II SA/Gl 233/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.),, Sędzia WSA Renata Siudyka, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza K. z dnia [...] r. nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na rzecz skarżącego kwotę 480,00 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Burmistrz K. decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną m.in. na podstawie art. 17 , art. 32 ust 1d i ust. 2 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej w skrócie "u.ś.r.") odmówił P. P. (zwanemu dalej "stroną" lub "skarżącym") przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym Z.O. (babcią strony). W uzasadnieniu decyzji organ ten wskazał, że strona nie spełnia wymogów wynikających z art. 17 u.ś.r.. Ponadto przywołał ustalenia poczynione w trakcie wywiadu środowiskowego, wedle których dzieci osoby niepełnosprawnej żyją i nie posiadają orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wskazał także, niepełnosprawność u osoby wymagającej opieki istnieje od 75 roku życia. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji zawarł także informację, że strona wnioskowała o uchylenie decyzji o przyznaniu zasiłku dla opiekuna w przypadku wydania decyzji przyznającej wnioskowane obecnie świadczenie pielęgnacyjne. Ze względu jednak na odmowę przyznania tego świadczenia decyzja przyznająca zasiłek dla opiekuna nie została uchylona. Strona nie zgodziła się z decyzją organu I instancji i, wyrażając niezadowolenie z podjętego rozstrzygnięcia, wniosła od niej odwołanie; działała przy tym przez fachowego pełnomocnika będącego adwokatem. Odwołanie nie przyniosło jednak oczekiwanego przez stronę skutku, gdyż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie decyzją z dnia [...] r nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 17 ust. 1 u.ś.r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium nakreśliło najpierw przebieg dotychczasowego postępowania oraz przytoczyło art. 17 ust. 1 u.ś.r. Odnosząc się do okoliczności, że u babci skarżącego niepełnosprawność powstała po ukończeniu 75 roku życia Kolegium w nawiązaniu do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 stwierdziło, że data powstania niepełnosprawności nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Natomiast jako przyczynę odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia Kolegium wskazało, że strona nie jest spokrewniona z pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, która posiada trzy córki. Dwie z nich mieszkają za granicą ([...] i [...]), a jedna w K. Strona jest zaś jedynie wnukiem niepełnosprawnej. Co prawda strona zamieszkuje w jednym lokalu mieszkalnym z niepełnosprawną, jednak to córki niepełnosprawnej, zgodnie przepisami kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, są w pierwszej kolejności obciążone obowiązkiem alimentacyjnym i obowiązkiem opieki nad matką. Gdyby były chore i wymagałyby opieki, to wtedy obowiązek pomocy niepełnosprawnej przeszedłby na wnuki. Zaakcentowało przy tym Kolegium, że w przypadku zamieszkiwania dzieci poza granicami kraju obowiązek sprawowania opieki może polegać na przekazywaniu środków finansowych na opiekę nad niepełnosprawną matką. Kolegium podkreśliło, że decyzja w sprawie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie jest decyzją uznaniową lecz związaną, co oznacza, że organ jest zobowiązany do przyznania świadczenia wyłącznie wtedy, gdy są spełnione wszystkie ustawowe przesłanki jego przyznania. Organ nie może według swojego uznania przyznać świadczenia, kierując się zasadami współżycia społecznego, czy zasadami słuszności, a nawet w razie ciężkiej sytuacji życiowej. Strona nie zgodziła się z powyższą decyzją i działając przez fachowego pełnomocnika, będącego radcą prawnym, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Pełnomocnik skarżącego zarzucił rażącą obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 1a u.ś.r. poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się wnuka, będącego jednocześnie opiekunem osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, że opieka ta powinna być sprawowana przez dzieci niepełnosprawnej, które nie posiadają orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy funkcjonalna wykładnia powyższych przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia. W związku z powyższym zarzutem pełnomocnik skarżącego domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji oraz orzeczenia co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego; ewentualnie domaga się przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, powtarzając argumentację w istocie tożsamą z argumentami przedstawionymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2019 r., poz. 2325, ze zm. ) dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości, co do tego, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o przedstawione powyżej kryteria wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzja organu I instancji podlega uchyleniu. Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Kolegium, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym babcią. