II SA/Gl 215/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi A. K., M. G., M. G. i M. J. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 6 grudnia 2021 r. nr NWXIV.7581.3.27.2021 w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Wnioskiem z dnia 18 sierpnia 2008 r., sprecyzowanym i uzupełnionym pismem z dnia 1 grudnia 2008 r. J.G., A.K. i M.G., reprezentowani przez pełnomocnika R.K., wystąpili do Prezydenta Miasta T., wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, o zwrot "niezabudowanych i niezagospodarowanych nieruchomości gruntowych położonych w T. po południowej i północnej stronie wykopu kolejowego wzdłuż ulic [...] i [...] ", wywłaszczonych od A. i K.G. W toku prowadzonego postępowania prowadzący sprawę Prezydent Miasta T. ustalił, iż wniosek o zwrot dotyczy dawnych działek nr [...] i nr [...] wywłaszczonych od J.G. decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 30 lipca 1957 r. znak [...] oraz dawnej działki nr [...] , wywłaszczonej od A.G., J.G., A.G1. i M.G., decyzją Prezydenta Miasta T. z 19 maja 1975 r. nr [...], po zmianach geodezyjnych obejmujące działki nr [...] oraz części działek nr [...] i nr [...]. Decyzją z 23 lutego 2010 r. nr [...] Prezydent Miasta T. odmówił uwzględnienia wniosku o zwrot powyższych nieruchomości, wskazując, że nie stanowią one własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego, bowiem gmina T., aktem notarialnym z [...] r. Rep. A nr [...], dokonała przeniesienia prawa ich własności na rzecz spółki z ograniczoną odpowiedzialnością "S.". W wyniku rozpatrzenia wniesionego przez wnioskodawców odwołania Wojewoda Śląski (dalej też jako Wojewoda) decyzją z dnia 1 lipca 2010 r. uchylił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji uznając, iż z uwagi na stosunki prawne występujące pomiędzy Prezydentem Miasta T., a Spółką "S" w sprawie zachodzi konieczność wyłączenia Prezydenta Miasta T. od orzekania, a następnie postanowieniem z 8 września 2010 r. wyznaczył do rozpatrzenia sprawy Starostę B. (dalej jako Starosta, organ pierwszej instancji). W związku z toczącym się przed sądem cywilnym postępowaniem w sprawie z powództwa J.G., A.K. i M.G. o ustalenie nieważności czynności prawnej zawartej w formie aktu notarialnego (tj. umowy z dnia [...] r.) postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało zawieszone. Jego podjęcie nastąpiło postanowieniem organu pierwszej instancji z dnia 7 czerwca 2016 r. w związku z wydaniem przez Sąd Apelacyjny w K. wyroku z dnia [...]r. sygn. akt [...] oddalającego apelację Gminy T. od wyroku Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] r. sygn. akt [...], orzekającego o unieważnieniu umowy z dnia [...] r. w części, w jakiej ta czynność prawna zmierzała do przeniesienia na Spółkę prawa własności nieruchomości stanowiącej w dacie zawierania umowy część działki nr [...], oznaczoną zgodnie z projektem podziału stanowiącym załącznik do sporządzonej na potrzeby sprawy opinii biegłego, jako działka nr [...] (odpowiadająca dawnej działce nr [...]). Po podjęciu zawieszonego postępowania decyzją Starosty z dnia 28 lipca 2016 r. zostało ono zgodnie z żądaniem wnioskodawców (zawartym w piśmie z dnia 20 czerwca 2016 r.) umorzone w części dotyczącej żądania zwrotu działek oznaczonych w dacie wywłaszczenia nr [...] i nr [...]. W piśmie tym Wnioskujący podtrzymali jednocześnie żądanie zwrotu działki nr [...] o pow. 218 m2 (pochodzącej z dawnej działki nr [...]). Decyzją z 31 marca 2017 r. Starosta orzekł o zwrocie na rzecz A.K., M.G., oraz spadkobierców J.G. tj. M.J. i M.G 1 (dalej też jako Wnioskodawcy, Strony, Skarżący) działki nr [...]o pow. 2180m2, objętej księgą wieczystą [...] oraz o rozliczeniach z tego tytułu. W uzasadnieniu wskazano, że wobec ustalenia na podstawie zdjęć lotniczych z lat 2003, 2009 i 2013, iż przedmiotowa działka pozostawała niezabudowana, w ocenie orzekającego organu, cel wywłaszczenia wskazany w decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 30 lipca 1957r. nr [...] (realizacja narodowych planów gospodarczych – budowa miasta T.) nie został zrealizowany. Po rozpoznaniu