II SA/Gl 191/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek,, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant starszy referent Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia budowy obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarga została wniesiona na decyzję Wojewody [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...]r. , Nr [...], którą organ ten wniósł sprzeciw do zgłoszenia budowy przydomowej oczyszczalni ścieków na działce nr [...]w miejscowości K., gmina W.. Sprzeciw został wniesiony przez organ I instancji na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). W uzasadnieniu Starosta podał, że objęte zgłoszeniem roboty budowlane są niezgodne z postanowieniami planu miejscowego zatwierdzonego uchwałą Nr [...]Rady Gminy W. z dnia [...]r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 186, poz. 3481) oraz rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] z dnia [...]r. ( Dz. Urz.. Woj. [...] Nr 186, poz. 34884). Stosownie do postanowień tego planu przewidziana do zainwestowania nieruchomość jest położona w granicach aglomeracji wyznaczonych na podstawie art. 43 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne ( j.t. Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm. aktualnie j.t. Dz. U. z 2012, poz. 951). Zgodnie zaś z postanowieniami planu dla terenów tych wprowadzono wymóg odprowadzania ścieków sanitarnych do kanalizacji sanitarnej, a jako rozwiązanie tymczasowe do czasu realizacji sieci kanalizacji sanitarnej, nakazano okresowe gromadzenie nieczystości ciekłych w bezodpływowych zbiornikach i wywożenie ich do punktu zlewnego. Odwołanie od tej decyzji wniosła A. M.. Wskazała, że według uzyskanej przez nią informacji w Urzędzie Gminy jej działka położona przy ul. [...] w miejscowości K. znalazła się w granicach aglomeracji z uwagi na jej położenie na terenach zalewowych rzeki [...]. W ocenie odwołującej się argument ten nie jest trafny bowiem jej działka leży na wzniesieniu w odległości ok. [...] m od rzeki, a jednocześnie wydawane są decyzje udzielające pozwolenia na budowę domów jednorodzinnych na terenach znajdujących się bezpośrednio przy korycie rzeki. Dodała, że w planie miejscowym nie wprowadzono wprost zakazu budowy przydomowych oczyszczalni ścieków do czasu wybudowania kanalizacji sanitarnej, a tylko nakazano gromadzenie ścieków do czasu wybudowania kanalizacji w bezodpływowych zbiornikach. Przyjęte rozumienie przepisu planu ogranicza natomiast jej prawo własności. Tego rodzaju wykładnia pozostaje także w sprzeczności z przepisami ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ( j.t. Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.). Wnosząca odwołanie podniosła, że prawo miejscowe powinno być interpretowane w zgodzie z przepisami aktów prawnych wyższego rzędu. Z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wynika natomiast, że w przypadku gdy budowa sieci kanalizacji sanitarnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona nieruchomość należy wyposażyć w bezodpływowy zbiornik na nieczystości ciekłe lub przydomową oczyszczalnię ścieków. W przypadku tego drugiego urządzenia nie ma też obowiązku podłączenia nieruchomości do wybudowanej sieci kanalizacyjnej. Gmina na podstawie planu miejscowego nie może więc właścicielce nieruchomości położonej na terenie, gdzie nie jest realizowana budowa sieci kanalizacyjnej zakazać budowy przydomowej oczyszczalni ścieków. W konsekwencji w sprawie brak było podstaw do wniesienia sprzeciwu do jej zgłoszenia. Wojewoda [...] uzasadniając swoją decyzję uznał stanowisko organu I instancji o wniesieniu sprzeciwu za słuszne. Wskazał, że zgłoszony zamiar budowy przydomowej oczyszczalni ścieków naruszał ustalenia 15 pkt 5 planu miejscowego. Organ ten dodał, że rozporządzeniem nr [...] Wojewody [...] z dnia [...]r. w sprawie wyznaczenia aglomeracji W. i T. ( Dz. Urz. Woj. [...] Nr 130, poz. 2575) miejscowość K. zaliczona została do aglomeracji W.. Zgodnie zaś z art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia planu miejscowego. Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego naruszenia art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach Wojewoda wskazał, że przepis ten daje właścicielowi prawo wyboru rozwiązania w sytuacji gdy brak jest kanalizacji zbiorczej. Prawo to polega na możliwości wybudowania zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe bądź przydomowej oczyszczalni ścieków. Tymczasem powołany przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zezwala na wybór między tymi dwoma możliwościami. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach A. M. wniosła o uchylenie decyzji Wojewody [...] i utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie zaskarżoną decyzja art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach oraz art. 36 ust. 1 ustawy Prawo wodne przez ich niezastosowanie, a w konsekwencji naruszenie art. 138 k.p.a. poprzez nieuchylenie sprzeciwu Starosty [...]