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie: t.j. Dz.U. 2020 r., poz. 111 ze zm.), w skrócie "u.ś.r.". Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust.1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Literalne brzmienie art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a pkt 2 u.ś.r. wskazuje, że osoby inne niż spokrewnione w stopniu pierwszym z osobą wymagającą opieki mogą uzyskać świadczenie pielęgnacyjne wówczas, kiedy nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Na literalnym brzmieniu tego przepisu oparło się Kolegium, wydając zaskarżoną decyzję. Stanowisko Kolegium koresponduje z poglądem reprezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, wedle którego wykładnia językowa przepisu art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. pozwala stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena, czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Ani organ ani Sąd nie ma bowiem wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, że dane schorzenia rzeczywiście uniemożliwiają sprawowanie opieki. Stanowiska Kolegium podzielić jednak nie można. Jakkolwiek w judykaturze i w doktrynie prymat wykładni językowej przepisów prawa nie budzi wątpliwości. To jednak równocześnie podnosi się, że granice wykładni językowej nie mają charakteru bezwzględnego. Jeżeli więc wyniku wykładni językowej nie da się zaakceptować ze względu na konsekwencje o charakterze systemowym i sprzeczność z wartościami konstytucyjnymi, to wówczas należy się posiłkować innymi metodami wykładni, np. wykładnią funkcjonalną i celowościową (zob. wyrok TK z 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K 25/99, OTK 2000, nr 5, poz. 141, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 27 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 194/07 z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 722/2009) Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z 7 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2831/19 formalistyczna (językowa) wykładnia przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych (art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.) może w określonych okolicznościach sprawy doprowadzić do pozbawienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jedynej osoby mogącej sprawować faktyczną opiekę nad niepełnosprawnym, co z kolei nie da się pogodzić z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z wynikającą z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP zasadą szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela i przyjmuje za własne powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaakcentowania przy tym wymaga, że przy wykładni art.17 ust.1 pkt 4 u.ś.r. należy uwzględnić cel regulacji, jakim jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 1670/14). Kierując się zaś tak oznaczonym celem świadczenia pielęgnacyjnego należy dopuścić możliwość jego przyznania także wtedy, gdy stwierdzone zostaną obiektywne przeszkody w sprawowaniu opieki przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą jej wymagającą. W przypadku stwierdzenia takich obiektywnych przeszkód u osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, do świadczenia pielęgnacyjnego uprawnioną będzie osoba z dalszym stopniem pokrewieństwa (o ile spełni pozostałe przesłanki warunkujące przyznanie tego świadczenia) i to pomimo, że osoba spokrewniona w pierwszym stopniu nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podzielić przy tym należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyrokach z dnia 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1115/19 oraz z dnia 7 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2831/19 zgodnie z którym, pozbawienie krewnych dalszego stopnia świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy z udokumentowanych i obiektywnych powodów opieki takiej nie mogą sprawować osoby bliżej spokrewnione, nawet jeśli nie mają ustalonego znacznego stopnia niepełnosprawności, naruszałoby konstytucyjną zasadę równości (art. 32 ust.1 Konstytucji RP), a także zasadę sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym, lecz odnoszoną również do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane (art. 2 Konstytucji RP). Mając na względzie dotychczasowe rozważania stwierdzić zatem należy, że w realiach rozpoznawanej sprawy za przekroczeniem granic wykładni językowej przemawia silne uzasadnienie aksjologiczne, odwołujące się przede wszystkim do wartości konstytucyjnych. Tymczasem organy obu instancji ograniczyły się wyłącznie do ustalenia wymogu formalnego. Stwierdziwszy zaś, że o świadczenie z tytułu opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym osobą ubiega się wnuczek, a córki osoby niepełnosprawnej nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, organy odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Odnosząc się do córek niepełnosprawnej Kolegium, co prawda, stwierdziło, że gdyby były chore i wymagałyby opieki, to wtedy obowiązek pomocy dla niepełnosprawnej przeszedłby na wnuki (w tym