdy wydawał decyzję z upoważnienia organu, byłby niejako determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenia związane z udziałem w postępowaniu. Reasumując należy wskazać, że wykładnia przepisu art. 176 u.g.n. dokonana z uwzględnieniem art. 84 § 2 k.p.a. (biegły podlega wyłączeniu na zasadach i w trybie określonym w art. 24 k.p.a) prowadzi do wniosku, że zasada wyłączenia powtórzona została w ustawie o gospodarce nieruchomościami, z uwagi na to, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego jest inna niż biegłego powołanego przez organ do wydania opinii. Rzeczoznawca majątkowy nie jest bowiem stroną ani uczestnikiem postępowania biorącym udział w sprawie. Jest profesjonalistą, osobą zaufania publicznego, który sporządza dowód w sprawie w postaci operatu szacunkowego. Wystarczy przypomnieć, że opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., podlega ocenie organu (na zasadzie art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), ze szczególnym uwzględnieniem logiki, spójności, jasności i wiarygodności (zob. bogate orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, np. wyroki z dnia: 24 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1008/11; 31 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2085/11; 12 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 378/10; 6 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1510/10, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach -dalej: CBOiS). Granice ingerencji i weryfikacji operatu kreuje to, że jest to dokument zawierający oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej, a ponadto pochodzi od osoby wykonującej zawód zaufania publicznego. Co więcej, należy również wskazać, że zgodnie z art. 157 § 1 u.g.n. oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie i na zasadach określonych w tym przepisie. W konsekwencji, zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach - jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3140/18). Nie ma zatem podstaw do takiej wykładni art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., która rozciągałaby jego zastosowanie także na sytuacje, gdy organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie na skutek bądź to uprzedniego uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, bądź też uchylenia decyzji organu odwoławczego w postępowaniu sądowoadministracyjnym i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z wykładni systemowej oraz funkcjonalnej art 176 u.g.n. nie wynika obligatoryjny obowiązek wyłączenia na podstawie art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. rzeczoznawcy majątkowego od ponownego opracowania operatu szacunkowego w postępowaniu administracyjnym, jakie toczy się w związku z zakwestionowaniem przez organ odwoławczy lub sąd, operatu szacunkowego sporządzonego przez tegoż rzeczoznawcę w postępowaniu, które zakończone zostało uchyloną decyzją. Nie można bowiem przyjąć, że w każdym przypadku, gdy w toku postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie dotyczącej ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenie m.p.z.p, w której podstawę określenia jej wysokości stanowi operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, w ponownie prowadzonym przez organy postępowaniu administracyjnym rzeczoznawca majątkowy podlega obligatoryjnemu wyłączeniu z dalszego udziału w szacowaniu tej nieruchomości, tj. nie może już sporządzić nowego operatu szacunkowego określającego wartość szacowanej nieruchomości. Oznacza to, że wykładnia przepisów prawa dokonana przez Sąd I instancji, oparta wyłącznie na przesłankach wyłączenia pracownika organu administracji określonych w art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. ( pośrednio i pkt 5 k.p.a.), jest błędna. W świetle tych przepisów wyłączenie rzeczoznawcy majątkowego, należy bowiem rozumieć jedynie w taki sposób, że nie może brać udziału w sprawie w charakterze biegłego osoba, która uprzednio występowała w niej jako inny uczestnik postępowania, pracownik organu, świadek, strona lub jej reprezentant. Sąd I instancji nie uwzględnił zarówno istoty, jak i zawodowego charakteru, ustawowo regulowanej działalności rzeczoznawcy majątkowego i związanej z tym dyscyplinarnej odpowiedzialności zawodowej (art. 174 ust. 1, art. 175 ust. 1, art. 178 u.g.n.), a także możliwego zakresu oceny dowodowej operatu szacunkowego przez organ administracji – jako opinii o sformalizowanej prawnie formie i trybie oceny prawidłowości sporządzenia (art. 157 u.g.n.), jak też tego, że rzeczoznawca nie bierze udziału w wydaniu decyzji, a jedynie sporządza operat, który podlega ocenie i weryfikacji przez organ wydający rozstrzygnięcie administracyjne. Uwzględniając powyższe przepisy, odczytanie ich przesłanek w odniesieniu do rzeczoznawcy