II SA/Gl 195/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.),, Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Protokolant Izabela Maj- Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2014 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności wykonania robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta G. z dnia [...] r. nr [...]; 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Pismem z dnia 16 maja 2011 r. M. P. poinformowała Urząd Miejski w G. o prowadzonych na nieruchomości przy ul. [...] w G. robotach budowlanych bez wymaganego zgłoszenia, polegających na remoncie budynków gospodarczych – "pokryciu szopy rodzajem sidingu z palet budowlanych". Po przekazaniu tego pisma Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla miasta G. w dniu 8 września 2011r. przeprowadzono oględziny nieruchomości, w wyniku których stwierdzono, że wykonana została bieżąca konserwacja drewnianych obiektów gospodarczych, znajdujących się w granicy z nieruchomością przy ul. [...]. Na istniejące ściany z desek przykręcono wkrętami płyty ze sklejki drewnianej, które następnie pomalowano bejcą w kolorze brązowym. Zgodnie z oświadczeniem współwłaściciela nieruchomości nie ingerował on w konstrukcję obiektu i jego kształt, nie były wymieniane żadne elementy istniejących budynków. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] organ pierwszej instancji umorzył postępowanie w powyższej sprawie. Na skutek odwołania M. P. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta G. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji zwrócił się do Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego w G. o informację, czy w jego zasobach archiwalnych znajduje się decyzja o pozwoleniu na budowę wskazanych na wstępie budynków gospodarczych. Z uzyskanych informacji wynikało, że pełne zasoby archiwalne istnieją od 1995 r., zaś w dostępnych zasobach brak jest dokumentacji dotyczącej budowy tych budynków. Natomiast w rejestrze z [...] r. widnieje wpis z dnia [...] r. o treści "postawienie ścianek" oraz dane inwestora K. C. Dokumentacja dotycząca nieruchomości położonej przy ul. [...] i [...] w G. nie została również odnaleziona w Archiwum Państwowym w K. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta G. umorzył postępowanie w sprawie wykonanych robót budowlanych polegających na pokryciu budynków gospodarczych płytami ze sklejki drewnianej, usytuowanych na terenie nieruchomości przy ul. [...], przez współwłaścicieli H., M. i M. G. Organ wskazał, że kwestia legalności budowy obiektów gospodarczych na nieruchomości przy ul. [...] w G. była przedmiotem postępowania przed tym organem, na skutek wniosku M. M. (P.) z dnia 18 czerwca 2002 r. i zgodnie z pismem tego organu z dnia 26 lipca 2002 r. dotyczącym budowy warsztatu spawalniczego mechaniki pojazdowej brak było materiału dowodowego pozwalającego ustalić czy obiekt wybudowano legalnie, czy też w warunkach samowoli budowlanej. W aktach tej sprawy znajduje się także oświadczenie ówczesnego współwłaściciela budynku przy ul. [...] – B. M., zgodnie z którym nabył on z żoną ten budynek wraz z działką w [...] r. i zabudowania gospodarcze sąsiada przylegające do ściany tylnej ich budynku były już w takim kształcie jak są obecnie. Organ pierwszej instancji wskazał ponadto, że według złożonego w dniu 16 sierpnia 1999 r. oświadczenia A. L. zam. przy ul. [...] "szopa- przybudówka przy ul. [...] granicząc do domu przy ul. [...] stoi już ponad 50 lat". W odwołaniu od tej decyzji M. P. wskazała na: brak podania przez organ przyczyn zwłoki w rozpatrywaniu sprawy, brak wyjaśnienia nieładu panującego w dokumentach sprawy – w tym brak dokumentów na które organ się powołał. Podkreśliła, że w dacie nabycia przez nią nieruchomości w [...] r. nie było na jej ścianie granicznej żadnych obiektów, co potwierdza przedkładana przez nią organowi wielokrotnie mapka, sporządzona dla nieruchomości przy ul. [...]