na skarżącego). Jednak pomimo tego, zasadniczo słusznego, stwierdzenia Kolegium nie wskazało wprost, że taka sytuacja w realiach niniejszej sprawy nie miała miejsca. Tymczasem, jak wynika ze znajdującego się w aktach oświadczenia skarżącego z dnia 3 sierpnia 2020 r. złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej, mieszkająca w Polsce córka niepełnosprawnej nie może się nią opiekować ze względu stan swojego zdrowia. Nie wiadomo w związku z tym, czy Kolegium, a wcześniej organ I instancji nie dostrzegły okoliczności związanych ze stanem zdrowia zamieszkującej w Polsce córki niepełnosprawnej (skoro się do nich organy nie odniosły), czy też organy uznały te okoliczności za niewystarczające do uznania, że po stronie tej córki zachodzi obiektywna niemożliwość sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Zdaniem Sądu obowiązkiem organów było wyjaśnienie, czy stan zdrowia wskazanej powyżej córki faktycznie uniemożliwia sprawowanie opieki nad niepełnosprawną matką. Z konieczności poczynienia wskazanych powyżej wyjaśnień nie zwalniało organów to, że oprócz wskazanej powyżej córki niepełnosprawna ma jeszcze dwie córki mieszkające poza granicami kraju. Sam fakt zamieszkiwania poza granicami kraju nie zwalnia tych córek z obowiązku sprawowania opieki nad niepełnosprawnym rodzicem. W kontekście zaś wyznaczania kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, nie przenosi automatycznie uprawnienia na zstępnych spokrewnionych w dalszym stopniu. Jednak obowiązkiem organów jest wykluczenie, że po stronie tych córek niepełnosprawnej zachodzą obiektywne przeszkody do sprawowania opieki lub sfinansowania sprawowania takiej opieki przez inne osoby. Chodzi o takie sytuacje życiowe, gdy ze względu na stan zdrowia, sytuację rodzinną lub obowiązki zawodowe osoba przebywająca za granicą nie może wrócić do Polski i zająć się bezpośrednio opieką nad niepełnosprawnym rodzicem, a jednocześnie nie ma możliwości sfinansowania kosztów takiej opieki przez zaangażowaną w tym celu osobę. Organ nie odniosły się także w żaden sposób do twierdzeń skarżącego o tym, że w dzieciństwie został adoptowany przez obecnie niepełnosprawną babcię. Jakkolwiek skarżący równolegle posłużył się pojęciem rodziny zastępczej, to jednak nie zwalniało to organów od wyjaśnienia, czy faktycznie adopcja miała miejsce. Potwierdzenie lub wykluczenie tej okoliczności ma istotne znaczenie ze względu na treść norm prawnych, wynikających z art. 121 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Brak wyjaśnienia powyższych okoliczności skutkuje tym, że naruszone zostały reguły postępowania administracyjnego wynikające z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Naruszenie wskazanych tutaj przepisów postępowania, zdaniem Sądu, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto organy naruszyły art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a pkt 2 u.ś.r. poprzez taką wykładnię tych przepisów, która ograniczając się jedynie do literalnego ich brzmienia, doprowadziła do oparcia rozstrzygnięcia wyłącznie o przesłankę braku orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności u córek niepełnosprawnej. W następstwie tej błędnej wykładni przedwcześnie, bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności, organy odmówił skarżącemu przyznania wnioskowanego przez niego świadczenia. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a. z uwzględnieniem § 14 ust. 1 pkt 1 lit.c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. 2015 r. poz. 1800). Rozpoznanie sprawy nastąpiło w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, gdyż w skardze strona skarżąca złożyła w tym zakresie wniosek, a Kolegium nie zażądało przeprowadzenia rozprawy (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.). Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań. Wskazać przy tym należy, że w ramach ponownie prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji zobowiązany będzie do wyjaśnienia podniesionych w niniejszym uzasadnieniu okoliczności dotyczących możliwości realnego sprawowania opieki przez osoby zobowiązane w pierwszej kolejności, a nie tylko do ograniczenia się do aspektów formalnych (dotyczących braku orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności), a następnie do podjęcia stosownego rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a. W celu poczynienia powyższych ustaleń organ I instancji zwróci się najpierw do skarżącego o uzupełnienie wyjaśnień dotyczących okoliczności wskazanych w powyższych rozważaniach oraz o przedłożenie dowodów na ich poparcie. Inicjatywę dowodową powinien również wykazać sam skarżący, zwłaszcza, że jest reprezentowany przez fachowego pełnomocnika. Brak aktywności fachowego pełnomocnika skarżącego w tym zakresie może powodować ujemne skutki dla skarżącego. W sytuacji, gdy w realiach rozpoznawanej sprawy kluczowe znaczenie ma kwestia, czy po stronie córek niepełnosprawnej występują obiektywne przeszkody do zapewniania opieki matce, wykazanie istnienia takich przeszkód jest przede wszystkim zadaniem fachowego pełnomocnika skarżącego.