odwołania Gminy T. decyzja ta została uchylona w całości, a sprawa przekazana Staroście do ponownego rozpatrzenia decyzją Wojewody z dnia 24 sierpnia 2017 r. nr [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Wojewoda zarzucił organowi pierwszej instancji oparcie orzeczenia na niepełnych ustaleniach oraz przyjęcie błędnego (bardzo ścisłego) rozumienia pojęcia "budowa miasta". Podniósł, że w sytuacji, gdy cel ten określony jest w decyzji w sposób ogólnikowy, organ prowadzący postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest zobowiązany do jego doprecyzowania w toku postępowania dowodowego (przy pomocy wszelkich dopuszczalnych prawem środków dowodowych) pamiętając, iż pojęcie "prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia" nie ogranicza się wyłącznie do technicznego aspektu realizacji inwestycji (robót budowlanych), lecz obejmuje także akty i czynności prawne. Orzekając w sprawie ponownie decyzją z 17 lipca 2018 r. nr [...] organ pierwszej instancji orzekł o odmowie zwrotu na rzecz skarżących opisanej wyżej nieruchomości uznając, że cel wywłaszczenia - realizacja planów gospodarczych - budowa miasta T.- został na niej zrealizowany. W wyniku rozpatrzenia złożonego przez wnioskodawców odwołania, rozpatrujący je Wojewoda decyzją z dnia 15 października 2018 r. nr [...] decyzję Starosty utrzymał w mocy. Jednak wobec skargi wnioskodawców orzekający w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 1035/18 uchylił wymienione powyżej decyzje obu instancji. W uzasadnieniu Sąd zwrócił uwagę, że założenie przyjęte przez orzekające w sprawie organy, iż objęta postępowaniem działka miała zgodnie z celem wywłaszczenia wchodzić w obszar terenu zielonego stanowiącego naturalną zaporę przed szkodliwym oddziaływaniem kolei na tereny zabudowane (i tak też została wykorzystana) nie zostało w dostatecznym stopniu wyjaśnione i uzasadnione w kontekście twierdzeń skarżących, iż w sąsiedztwie tej działki linia kolejowa biegnie w wykopie, który sam przez się stanowi barierę dla takiego oddziaływania. Wskazał, że realizacja celu wywłaszczenia określonego jako tereny zieleni (...) musi podlegać na działaniu zamierzonym, planowym, celowym polegającym na przekształceniu dotychczasowego stanu nieruchomości w teren zielony (..), ewentualnie na otoczeniu drzew lub krzewów tzw. samosiejek, w zamierzony sposób, alejkami, chodnikami i pielęgnacji tego terenu (np. odchwaszczania) tak, aby było widoczne jakiekolwiek celowe działanie, wpisujące się w cel wywłaszczenia. W ocenie Sądu, przyjęciu takiego celu wywłaszczenia przeczy fakt objęcia tego terenu (zgodnie z twierdzeniami skarżących) w planie zagospodarowania z 2001 r. obszarem przeznczonym pod zabudowę cenotwórczych usług komercyjnych i publicznych oraz fakt jego wniesienia do Spółki, która na części działki wybudowała parking podziemny. Rozpatrując sprawę ponownie organ pierwszej instancji, po uzupełnieniu postępowania, decyzją z dnia 4 czerwca 2021 r. nr [...], przywołując w podstawie prawnej art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.) orzekł o odmowie zwrotu skarżącym nieruchomości położonej w T. przy ulicy [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o powierzchni 2180m², stanowiącej własność Gminy Miasta T. W uzasadnieniu po opisaniu dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie, przywołaniu wydanych w sprawie decyzji i prezentowanego wówczas stanowiska, organ stwierdził, iż w wyniku ponownego sprawdzenia i analizy zgromadzonego materiału dowodowego nie znaleziono podstaw do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Potwierdzono, że nieruchomości należące do poprzednika prawnego skarżących – J.G. wywłaszczone zostały: - orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. o wywłaszczeniu nieruchomości nr [...] z dnia 29 listopada 1956 r. na rzecz Skarbu Państwa – D. nieruchomości położnej w T. oznaczonej jako działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] oraz - orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. o wywłaszczeniu nieruchomości nr [...] z dnia 30 lipca 1957 r. na rzecz Skarbu Państwa – [...] T.w T. działki nr [...], nr [...], nr [...] , nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] o powierzchni 6,0573ha dla realizacji nordowych planów gospodarczych. Wymienione orzeczenia wydane zostały w trybie ustawy z 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych celów gospodarczych, gdzie głównym inicjatorem postępowania od strony formalnej i zgodnie z obowiązującą ustawą o nabywaniu nieruchomości było Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej. Na podstawie materiału dowodowego ustalono, że działka nr [...] wywłaszczana była na cele kolejowe w odniesieniu do jej części (wskazuje na to obwieszczenie z dnia 17 października 1955 r.), a następnie wywłaszczona w pozostałej części na cele budowy Miasta T.(wynika to z treści orzeczenia o wywłaszczeniu z dnia 30 lipca 1957 r.). Wywłaszczenie działki nr [...] odbywało się zatem w dwóch etapach, co wynikało z potrzeb zwianych z realizacją inwestycji w tym okresie, jak również z faktycznego korzystania z nieruchomości przez byłych właścicieli, którzy w 1957 r. wystąpili do Ministerstwa Kontroli Państwowej, domagając się wywłaszczenia pozostałych części działki nr [...], gdyż nie mogli jej użytkować rolniczo. Stąd D. wystąpiła z wnioskiem o jej nabycie, po czym przekazała tę nieruchomość na rzecz Miasta T.- D1 (D1- T.). Realizacja celu wywłaszczenia rozumiana jako budowa miasta, to nie tylko budowa obiektów kubaturowych, ale także budowa całej infrastruktury potrzebnej do prawidłowego funkcjonowania miasta, zaspokajania potrzeb jego mieszkańców. Teren przedmiotowej działki pełni funkcję zieleni izolacyjnej wykopu kolejowego i stanowi zadbany użytek terenu zieleni miejskiej. W ocenie organu zrealizowany został cel wywłaszczenia, a co za tym idzie jej zwrot nie jest możliwy. Wobec powyższego orzeczono jak na wstępie. Odrębne, jednobrzmiące odwołania od powyższej decyzji złożyli Skarżący. Decyzji Starosty zarzucili niewłaściwe rozpoznanie istoty sprawy oraz błędne ustalenia faktyczne i prawne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. niesłuszne uznanie, że cel wywłaszczenia działki nr [...] (w wyniku podziału i scalenia obecnie działki nr [...]) został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o jej zwrot. Wskazali na naruszenie prawa materialnego w postaci art. 137 w związku z art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie zwrotu przedmiotowej nieruchomości, pomimo, iż nieruchomość ta powinna zostać uznana za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu oraz naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej i wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o fakty i okoliczności nieudowodnione, co stanowiło rażące naruszenia interesów i praw Odwołujących. W oparciu o powyższe wnieśli o uchylenie tej decyzji i orzeczenie o zwrocie przedmiotowej nieruchomości względnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu podnieśli, iż przedmiotowa działka miała być wykorzystana wyłącznie na zrealizowanie linii kolejowej T.- N.. Jak natomiast wykazało postępowanie dowodowe nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot nie została wykorzystana na budowę linii kolejowej, co świadczy o braku realizacji celu wywłaszczenia. Nadto Skarżący podnieśli, iż przedmiotowy teren nie był zabudowany, a jedynie porośnięty trawą i samosiejkami. Pokreślili, że w wyroku Sądu w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 1035/18 podniesiono, że "konieczne jest dookreślenie celu wywłaszczania, wobec szeroko pojętego celu ". Natomiast organ pierwszej instancji, mimo nałożonego obowiązku, wciąż odwołuje się do szeroko rozumianego celu wywłaszczenia, a więc nie wykonał wskazań nałożonych w wyroku sądowym. Podając w uzasadnieniu swej decyzji, że teren działki będącej przedmiotem postępowania pełnił również funkcję zieleni izolacyjnej, nie wskazuje w jaki sposób został zrealizowany cel wywłaszczenia. Nie sposób również przyjąć, że działka miałaby zostać strefą ochronną budownictwa kolejowego w stosunku do budownictwa mieszkaniowego w dacie wywłaszczenia, gdyż aż do 1970 r. nie istniała ulica [...] i nie było tam budownictwa mieszkaniowego. Były tam tylko pola uprawne. Z kolei według planu zagospodarowania przestrzennego z 2001 r. teren działki miał być przeznaczony na cenotwórcze usługi komercyjne (które zresztą do tej pory nie powstały), a nie na zieleń izolacyjną. Odwołujący podnieśli, że Sąd w wymienionym wyroku, odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził, że realizacja celu określonego jako tereny zieleni musi polegać na działaniu zamierzonym, planowym, celowym polegającym na przekształceniu dotychczasowego stanu nieruchomości w teren zielony, natomiast w niniejszej sprawie organy tego nie wykazały. W ocenie Odwołujących, organ pierwszej instancji rozstrzygając sprawę nie przedstawił żadnych nowych dowodów, które wskazywałby na realizację celu wywłaszczenia działki na zieleń izolacyjną. Pominięto także fakt, że Sąd Okręgowy w K. wyrokiem z dnia [...]r. sygn. akt [...] ustalił, że nieważna czynność przeniesienia prawa własności gminy T. w postaci nieruchomości obejmującej sporną działkę na rzecz utworzonej Spółki "S." Sp. z o. o. zmierzała w istocie do zablokowania wnioskodawcom możliwości dochodzenia przez nich zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, z uwagi na brak realizacji na tej nieruchomości celu wywłaszczenia. Dodali, że w postępowaniu zakończonymi tym orzeczeniem przeprowadzono liczne dowody, które ustaliły, że działka nr [...] (obecnie działka nr [...]) nie została w sposób celowy zagospodarowana, stanowiła bowiem pas zieleni pomiędzy ulicą [...] a nasypem kolejowym. Taki stan istniał też w 2008 r. tj. w dacie złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. Dopiero na podstawie decyzji z dnia 30 listopada 2011 r. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę parkingu wielopoziomowego m.in. na działce nr [...] (poprzednio [...], a obecnie nr [...]). Wojewoda Śląski rozpatrując złożone odwołania, zaskarżoną obecnie decyzją z dnia 6 grudnia 2021 r. nr NWXIV.7581.3.27.2021, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 9a, art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1899) utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Po opisaniu dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie, wskazał, że zasady i tryb zwrotu wywłaszczonych nieruchomości uregulowane zostały przepisanymi art. 136 - 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 136 ust. 3 tej ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca może żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przesłanki pozwalające na dokonanie oceny zbędności wywłaszczonej nieruchomości zostały zawarte w art. 137 powołanej wyżej ustawy stanowiącym, iż nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli mimo upływu siedmiu lat od dnia, w którym ta decyzja stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją wskazanego w niej celu albo gdy pomimo upływu dziesięciu lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Podniósł, że jednocześnie wyrokiem z 13 marca 2014 r. sygn. P 38/11 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepis art. 137 ustawy z 21 sierpnia 1997 r., w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r. (datą wejścia w życie nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami), zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W badanej sprawie poza sporem pozostaje fakt, że teren stanowiący działkę nr [...] pochodzi z działki nr [...] , wywłaszczonej decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 30 lipca 1957 r. znak [...] na rzecz Państwa – D1 T., w związku z realizacją narodowych planów gospodarczych (przy czym jej część wywłaszczona została także decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z 29 listopada 1956 r. - a wnioskodawcą wywłaszczenia była D.). Sporna w sprawie pozostaje kwestia czy cel wywłaszczenia na tym gruncie został zrealizowany. W ocenie organu odwoławczego, uwzględniając treść wymienionej decyzji wywłaszczeniowej (w tym wnioskodawcę wywłaszczenia) oraz uchwałę z dnia 4 października 1950 r. Prezydium Rządu Rzeczpospolitej Polskiej, w której postanowiono "przystąpić do budowy