. W ocenie skarżącej zaskarżona decyzja narusza także art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), a także art. 87 ust. 2 oraz 94 Konstytucji R.P. poprzez ich niewłaściwa wykładnię i przyjęcie, że uchwałą rady Gminy można zmieniać normy ustawowe poza zakresem upoważnienia do jej podjęcia. W przekonaniu skarżącej decyzja Wojewody [...] została wydana także z naruszeniem przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez brak zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w szczególności przez pominięcie okoliczności dotyczących technicznego lub ekonomicznego braku uzasadnienia do budowy przyłącza do sieci kanalizacyjnej oraz art. 10 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania. W obszernym uzasadnieniu skargi A. M. rozwinęła postawione zarzuty postawione wobec zaskarżonej decyzji. W szczególności podniosła kwestię niekonstytucyjności § 15 ust. 5 planu miejscowego dowodząc, że z narusza on jej prawo podmiotowe przyznane przepisem art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a także, iż unormowanie to przyjęto z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego. Powołując się na wyroki NSA z dnia 27 stycznia 2011, II OSK 83/10 oraz WSA w Gdańsku z dnia 14 kwietnia 2010r., II SA/Gd 49/10, stwierdziła też, że plany inwestycyjne gminy dotyczące wybudowania na danym terenie sieci kanalizacyjnej nie mogą wyłączyć uprawnienia właściciela nieruchomości do budowy przydomowej oczyszczalni ścieków i dopiero realne istnienie kanalizacji może wyłączyć prawa właściciela w tym zakresie. Postanowienia planów miejscowych powinny być zaś realistyczne, możliwe do zrealizowania, a nie ograniczające nadmiernie prawa obywateli chronione konstytucyjnie. W ocenie skarżącej Wojewoda błędnie zaś przyznał prymat normie zawartej w uchwale rady gminy przed normami ustawowymi wynikającymi nie tylko z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ale także art. 36 Prawa wodnego dającego właścicielowi gruntu prawo do zwykłego korzystania z wód poprzez możliwość wprowadzania do gruntu oczyszczonych ścieków w ilości do 5 m³ na dobę. W ocenie A. M. niezależnie od tego organy niepodejmując z urzędu niezbędnych czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy pominęły okoliczności dotyczące braku uzasadnienia dla budowy przyłącza kanalizacyjnego przez co naruszyły art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Nie można zdaniem skarżącej zaakceptować bowiem stanowiska Wojewody, że bez znaczenia dla sprawy jest konieczność poniesienia przez nią nadmiernych kosztów z tytułu przyłączenia budynku do sieci sanitarnej. Stanowisko to jest błędne z uwagi na treść art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w którym ustawodawca posłużył się pojęciem "technicznego lub ekonomicznego uzasadnienia", przy czym w jej ocenie pojęcia tego nie można odnosić tylko do budowy przez gminę publicznej części sieci kanalizacyjnej, ale także do budowy części tej sieci na gruntach prywatnych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie wskazując, że podniesione w niej zarzuty nie wnoszą do sprawy żadnych okoliczności mogących mieć wpływ na podjęte wcześniej rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek tylko częściowo z powodów w niej podniesionych. Zgodnie jednak z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej zwanej p.p.s.a.) Sąd wyrokował w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami, wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a zatem dostrzeżone przez siebie naruszenia przepisów prawa był zobowiązany uwzględnić z urzędu. Kontrolując zaskarżoną decyzję w aspekcie jej zgodności z prawem, jak nakazuje dyspozycja art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd doszedł zaś do przekonania, że decyzja ta oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadniając konieczność usunięcia zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego w pierwszym rzędzie stwierdzić należy, że orzekające w sprawie organy pochopnie przyjęły, że w sprawie zaistniała przesłanka nakazująca wniesienie sprzeciwu w oparciu o art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. Powołując się na przesłankę nakazującą wniesienie sprzeciwu w związku z naruszeniem przepisów planu miejscowego organy zobowiązane były jednak stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. nie tylko do wskazania przepisu planu, który w ich ocenie zostałby naruszony budową lub robotami budowlanymi objętymi zgłoszeniem, ale także dokonania wykładni tego przepisu. Wykładni takiej nie można się jednak doszukać w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji. Starosta [...] poprzestał bowiem jedynie na przytoczeniu treści § 15 pkt 5 uchwały nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...]r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tego przepisu gminnego, a organ odwoławczy obok tego przepisu dodatkowo powołał jedynie rozporządzenie nr [...]Wojewody [...] z dnia [...]