. Zwróciła się m.in. o podanie przez organ dokładnego opisu obiektów znajdujących się na nieruchomości przy ul. [...] w G. oraz przedłożenia decyzji w sprawie podatku od nieruchomości za ostatnie 5 lat. Podniosła, że sprawa samowoli budowlanej obiektów gospodarczych nie mogła być rozpatrywana, gdyż w 2004 r. H. G. nie był właścicielem nieruchomości przy ul. [...]. Zaakcentowała, że od 15 lat nie może dokonać remontu ściany granicznej swojego budynku mieszkalnego. Następnie w piśmie z dnia 18 listopada 2013 r. M. P. wskazała na szereg dowodów mających, w jej ocenie, przeczyć twierdzeniu, że budynki gospodarcze na nieruchomości przy ul. [...] mają 60 lat, a wskazujących, że zostały wybudowane w latach 90 przez H. G., a później do chwili obecnej były przebudowywane. Decyzją z dnia [...] r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że należy w sposób niezbity i jednoznaczny ustalić w oparciu o istniejący materiał dowodowy, że miały miejsce samowolne działania inwestora, aby organ mógł zastosować określone ustawą środki prawne. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające, które nie potwierdziło faktu samowolnego działania inwestora. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że brak okazania decyzji o pozwoleniu na budowę nie dowodzi, że pozwolenie takie nie zostało udzielone. Wyjaśnił, że przedłożona przez M. P. mapka sporządzona tylko dla nieruchomości przy ul. [...] nie może być dowodem w odniesieniu do budynków znajdujących się na nieruchomości sąsiedniej. Natomiast z uwagi na niekompletność dokumentacji znajdującej się w archiwach Urzędu Miejskiego w G. z 1995 r. nie da się stwierdzić, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie został wydana. Twierdzeniom wnoszącej odwołanie przeczą także, zdaniem organu odwoławczego, oświadczenia B. M. i A. L. W wyniku oględzin nieruchomości organ pierwszej instancji ustalił zaś, że wykonane roboty stanowią bieżącą konserwację stojących na nieruchomości drewnianych obiektów gospodarczych. Organ odwoławczy stwierdził również, że budynki gospodarcze są zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach M. P. wniosła o uchylenie powyższej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., podnosząc zarzuty naruszenia: - art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 267), dalej zwanej k.p.a. poprzez pominięcie zgłoszonego przez nią dowodu, tj. pisma z dnia 18 listopada 2013 r. (wpływ do siedziby organu 20 listopada 2014 r.); - art. 28 w zw. z art. 29 ustawy – Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że posadowienie budynków gospodarczych przy ul. [...] nie jest samowolą budowlaną. W uzasadnieniu skargi M. P. podniosła, że w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do złożonego przez nią pisma mimo, że wskazane w nim dowody mogły mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Nadto nie zgodziła się ze stanowiskiem organu odwoławczego, zgodnie z którym postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji nie wykazało, że sporne budynki gospodarcze są samowolą budowlaną. Zdaniem skarżącej brak stosownej dokumentacji w archiwach nie może oznaczać, że pozwolenie zostało wydane. Udzielając odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie uznając zarzuty skargi za niezasadne. Zwrócił uwagę, że fakt wpływu w dniu 20 listopada 2013 r. do siedziby organu pisma skarżącej został wskazany w zaskarżonej decyzji. Podkreślił również, że w zaskarżonej decyzji nie zostało stwierdzone, że pozwolenie na budowę budynków gospodarczych zostało wydane, jednakże w przypadku braku możliwości udowodnienia, że decyzja w tym przedmiocie nie została wydana wszelkie wątpliwość należy rozstrzygać na korzyść strony. W piśmie procesowym z dnia 1 lipca 2014 r. skarżąca wytknęła organowi odwoławczemu szereg braków w prowadzonym postępowaniu oraz ponownie zwróciła uwagę na nieuzasadnione uszczuplenie jej prawa do władania nieruchomością przy ul. [...]