nowego miasta w oparciu o istniejące m. T." celem wywłaszczenia była budowa miasta T., które niewątpliwie powstało i które, jak wynika z treści wymienionej uchwały, miało w okresie planu sześcioletniego osiągnąć poziom 30 tysięcy mieszkańców, a w dalszej perspektywie 100 tysięcy mieszkańców i przejąć "część funkcji centralnych w stosunku do [...]". Pozbawienie prawa własności nieruchomości poprzednika prawnego Skarżących nastąpiło na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, mocą orzeczenia wydanego w 1957 r., a więc ponad 60 lat temu, w całkowicie odmiennych od obecnie panujących warunkach ustrojowych. Jest to o tyle istotne, gdyż jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2625/16 interpretacja celu wywłaszczenia winna uwzględniać realia, w jakich ono następowało - "kryteria oraz standardy oceny sposobu formułowania i znaczenia celu wywłaszczenia zależne są bowiem między innymi od okresu czasu, w jakich dochodziło do wywłaszczenia. Wymagania dotyczące szczegółowości celu wywłaszczenia winny być oceniane proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania kontroli". O ile bowiem obecnie wywłaszczenie to akt indywidualny z jasno i precyzyjnie określonym celem publicznym, o tyle w przeszłości było ono często aktem zbiorowym, skierowanym do wielu podmiotów, a cel wywłaszczenia określany był w sposób ogólnikowy. W przypadku gdy organ uznał, że celem wywłaszczenia danej nieruchomości ma być budowa miasta, nie musiał ustalać czy określona działka bądź jej część miała podlegać jakiemuś szczególnemu, konkretnemu zagospodarowaniu. W niniejszej sprawie na etapie postępowania odwoławczego dołączono do akt sprawy pozyskane materiały z zasobów Muzeum Miejskiego w T., m.in. kolorowe plansze obrazujące koncepcję zagospodarowania miasta T., plan ogólny zatwierdzony w 1961 r., planszę studialną "Miasto [...]" oraz opracowania "[...]" z 1960 r. autorstwa prof. K.W. (który wraz z H.A. był generalnym projektantem miasta [...]) zawierającego miedzy innymi plan ogólny miasta. Jak podkreślił organ, zarówno oryginalne plansze planów zagospodarowania miasta [...](oraz nieopatrzona datą plansza zatytułowana "koncepcja zagospodarowania miasta [...]) pozyskane z Muzeum Miejskiego w T., jak i wreszcie plan znajdujący się w wymienionym opracowaniu potwierdzają, iż znaczny (biorąc pod uwagę skalę map) teren po obydwu stronach linii kolejowej miał pozostać terenem zielonym. W ocenie organu odwoławczego, terenu takiego nie można automatycznie utożsamiać wyłącznie z zielenią zorganizowaną w postaci parku lub zorganizowanego terenu rekreacyjno-wypoczynkowego. Realizację tego celu należy ocenić w kontekście całego przedsięwzięcia, którego element ten obszar stanowi, tj. uwzględniając całość organizmu miejskiego, przy tworzeniu którego duży nacisk położono na utworzenie (widocznych na planszach i opisanych w wymienionym powyżej opracowaniu) licznych terenów zielonych - parków, skwerów łączących się z mającymi powstać osiedlami, jak i na dającą miastu przestrzeń, której zachowanie było możliwe dzięki temu, że cały organizm miejski tworzony był w istocie od początku. Od początku zakładano istnienie dwóch głównych osi kompozycyjnych miasta, z zachodu na wschód (tę miała stanowić linia kolejowa) i z północy na południe (bulwar pieszy). Wzdłuż każdej z tych osi przewidywano szerokie pasy zieleni, nie będące parkami miejskimi. Odwołując się do wyroku tut. Sądu (sygn. akt II SA/Gl 157/21) organ odwoławczy stwierdził, że tworzenie terenu zielonego odbywać się może nie tylko poprzez planową ingerencję człowieka w postaci dokonywanych nasadzeń, ale polegać może na wykorzystywaniu już istniejącej roślinności (w tym drzew i krzewów) a nawet na pojawieniu się i swobodnym rozroście tzw. samosiejek. Zdjęcia lotnicze w latach 2003, 2009 i 2013 potwierdzają, że od momentu wywłaszczenia do zakończenia budowy znajdującego się na części spornej działki parkingu podziemnego wielopoziomowego, stanowiła ona w całości teren zielony. W ocenie organu odwoławczego, pozostawienie tego terenu bez zabudowy, w centrum miasta, jako pasa zieleni (który