II SA/Gl 196/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi A. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] r. nr [...]. Wójt Gminy M. decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 17 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej w skrócie "u.ś.r.") odmówił A. H. (zwanej dalej "stroną" lub "skarżącą") przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad dziadkiem. W uzasadnieniu decyzji organ ten wskazał, że strona nie spełnia wymogów wynikających z art. 17 u.ś.r. Ponadto przywołał ustalenia poczynione w trakcie wywiadu środowiskowego, wedle których strona sprawuje opiekę nad legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności dziadkiem, pomimo oddzielnego zamieszkiwania. Organ przytoczył także art. 17 ust. 1b u.ś.r. oraz art. 17 ust. 5, wskazując zaraz po tym, że: "Z uwagi na powyższe organ uznał, iż świadczenia pielęgnacyjne w związku z opieką nad dziadkiem nie przysługuje". Strona nie zgodziła z decyzją organu I instancji. Opisała stan zdrowia dziadka oraz wyjaśniła, z jakich powodów wymaga on opieki z jej strony. Wskazała, że żona dziadka posiada również orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponadto podała, że jedyny syn dziadka, a zarazem jej ojciec, ze względu na chorobę alkoholową oraz zły stan psychiczny, a ponadto ze względu na problemy z przestrzeganiem zasad współżycia społecznego nie może podjąć się opieki nad dziadkiem. Odwołanie nie przyniosło jednak oczekiwanego przez stronę skutku, gdyż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia [...] r nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium nakreśliło najpierw przebieg dotychczasowego postępowania oraz przytoczyło w całości art. 17 u.ś.r. Odnosząc się do okoliczności, że u dziadka skarżącej nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności Kolegium w nawiązaniu do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 stwierdziło, że powstanie niepełnosprawności po ukończeniu przez osobę wymagającą opieki 25 roku życia nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium podkreśliło, że decyzja w sprawie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie jest decyzją uznaniową lecz związaną, co oznacza, że organ jest zobowiązany do przyznania świadczenia wyłącznie wtedy, gdy są spełnione wszystkie ustawowe przesłanki jego przyznania. Organ nie może według swojego uznania przyznać świadczenie kierując się zasadami współżycia społecznego, czy zasadami słuszności, a nawet w razie ciężkiej sytuacji życiowej. Jednocześnie akcentując treść art. 17 ust. 1a u.ś.r. Kolegium wskazało, że dziadek skarżącej ma syna, który nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zatem skarżącej, jako wnuczce niepełnosprawnego, nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Kolegium zauważyło jednocześnie, że opieki nad członkiem rodziny nie trzeba sprawować osobiście; może ją również sprawować osoba trzecia w imieniu osoby zobowiązanej (tj. syna) za odpowiednim wynagrodzeniem. Strona nie zgodziła się z powyższą decyzją i wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze zarzuciła rażące naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 1a u.ś.r., poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się wnuczki, będącej faktycznie opiekunem osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, że według organu opieka powinna być sprawowana przez dziecko osoby niepełnosprawnej, podczas gdy funkcjonalna wykładnia powyższych przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia wnuczce osoby niepełnosprawnej, w sytuacji, gdy syn nie jest w stanie sprostać temu zadaniu z uwagi na chorobę alkoholową. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, art. 9, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że jej ojciec, a zarazem syn niepełnosprawnego, jest dotknięty chorobą alkoholową, jego stan zdrowia psychicznego jest zły, był karany za znęcanie się nad skarżącą oraz nad jej matką, a od 20 lat brak jest jakiegokolwiek kontaktu pomiędzy nim a niepełnosprawnymi rodzicami. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o oddalenie skargi, powtarzając argumentację w istocie tożsamą z argumentami przedstawionymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2019 r., poz. 2325, ze zm. ) dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości, co do tego, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o przedstawione powyżej kryteria wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzja organu I instancji podlega uchyleniu. Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Kolegium, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym dziadkiem skarżącej. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie: t.j. Dz.U. 2020 r., poz. 111 ze zm.), w skrócie "u.ś.r.". Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust.1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Literalne brzmienie art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a pkt 2 u.ś.r. wskazuje, że osoby inne niż spokrewnione w stopniu pierwszym z osobą wymagającą opieki mogą uzyskać świadczenie pielęgnacyjne wówczas, kiedy nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Na literalnym brzmieniu tego przepisu oparło się Kolegium wydając zaskarżoną decyzję. Stanowisko Kolegium koresponduje z poglądem reprezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, wedle którego wykładnia językowa przepisu art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. pozwala stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena, czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Ani organ ani Sąd nie ma bowiem wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, że dane schorzenia rzeczywiście uniemożliwiają sprawowanie opieki. Stanowiska Kolegium podzielić jednak nie można. Jakkolwiek w judykaturze i w doktrynie prymat wykładni językowej przepisów prawa nie budzi wątpliwości. To jednak równocześnie podnosi