majątkowego, nie mogło nastąpić wyłącznie przez proste podstawienie zamiast pojęcia "pracownik organu administracji" lub "biegły" – pojęcia "rzeczoznawca majątkowy", lecz wymagało dokonania wykładni z uwzględnieniem charakteru ustawowego i funkcji procesowej rzeczoznawcy majątkowego. W tym miejscu należy wskazać, że wprawdzie orzecznictwo sądów administracyjnych w przedmiocie wyłączenia rzeczoznawcy majątkowego nie jest jednolite (na co zwrócił uwagę Sąd I instancji), to jednak w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje stanowisko, że uchylenie decyzji administracyjnej i ponowne rozpoznanie sprawy nie powoduje, że rzeczoznawca majątkowy, który sporządził operat szacunkowy przy pierwszym rozpoznawaniu sprawy, nie może znów przedstawić opinii (operatu) w postępowaniu ponownym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego : z 21 marca 2017 r. sygn. II OSK 1706/15, z 13 grudnia 2017r. sygn. akt I OSK 1400/17; z 4 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1465/15, z 4 kwietnia 2017 r sygn. akt. I OSK 2497/15, z 13 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 2890/20 publik. orzeczenia.nsa.gov.pl CBOiS). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podziela te ostatnie poglądy. W rozpoznawanej sprawie zasadnie zatem skarżący kasacyjnie wywiódł, że w okolicznościach niniejszej sprawy, podniesione przez Kolegium uwagi do sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, jego aktualizacji nie mogły stanowić podstawy do wyłączenia rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o art. 176 u.g.n. w zw. z art. 24 §1 pkt 4 k.p.a., co uzasadniało uwzględnienie zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia w sprawie art. 145 § 1 pkt I lit. c i art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 176 u.g.n. w zw. z art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. Na uwzględnienie zasługiwały także zarzuty zawarte w pkt 2-4 skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia w sprawie art. 135 i 133 § 1 p.p.s.a w zakresie w jakim Sąd I instancji uznał, za konieczne uchylić decyzję SKO i organu I instancji z uwagi na brak rzetelnego odniesienia się do zarzutów odwołania w zakresie dokonanego przez rzeczoznawcę majątkowego doboru nieruchomości podobnych i uznaniu przez WSA, że rzeczoznawca dokonał wyboru nieruchomości podobnych w sposób "stronniczy i wybiórczy" korzystny dla jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Przepis art. 135 p.p.s.a. nie reguluje generalnej kwestii usuwania stanu naruszenia prawa, lecz reguluje kwestię głębokości orzekania przy usuwaniu stanu naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2011 r., sygn. II GSK 1044/10, LEX nr 1151516). Istotą konstrukcji normatywnej ukształtowanej przepisem art. 135 p.p.s.a. jest powiązanie obowiązku sądu orzekania "w głąb sprawy" z przesłanką niezbędności takiego rozstrzygnięcia dla jej końcowego załatwienia. Wyeliminowanie z obrotu prawnego innego niż zaskarżony akt wchodzi w grę jedynie wówczas, gdy bez tego zabiegu załatwienie sprawy byłoby niemożliwe lub co najmniej utrudnione. Z kolei naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną, jeżeli polega ona na oddaleniu skargi, pomimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 28 maja 2025 r., I OSK 1412/24, LEX nr 3880193). W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji wydał wyrok uwzględniający skargę wywodząc, że decyzje wydane w obu instancjach istotnie naruszają przepisy postępowania. U podstaw takiego rozstrzygnięcia legło między innymi uznanie, że stan faktyczny sprawy nie został prawidłowo ustalony, gdyż Kolegium nie ustosunkowało się rzetelnie do zarzutu odwołania dotyczącego nieuwzględnienia przez biegłego rzeczoznawcę nieruchomości sprzedanych w bliskim sąsiedztwie. WSA nie wyjaśnił jednak na jakiej podstawie i dlaczego uznał, że biegła rzeczoznawca sporządzając operat szacunkowy w sposób "stronniczy i wybiórczy" korzystny dla jednostki samorządu terytorialnego, dokonała doboru nieruchomości podobnych, jak również jakie przepisy postępowania w sposób istotny w związku z tym naruszyły organy obu instancji. Jak wskazano powyżej, zakwestionowanie operatu szacunkowego jako dowodu w sprawie przez sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 13 grudnia 2018 r., II OSK 411/18; z 17 marca 2020 r., II OSK 428/19, z 12 stycznia 2021 r. II OSK 1408/19, z 25 maja 2021 r. II OSK 2458/18; z 18 stycznia 2022 r., II OSK 191/19; z 26 lutego 2025 r., I OSK 1372/23; z 24 kwietnia 2025 r., I OSK 1611/23). Z uwagi na charakter operatu, sporządzonego przez rzeczoznawcę, a zatem osobę dysponującą wiedzą specjalistyczną, podważenie tez zawartych w takim dokumencie wymaga z reguły odwołania się do innego dokumentu, sporządzonego przez osobę również dysponującą