. w sprawie wyznaczenia aglomeracji W. i T.. Tymczasem dokonując wykładni § 15 pkt 5 planu miejscowego organy te winny zwrócić uwagę, że przewidziane w tym przepisie ograniczenia w zakresie odprowadzania i gromadzenia ścieków sanitarnych odnoszą się wyłącznie do terenów położonych w granicach aglomeracji wyznaczonych na podstawie art. 43 ustawy Prawo wodne. W pierwszej kolejności powinny one zatem zanalizować treść tego przepisu ustawowego. Stosownie do art. 43 ust. 2 Prawa wodnego termin aglomeracja oznacza teren, na którym zaludnienie lub działalność gospodarcza są wystarczająco skoncentrowane, aby ściekli komunalne były zbierane i przekazywane do oczyszczalni ścieków komunalnych. Stosownie zaś do ust. 2a tego artykułu aglomeracje, o których mowa w ust. 1, wyznacza, po uzgodnieniu z właściwym dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej i właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska oraz po zasięgnięciu opinii zainteresowanych gmin, sejmik województwa w drodze uchwały, a jeżeli aglomeracja obejmowałaby tereny położone w dwóch lub więcej województwach, właściwy do wyznaczenia aglomeracji jest sejmik tego województwa, na którego terenie będzie się znajdować największa część aglomeracji. Przepis upoważniający sejmik województwa do wyznaczenia przedmiotowych aglomeracji został wprowadzony do ustawy Prawo wodne z dniem 15 listopada 2008 r. na mocy art. 146 pkt 3a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Zmiana brzmienia art. 43 ust. 2a Prawa wodnego pozbawiła zatem wojewodów uprawnień do wyznaczania aglomeracji w drodze aktów prawa miejscowego, a ustawodawca w ustawie zmieniającej nie zamieścił przepisu przejściowego pozwalającego zachować w mocy wydane przed jej wejściem w życie rozporządzenia tego organu. Dodać trzeba, że akt prawa miejscowego podobnie jak inne przepisy wykonawcze dzieli losy przepisu ustawowego w oparciu, o który został wydany. Zmiana zatem przepisu ustawowego zawierającego upoważnienie do wydania takiego aktu oraz brak przepisu przejściowego przedłużającego okres jego obowiązywania powoduje utratę przez ten akt normatywny mocy obowiązującej wraz z wejściem w życie nowego przepisu upoważniającego. Uzasadniając zastosowanie w sprawie przepisu § 15 pkt 5 planu miejscowego Wojewoda [...] nie mógł wobec tego skutecznie powołać się na treść wydanego przez siebie rozporządzenia nr [...]z dnia [...]r., którym wyznaczona została m.in. aglomeracja W., bowiem akt ten nie obowiązywał już nie tylko w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, ale także w dacie podejmowania uchwały w sprawie zmiany planu miejscowego. Z poczynionych przez Sąd niewiążących ustaleń wynika natomiast, że Sejmik Województwa [...] do daty wyrokowania w niniejszej sprawie nie podjął dotychczas uchwały w przedmiocie wyznaczenia aglomeracji obejmującej tereny znajdujące się w miejscowości K.. Sąd nie był uprawniony natomiast do merytorycznego rozpatrzenia w niniejszym postępowaniu zarzutów odnoszących się do treści przepisu § 15 pkt 5 planu miejscowego, a w szczególności naruszenia przez Radę Gminy W. przepisów art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku gminach, art. 36 ustawy Prawo wodne czy art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w konsekwencji naruszenia art. 87 § 2 i art. 94 Konstytucji R.P. Zarzuty te winny bowiem zostać podniesione w postępowaniu opartym na przepisie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( j.t. Dz. U z 2001 r. Nr 142, poz. 1591). Ponownie rozpatrując sprawę Wojewoda [...] zastosuje się do przeprowadzonej przez Sąd wykładni przepisów prawnych mających zastosowanie w sprawie. Organ ten ustali zatem w sposób niebudzący wątpliwości czy Sejmik Województwa [...] podjął uchwałę w trybie art. 43 ust. 2a Prawa wodnego wyznaczającą aglomerację obejmującą miejscowość K. położoną w gminie W.. W przypadku zaś, jeśli potwierdzi się, że uchwała taka nie została podjęta winien on uchylić decyzję Starosty [...] i umorzyć postępowanie w sprawie wniesionego sprzeciwu. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 12 lit a i c p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku orzeczono po myśli art. 152 p.p.s.a. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania obejmujących wpis od skargi Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 1 oraz art. 209 p.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) skarga podlegała oddaleniu.