w założeniu nie miał stanowić parku ani terenu rekreacyjno-wypoczynkowego) lecz jako obszaru pokrytego trawą i częściowo drzewami przez ponad 50 lat (tj. od momentu wywłaszczenia w 1957 r. do 2011 r., gdy wydane zostało pozwolenie na budowę parkingu podziemnego), świadczy o realizacji celu wywłaszczenia w postaci zapewnienia powstającemu miastu szerokiego terenu zielonego wzdłuż linii kolejowej oraz znacznej przestrzeni. Tak rozumiany (doprecyzowany) cel wywłaszczenia - jako pozostawienie przestrzeni zielonej wzdłuż linii kolejowej wpisany jest jednocześnie w realizację celu ogólnego, jakim była budowa miasta. W przypadku takiej inwestycji trudno bowiem ustalić datę jej zakończenia, a tym samym definitywnie realizację tego celu. Miasto T. niewątpliwie powstało, jednak z samej swej natury, jest to organizm, który podlegał i podlega ciągłym zmianom. W ocenie Wojewody uznać należy, że cel wywłaszczenia - zapewnienie terenu zielonego (przestrzeni zielonej) wzdłuż jednej z głównych osi powstającego miasta [...] został zrealizowany. Sporny teren, mimo, iż znajduje się w samym centrum miasta, a więc na terenie postrzeganym powszechnie jako atrakcyjny inwestycyjnie, pozostawał bowiem przez ponad 50 lat od wywłaszczenia terenem zielonym, niezabudowanym, wpisującym się w przyjętą przez projektantów koncepcję architektoniczną miasta. Reasumując, w ocenie organu odwoławczego, wobec ustalenia- w oparciu o nowe dowody, iż grunt stanowiący przedmiot postępowania miał stanowić (zgodnie z założeniami architektonicznymi i przestrzennymi miasta) teren zielony (przestrzeń zieloną) wzdłuż jednej z głównych osi miasta - linii kolejowej- stanowiąc fragment infrastruktury oraz, że teren ten przez ponad 50 lat od wywłaszczenia zachował taki właśnie charakter, uznać należało, że cel wywłaszczenia został na tym obszarze zrealizowany. Wobec powyższego orzeczono jak na wstępie. Skargę na powyższą decyzję do tutejszego Sądu złożyli Wnioskujący o zwrot nieruchomości, reprezentowani przez fachowego pełnomocnika w osobie adwokata. Domagając się uchylenia rozstrzygnięcia organu drugiej instancji oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia a także zasądzenia kosztów postępowania na rzecz Skarżących, zarzucili decyzji Wojewody: 1) niewłaściwe rozpoznanie istoty sprawy oraz błędne ustalenia faktyczne i prawne istotne dla rozstrzygnięcia, tj. niesłuszne uznanie, że cel wywłaszczenia przedmiotowej działki został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o jej zwrot, jak i przed datą wskazaną w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11, tj. przed dniem 22 września 2014 r., 2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie zawiadomienia skarżących (względnie ich poprzedników prawnych) o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, - art. 137 ust. 1 tej ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieprawidłowe przyjęcie, że na wywłaszczonej nieruchomości (nr [...]) doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia, 3) naruszenia przepisu art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak należytego uzasadnienia decyzji, w szczególności poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów zawartych w treści odwołań, 4) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 w związku z art. 107 § 3 w związku z art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy, a w szczególności odniesienia się do wszystkich zarzutów i przez to naruszenie podstawowej zasady postępowania administracyjnego, tj. zasady przekonywania. W uzasadnieniu Skarżący rozwinęli postawione zarzuty, powtarzając co do zasady argumentację przedstawioną w odwołaniach. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329), wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 tej ustawy kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Na wstępie należy stwierdzić, że kontrolowana decyzja dotyczy odmowy zwrotu nieruchomości położonej w T., przy ulicy [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o powierzchni 2180m2, a stanowiącej własność Gminy Miasta T. Należy w tym miejscu także podkreślić, że sprawa ta nie jest rozpatrywana pierwszy raz, lecz była już przedmiotem wyrokowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 1035/18 rozpatrując skargę obecnie Skarżących uchylił poprzednio wydane w sprawie decyzje – tj. decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 15 października 2018 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 17 lipca 2018 r. nr [...], wskazując w uzasadnieniu tego wyroku na brak dostatecznego wykazania realizacji celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, popartego wykazaniem działania zamierzonego i planowego w zakresie przeznaczenia tego terenu w ramach celu wywłaszczenia określonego – budowa miasta T., na teren zielony stanowiący zaporę przed szkodliwym oddziaływaniem kolei na treny zabudowane. Trzeba w tym miejscu przypomnieć, że przepis art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że ocena prawna i wskazania co dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Dokonując zatem oceny postępowania organu, które doprowadziło do wydania nowej, obecnie zaskarżonej decyzji należy więc dokonać oceny, czy orzekające w sprawie organy odniosły się do wskazań zawartych w wymienionym wyroku, a w szczególności, czy organ pierwszej instancji dostosował się do wskazań zawartych w decyzji organu drugiej instancji. Tak podchodząc do kontrolowanej sprawy należy stwierdzić, iż organ pierwszej instancji wydając swoją decyzję przyjął ustalenia poczynione w poprzednim postępowaniu, które nie były wcześniej kwestionowane, jako własne. Z kolei organ odwoławczy doprowadził do dalszego uzupełnienia materiału dowodowego poprzez dołączenie do akt sprawy nowych pozyskanych z zasobów Muzeum Miejskiego w T. dokumentów i materiałów, w tym m.in. kolorowych planszy obrazujących koncepcję zagospodarowania miasta T., planu ogólnego zagospodarowania zatwierdzonego w 1961 r., planszy studialnej "Miasto [...]" oraz opracowania "[...]" z 1960 r. autorstwa prof. K.W. (który wraz z H.A. był generalnym projektantem miasta [...])- także zawierającego miedzy innymi plan ogólny miasta. Zgodnie z art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.) "nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości". Jednocześnie w świetle ust. 3 tego przepisu poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140". Prosta analiza powyższych przepisów wskazuje, iż możliwy jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w sytuacji gdy zostanie wykazane, iż nie została ona wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. Aby ustalić taki stan, konieczne jest dokonanie dwojakiego rodzaju ustaleń. Pierwsze, jaki był cel wywłaszczenia. Drugie dotyczy faktycznego wykorzystania nieruchomości. Sąd przyznaje, że ustalenie celu wywłaszczenia w rozpatrywanej sprawie nie było proste. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika bowiem, że m.in. działka nr [...] należąca do poprzednika prawnego skarżących – J.G., z której w wyniku kolejnych podziałów i scaleń powstała obecnie wnioskowana do zwrotu działka [...], wywłaszczona została w dwóch etapach, a mianowicie: - orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. o wywłaszczeniu nieruchomości nr [...] z dnia 29 listopada 1956 r. na rzecz Skarbu Państwa – D. oraz - orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. o wywłaszczeniu nieruchomości nr [...] z dnia 30 lipca 1957 r. na rzecz Skarbu Państwa – D1 T.w T. dla realizacji nordowych planów gospodarczych. Wymienione orzeczenia wydane zostały w trybie ustawy z 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych celów gospodarczych, przy czym część przedmiotowej działki wykorzystana była na budowę linii kolejowej, a znaczna jej część wywłaszczona była w związku z "budową miasta [...]". Sformułowanie "budowa miasta T." jest niezwykle ogólne. Należy zgodzić się z organami administracji, że pojęcie to należy rozumieć możliwie szeroko. Budowa miasta obejmuje bowiem nie tylko zabudowę mieszkaniową, ale również niezbędną infrastrukturę i wszystko to, co jest niezbędne do funkcjonowania jednostki urbanistycznej. Bez wątpienia takim elementem jest zarówno