wiedzą specjalistyczną. Kontrola opinii rzeczoznawcy majątkowego na płaszczyźnie merytorycznej obejmuje bowiem elementy, które można podzielić na te nie wkraczające w sferę wiadomości specjalnych i te w sferę tą wkraczające. Merytoryczna ocena operatów szacunkowych - zarówno przez organy administracji publicznej, jak i sądy administracyjne - nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. W tym bowiem zakresie operat szacunkowy może być podważony jedynie przez ocenę dokonaną w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n., a więc wyłącznie w następstwie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (por. przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2021 r., I OSK 4120/18; z 10 sierpnia 2021 r., I OSK 494/21; z 24 sierpnia 2021 r., I OSK 4234/18; z 27 kwietnia 2023 r., I OSK 657/22; z 9 listopada 2023 r., I OSK 1739/22; z 24 stycznia 2024 r., I OSK 1892/22). Przesądza o tym również treść art. 154 ust. 1 u.g.n., wskazująca, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy. Oczywiście są w tym zakresie pewne determinanty prawne, do których należy: konieczność uwzględnienia celu wyceny, rodzaju i położenia nieruchomości, przeznaczenia w planie miejscowym, stanu nieruchomości oraz dostępnych danych o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.), konieczność uwzględnienia bardziej szczegółowych dyrektyw, odnoszących się do konkretnego celu wyceny wyznaczonego przedmiotem postępowania (w rozpoznawanej sprawie przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości; Dz. U. z 2023 r. poz. 1832), respektowanie ogólnych założeń danego podejścia (porównawczego, dochodowego lub kosztowego) do szacowania danej nieruchomości (art. 153) czy dyrektyw wynikających z legalnych definicji pewnych pojęć - w szczególności nieruchomości podobnej (art. 4 pkt 16 u.g.n.). Dyrektywy prawne niewątpliwie stanowią wzorce oceny operatu przez organy wydające w sprawie, a następnie wzorce kontroli sądowej tych decyzji. Trzeba jednak mieć na uwadze fakt, że dyrektywy te są z założenia dość ogólne. Specyfika operatu sprawia, że nie da się w sposób sztywny i szczegółowy uregulować metodologii stosowanej przez biegłego (rzeczoznawcę). Konieczność sięgnięcia po wiadomości specjalne zakłada pewien stopień zaufania do rzetelności i wiedzy biegłego i wymaga pozostawienia mu pewnej swobody, niezbędnej z uwagi na specyfikę wiedzy specjalistycznej, nie poddającej się ujęciu w sztywne ramy prawne. W związku z tym, poza wykazaniem naruszenia regulacji prawnych determinujących w sposób ogólny metodologię stosowaną przez rzeczoznawcę, podważenie prawidłowości operatu wymaga wykazania takich błędów, które wynikają z kwestii mieszczących się w granicach tego, co jest w stanie ocenić organ, a następnie skontrolować sąd - spójności, logiki, zgodności z doświadczeniem życiowym etc. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji nie wykazał naruszenia prawnych dyrektyw sporządzania operatu, ani błędów w zakresie spójności, logiki czy zgodności z doświadczeniem życiowym. Ograniczył się jedynie do sformułowania ogólnego zarzutu, w zakresie naruszeń mających mieć podłoże w błędnym doborze nieruchomości podobnych. Nie dokonał przy tym również w oparciu o ocenę zgromadzonych w sprawie akt prawidłowej weryfikacji, kontroli stanowiska organów. W świetle powyższych uchybień należało uznać, że Sąd I instancji nie rozpoznał sprawy co do istoty. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji uwzględni poglądy prawne oraz uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu i dokona kontroli zaskarżonej decyzji mając na względzie zwłaszcza nakaz płynący z art. 134 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P. p. s. a., uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżone orzeczenie w całości oraz przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadniały przepisy art. 203 pkt 2 p. p. s. a w zw. z art. 206 i 207 p.p.s.a i w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2) lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 poz.1935 tj.), wyrażające odpowiednio zasadę miarkowania kosztów postępowania oraz zasadę słuszności. Stosowanie art. 206 i 207 p.p.s.a, będących wyjątkiem od zasady finansowej odpowiedzialności za wynik postępowania, zależy od uznania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odstępując od zasądzenia zwrotu części kosztów postępowania kasacyjnego w tej sprawie, Sąd wziął pod uwagę charakter rozpoznawanej sprawy oraz specyfikę jej stanu faktycznego, uznając że skoro u podstaw zakwestionowanego przez skarżący kasacyjnie organ wyroku Sądu I instancji legła przede wszystkim błędna wykładnia art. 176 u.g.n. w zw. z art. 24 k.p.a, obciążenie skarżącego całością kosztów postępowania kasacyjnego godziłoby w zasadę słuszności.