. Na rozprawie w dniu 17 lipca 2014 r. skarżąca podtrzymała skargę oraz dotychczasową argumentację. Natomiast uczestnicy postępowania M. G. i H. G. wnosząc o oddalenie skargi, wyjaśnili, że zamieszkali na przedmiotowej nieruchomości w 1988 r. jako dzierżawcy, następnie nabyli nieruchomość nie dokonując żadnych inwestycji. Poinformowali, że nie są w stanie powiedzieć, czy ich poprzednicy prawni uzyskali pozwolenie na budowę. Wskazali również, że ich pismo z 2004 r., na które powołuję się skarżąca, dotyczy zamiaru realizacji innego obiektu – pergoli, której ostatecznie nie zrealizowali wobec sprzeciwu ówczesnego właściciela. Podkreślili, że nieruchomość nabyli ze spornym obiektem i z ich inicjatywy nie toczyło się żadne odrębne postępowanie legalizacyjne dotyczące tego obiektu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Przeprowadzone przez Sąd badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta G. wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 7, art. 77 § 1 i § 3, art. 80 i art.107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013r. poz. 267 dalej "k.p.a.") Zdaniem Sądu stanowiąca przedmiot zaskarżenia decyzja drugoinstancyjna oraz decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne, do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne, znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako niezbędnego warunku wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 1768/99.) W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji, lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, pominięte przez organ pierwszoinstancyjny. W konsekwencji, w myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony, lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie, w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie. Wymogów powyższych, zdaniem Sądu nie dochowały organy w stopniu zezwalającym na wydanie ostatecznego rozstrzygnięcia, a tym samym wydane rozstrzygnięcie jest co do meritum, co najmniej przedwczesne. Nie wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, o istotnym dla rozstrzygnięcia znaczeniu, zostały bowiem w trakcie postępowania administracyjnego wyjaśnione, do czego Sąd jeszcze powróci w toku dalszych rozważań. Jak wynika z treści pisma skarżącej z dnia 12 maja 2011r. inicjującego postępowanie w niniejszej sprawie, skarżąca kwestionowała prowadzenie bez zgłoszenia prac remontowych budynków gospodarczych przylegających do jej budynku, nadto kwestionowała legalność powstania przedmiotowych budynków oraz wskazała na wady w ich konstrukcji. PINB dla miasta G. w uzasadnieniu swojej decyzji odniósł się do kwestii legalności budynków gospodarczych wskazując, że powstały one pod rządami Prawa budowlanego z 1961r skutkiem czego postępowanie w sprawie samowoli budowlanej należało umorzyć. Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić, bowiem organy nadzoru budowlanego dokonując kontroli, czy doszło do samowolnej budowy obiektu budowlanego, którego budowa została zakończona, jak w sprawie niniejszej, przed wejściem w życie obecnie obowiązującego prawa budowlanego tj. ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. (tekst jednolity - Dz. U. z 2013r., poz.1409 ) legalność budowy należy oceniać według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w okresie budowy, a stosować ewentualne sankcje, które były przewidziane w poprzednio obowiązującej ustawie Prawo budowlane. Powyższe założenie znajduje oparcie w treści art. 103 aktualnie obowiązującego prawa budowlanego oraz w interpretacji tego przepisu, nadanej ukształtowanym już orzecznictwem sądowoadministracyjnym (por.:między innymi wyrok WSA w Warszawie z dnia 12.09.2005r. sygn. VII SA/Wa 