zieleń urządzona, jak i nieurządzona. Przeprowadzona przez organ odwoławczy analiza i porównanie dołączonych do akt sprawy materiałów - zarówno oryginalnej planszy planów zagospodarowania miasta [...](oraz nieopatrzonej datą planszy zatytułowanej "koncepcja zagospodarowania miasta [...]) wskazuje, iż znaczny (biorąc pod uwagę skalę map) teren po obydwu stronach linii kolejowej, a więc teren, gdzie położna jest wnioskowana do zwrotu działka, miał pozostać terenem zielonym, niezabudowanym, mającym stanowić naturalną przestrzeń pomiędzy przebiegiem linii kolejowej, a istniejącą już zabudową mieszkaniową oraz mającymi powstawać następnie kolejnymi osiedlami mieszkaniowymi. Trzeba przy tym podkreślić, że wywłaszczenia przedmiotowej działki dokonano ponad pół wieku temu w porządku prawnym całkowicie odmiennym od obecnego. Cel wywłaszczenia określano wtedy w sposób ogólny na co zezwalały ówczesne przepisy, często wywłaszczenie było aktem zbiorowym, skierowanym do wielu podmiotów, a cel wywłaszczenia określany był w sposób ogólnikowy. W obecnych warunkach ustrojowych i prawnych cel wywłaszczenia decyzja wywłaszczeniowa określa dokładnie i indywidualnie. Jednak przenoszenie dzisiejszej wiedzy oraz modelu regulacji (niejednokrotnie bardzo kazuistycznej) na rozstrzygnięcia zapadłe ponad pół wieku temu nie jest uzasadnione. W trakcie postępowania wyjaśniającego ustalono, iż sporna działka to teren porośnięty trawą i drzewami położony pomiędzy ul. [...] a torami kolejowymi. Jak wynika z dołączonych do akt sprawy opracowań i planów przy tworzeniu nowego organizmu miejskiego duży nacisk położono na utworzenie (widocznych na planszach i opisanych w wymienionych opracowaniu) licznych terenów zielonych - parków, skwerów łączących się z mającymi powstać osiedlami mieszkaniowymi. Zwrócono uwagę na planowaną, zamierzoną i dającą nowemu miastu przestrzeń. Zachowanie takie było możliwe dzięki temu, że cały organizm miejski tworzony był od początku, na obszarze nowym, dotąd niezabudowanym. Stąd w planach nowego miasta od początku założono istnienie dwóch głównych osi kompozycyjnych miasta, z zachodu na wschód (tę miała stanowić linia kolejowa) i z północy na południe (bulwar pieszy), wzdłuż których przewidywano szerokie pasy zieleni, nie będące parkami miejskimi, ale stanowiącymi przestrzeń wolną od zabudowy, pomiędzy istniejącymi i mającymi jeszcze powstać osiedlami mieszkaniowymi. Potwierdzeniem przyjętych założeń planistycznych może być pozostawanie tego terenu w stanie niezmienionym (tzn. niezabudowanym) przez ponad 50 lat. Potwierdza to tylko przyjęty w początkach budowy nowego miasta planowany i celowy zamiar pozostawienia przestrzeni niezbudowanej na osi z zachodu na wschód. Pomimo, iż jak zasadnie podnosili to w toku postępowania skarżący, przedmiotowy teren położny jest w centrum miasta, to mimo wszystko nie został on zabudowany, zgodnie z przyjętą w początkach budowy miasta linią planistyczną. Z kolei obecne wykorzystanie w części tego terenu na budowę wielopoziomowego parkingu, może tylko świadczyć o dalszym rozwoju miasta i potrzebie takich obiektów w związku z rozwojem motoryzacji. Realizację celu wywłaszczenia należy zatem ocenić w kontekście całego przedsięwzięcia, którego element ten obszar stanowi, tj. uwzględniając całość organizmu miejskiego, przy tworzeniu którego duży nacisk położono na utworzenie (widocznych na planszach i opisanych w wymienionym powyżej opracowaniu) licznych terenów zielonych - parków, skwerów łączących się z mającymi powstać osiedlami, jak i na dającą miastu wolną przestrzeń, której zachowanie było możliwe dzięki temu, że cały organizm miejski tworzony był w istocie od początku. W świetle powyższego zarzuty skargi należało uznać za niezasadne. Nie można również zgodzić się z argumentacją skargi, że naruszone zostały przepisy art. 7, art. 77 § 1 czy art. 107 § 3 w związku z art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego a w rezultacie art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na podstawie art. 119 pkt 2 tej ostatniej ustawy sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.