się, że granice wykładni językowej nie mają charakteru bezwzględnego. Jeżeli więc wyniku wykładni językowej nie da się zaakceptować ze względu na konsekwencje o charakterze systemowym i sprzeczność z wartościami konstytucyjnymi, to wówczas należy się posiłkować innymi metodami wykładni, np. wykładnią funkcjonalną i celowościową (zob. wyrok TK z 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K 25/99, OTK 2000, nr 5, poz. 141, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 27 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 194/07 z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 722/2009) Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z 7 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2831/19 formalistyczna (językowa) wykładnia przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych (art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.) może – w określonych okolicznościach – sprawy doprowadzić do pozbawienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jedynej osoby mogącej sprawować faktyczną opiekę nad niepełnosprawnym, co z kolei nie da się pogodzić z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z wynikającą z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP zasadą szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaakcentować przy tym należy, że przy wykładni art.17 ust.1 pkt 4 u.ś.r. należy uwzględnić cel regulacji, jakim jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 1670/14). Kierując się zaś tak oznaczonym celem świadczenia pielęgnacyjnego należy dopuścić możliwość jego przyznania także wtedy, gdy stwierdzone zostaną obiektywne przeszkody w sprawowaniu opieki przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą jej wymagającą. W przypadku stwierdzenia takich obiektywnych przeszkód u osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, do świadczenia pielęgnacyjnego uprawnioną będzie osoba z dalszym stopniem pokrewieństwa (o ile spełni pozostałe przesłanki warunkujące przyznanie tego świadczenia) i to pomimo, że osoba spokrewniona w pierwszym stopniu nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podzielić przy tym należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyrokach z dnia 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1115/19 oraz z dnia 7 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2831/19 zgodnie z którym, pozbawienie krewnych wyższego stopnia świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy z udokumentowanych i obiektywnych powodów opieki takiej nie mogą sprawować osoby bliżej spokrewnione, nawet jeśli nie mają ustalonego znacznego stopnia niepełnosprawności, naruszałoby konstytucyjną zasadę równości (art. 32 ust.1 Konstytucji RP), a także zasadę sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym, lecz odnoszoną również do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane (art. 2 Konstytucji RP). Mając na względzie dotychczasowe rozważania stwierdzić zatem należy, że w realiach rozpoznawanej sprawy za przekroczeniem granic wykładni językowej przemawia silne uzasadnienie aksjologiczne, odwołujące się przede wszystkim do wartości konstytucyjnych. Tymczasem organy obu instancji ograniczyły się wyłącznie do ustalenia wymogu formalnego. Stwierdziwszy zaś, że o świadczenie z tytułu opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym osobą ubiega się wnuczka, a jedyny syn osoby niepełnosprawnej nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, organy odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Jednocześnie organy całkowicie pominęły realne możliwości sprawowania opieki przez syna niepełnosprawnego jako zobowiązanego do jej sprawowania w pierwszej kolejności. Brak wyjaśnienia powyższych okoliczności skutkuje tym, że naruszone zostały reguły postępowania administracyjnego wynikające z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Naruszenie wskazanych tutaj przepisów postępowania, zdaniem Sądu, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Według wyjaśnień skarżącej jej ojciec, a zarazem jedyny syn osoby niepełnosprawnej w stopniu znacznym, wymagającej opieki, dotknięty jest chorobą alkoholową, a jego stan psychiczny został określony jako zły. Jakkolwiek same te wyjaśnienia nie wystarczają, zdaniem Sądu, do tego, aby wyłącznie na ich podstawie przyznać wnioskowane świadczenia, to jednak obligowały one organy do ustalenia, czy wskazane przez skarżącą okoliczności faktycznie mają miejsce. W szczególności ustalenia wymagało, czy nasilenie dolegliwości związanych z chorobą alkoholową i złym stanem psychicznym jest na tyle znaczne, że stanowią one przeszkodę do sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znaczny osobą. Nie chodzi tutaj bynajmniej o sięganie do wiadomości specjalnych, lecz o sięgniecie do innych dostępnych środków dowodowych, w szczególności polegających na zwróceniu się do gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o ustalenie, czy wpłynął do niej wniosek, dotyczący skierowania ojca skarżącej na leczenie odwykowe, a jeżeli tak, to jakie czynności i z jakim skutkiem zostały przez tę komisję podjęte. Inicjatywę w zakresie wszczęcia postępowania przez tę komisję działań w stosunku do ojca może wykazać sama skarżąca, co bez wątpienia mogłoby, w zależności od wyników postępowania dowodowego prowadzonego przez właściwy organ, odegrać istotne znaczenie przy ocenie wiarygodności twierdzeń skarżącej dotyczącej stanu zdrowia jej ojca. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań. W ramach ponownie prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji zobowiązany będzie do wyjaśnienia podniesionych w uzasadnieniu okoliczności dotyczących możliwości realnego sprawowania opieki przez osobę zobowiązaną w pierwszej kolejności, a nie tylko do ograniczenia się do aspektów formalnych, a następnie do podjęcia stosownego rozstrzygnięcia. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 z późn. zm.).