509/05, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26.04.2006r. sygn. VII SA/Wa 1686/05, wyrok NSA z dnia 17.05.1999r. sygn. IV SA 783/97). Przez niezgodność wybudowanego obiektu z przepisami obowiązującymi w okresie budowy należy rozumieć wyłącznie wybudowanie obiektu bez stosownego pozwolenia na budowę, bądź zgłoszenia, o ile takowe było wymagane przepisami prawa materialnego obowiązującymi w okresie budowy. Dla przesądzenia, zatem faktu samowoli budowlanej w niniejszej sprawie, decydujące znaczenie miało ustalenie okresu budowy spornych budynków gospodarczych i skonfrontowanie ustalonej daty budowy z obowiązującymi w okresie budowy przepisami prawa materialnego dla sprawdzenia, czy na budowę spornego obiektu w ogóle była wymagana zgoda stosownych władz. Tymczasem w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym – jak wynika to z uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej oraz drugoinstancyjnej – organy nie dokonały w tym zakresie własnych ustaleń opierając się na treści oświadczeń osób, złożonych w innym postępowaniu, nie dokonując jednocześnie ich oceny i nie weryfikując ich treści w oparciu o dostępne dokumenty. Wskazać należy, że A. J. w swoim oświadczeniu jako datę powstania spornego obiektu wskazał lata 40 –te XX wieku , natomiast B. M. stwierdził, że przedmiotowy budynek stał już w 1979r. w chwili gdy nabył sąsiednią nieruchomość. Z mapek znajdujących się w aktach administracyjnych wynika, że niewątpliwie w maju 1997r. istniał obiekt przylegający do budynku należącego do skarżącej. Natomiast z przedłożonego przez skarżącą wyciągu z matrykuły podatku gruntowego i księgi podatku budynkowego zawierającego kopie mapy katastralnej wynika, że w granicy z nieruchomością skarżącej nie było w maju 1957r. żadnych obiektów. Wobec oczywistej sprzeczności z treścią oświadczenia złożonego przez A. J. organ powinien dokonać weryfikacji tych danych. W tej sytuacji nie można było przyjąć, że znana była data powstania spornych obiektów, a co za tym idzie ustalić, które przepisy prawa materialnego znajdują w tej sprawie zastosowanie. W sprawie w ogóle nie ma ustaleń, co do okresu budowy spornego budynku gospodarczego a powinien być to punkt wyjścia dla oceny legalności budowy. Zasadnie wskazuje skarżąca, że należało zwrócić się do obecnych właścicieli nieruchomości na której znajduje się sporny obiekt o przedłożenie aktu notarialnego, z treści którego powinno wynikać jakie obiekty wchodziły w skład nieruchomości którą nabyli. Można również podjąć próbę dotarcia do poprzednich właścicieli nieruchomości celem ustalenia kto i w jakim okresie czasu wzniósł przedmiotowy obiekt, a przede wszystkim w oparciu o jakie dokumenty. Nadto należało zwrócić się o wypis z ewidencji gruntów i budynków celem ustalenia czy przedmiotowy obiekt został wpisany do ewidencji i kiedy to miało miejsce. Zasadnym wydaje się również uzyskanie informacji w zakresie ponoszonych przez właściciela nieruchomości opłat z tytułu podatku od nieruchomości. W sprawie organy nie wyjaśnił również kwestii ilości obiektów gospodarczych wybudowanych w granicy działki, z mapy oraz wskazanych oświadczeń wynika, że był to jeden budynek gospodarczy, natomiast ze zdjęć przedłożonych przez skarżącą oraz wykonanych przez organ w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 8 września 2011r. wynika, że od strony frontowej budynku gospodarczego oraz jednej ze ścian dobudowano kolejne obiekty budowlane. W tym miejscu wskazać należy, że Sąd nie podziela stanowiska skarżącej, iż kserokopia mapy z 1979r., którą przedłożyła stanowi dowód tego, że sporny budynek gospodarczy w tym czasie nie istniał w granicy z jej nieruchomością. Przedmiotowa mapa jak słusznie wskazał organ II instancji została sporządzona dla nieruchomości przy ul. [...] i nie zostały na niej naniesione budynki znajdujące się na sąsiednich nieruchomościach. Może się też okazać niemożliwym dokonanie ustaleń co do okresu budowy budynku gospodarczego z powodu braku jakichkolwiek żyjących świadków tego wydarzenia oraz niezachowania się żadnych dokumentów na tę okoliczność. W takiej sytuacji organ nie będzie mógł domniemywać wystąpienia samowoli budowlanej, ponieważ na takie domniemanie nie pozwalają przepisy prawa ( por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 czerwca 2013r., sygn. akt II SA/Gl 84/13 oraz wyrok WSA w Białymstoku z dnia 18 grudnia 2007r., sygn. akt II SA/Bk 739/07 dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić należy, że legalność budowy obiektu budowlanego, co, do którego nie zachowała się dokumentacja budowlana, w postępowaniu administracyjnym może być dowodzona wszelkimi środkami. Zgodnie z art. 75 kpa jako dowód w sprawie należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, a zatem nie tylko dokumenty, ale i zeznania świadków, przesłuchanie stron, pisemne oświadczenia zawarte w dokumentach, mapy, fotografie, przy czym każdy z takich dowodów miałby równą moc dowodową. ( por. wyrok NSA z dnia 27.04.1992r., sygn. III SA 1838/91 – ONSA 1992, Nr 2, poz. 45). Sąd nie podziela również stanowiska organów zgodnie z którym obłożenie drewnianego budynku gospodarczego płytami ze sklejki drewnianej stanowi bieżącą konserwację obiektu. Należałoby bowiem rozważyć czy prace te nie stanowią już remontu. Wskazać należy, że roboty budowlane polegające na remoncie istniejących obiektów budowlanych prowadzą do odtworzenia stanu pierwotnego obiektu poprzez naprawę, wymianę lub odnowienie niektórych tylko elementów obiektu przy użyciu wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. Poza tym w przypadku remontu obiekt jemu poddany zazwyczaj jest jeszcze użytkowany zgodnie ze swoim przeznaczeniem, a remont ma zapobiec na przyszłość jego degradacji fizycznej i technicznej, nadmiernemu, zbyt szybkiemu zużyciu ( por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2012r., sygn. akt II OSK 281/11, LEX nr 1169354 oraz wyrok WSA w Rzeszowie dnia 13 listopada 2013r., sygn. akt II SA/Rz 527/13, LEX nr 1401731). Do remontu, należy zaliczyć wykonanie nowego obicia ścian zewnętrznych. Są to nowe elementy, nie polegające na odtworzeniu stanu pierwotnego budynku, ale zmierzające do podwyższenia komfortu jego użytkowania, zmieniające jego parametry użytkowe i techniczne ( por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 września 2013r., sygn. akt II SA/Lu 209/13, LEX nr 1370834). Decyzję dotkniętą wyżej omówionymi wadliwościami, organ odwoławczy utrzymał w mocy, czym naruszył dyspozycję art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Zdaniem Sądu nie wyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, stanowiło naruszenie przepisów postępowania , które mogły mieć istotny wpływ na treść wydanej w tej sprawie decyzji. Z uwagi na dostrzeżone wyżej uchybienia organów w zakresie ustaleń faktycznych, warunkujących prawidłową kwalifikację materialnoprawną przedmiotu sprawy, Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji pierwszoinstancyjnej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012r., poz. 270 z późn. zm. dalej "p.p.s.a."). Konsekwencją uchylenia decyzji było zamieszczenie z urzędu w wyroku punktu stwierdzającego niemożność wykonywania uchylonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 p.p.s.a.). Z uwagi na zwolnienie skarżącej od ponoszenia kosztów sądowych, sąd nie orzekał o kosztach. W postępowaniu ponownym należy przede wszystkim uzupełnić materiał dowodowy, a następnie dokonać jego analizy, pod kątem przepisów prawa budowlanego obowiązujących w chwili powstania przedmiotowych budynków gospodarczych. Zgromadzony materiał oraz jego ocena prawna powinna znaleźć się w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 kpa), a w decyzji odwoławczej nadto ocena zarzutów odwołujących się.