II SA/Gl 236/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędzia WSA Rafał Wolnik ( spr. ) Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości Rada Gminy B. w dniu [...] roku podjęła uchwałę nr [...], zwaną dalej zaskarżoną uchwałą, w sprawie uchylenia swojej uchwały nr [...] z dnia [...] roku dotyczącej uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B.. Jako podstawa prawna uchwały podany został art. 14 ust. 8, art. 27 i art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 7171 z późn. zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.). W § [...] zaskarżonej uchwały postanowiono o uchyleniu uchwały nr [...] Rady Gminy B. z dnia [...] roku w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B., natomiast w § [...] postanowiono o utracie mocy § [...] uchwały nr [...] Rady Gminy B. z dnia [...] roku w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą [...] Rady Gminy B. z dnia [...] roku. Zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...], pod poz. [...]. Pismem z dnia [...] 2007 roku Wojewoda [...] wniósł do sądu administracyjnego skargę na tę uchwałę, podając jako podstawę prawną art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, Wojewoda podniósł zarzut wydania uchwały z naruszeniem art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ nadzoru wskazał, że zaskarżona uchwała zmierza do zmiany treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie Gminy B.. Wbrew postanowieniom powołanego przepisu, podjęta została z całkowitym pominięciem wymaganej procedury planistycznej, o której stanowi art. 17 ustawy. Działanie takie, w ocenie Wojewody, oznacza modyfikację ustaleń planu miejscowego bez zachowania określonej prawem procedury. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy B. wniosła o umorzenie postępowania w sprawie. Wskazano w uzasadnieniu, że zaskarżoną uchwałą wyeliminowano z obrotu prawnego uchwałę z dnia [...] roku, albowiem ta ostatnia została podjęta z naruszeniem prawa – bez zachowania procedury planistycznej. Intencją Rady nie było dokonywanie jakichkolwiek zmian w planie zagospodarowania przestrzennego, a jedynie wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwego aktu. Wyjaśniono ponadto, że Rada Gminy po raz pierwszy stwierdziła utratę mocy uchwały z [...] roku w uchwale Nr [...] z dnia [...] roku. Uchwała ta nie została jednak opublikowana w Dzienniku Urzędowym, co skutkowało podjęciem w zaskarżonej uchwale również rozstrzygnięcia odnośnie uchwały z dnia [...] roku. Sąd z urzędu ustalił, że na uchwały Rady Gminy B. z dnia [...] roku, Nr [...] oraz z dnia [...] roku, Nr [...] Wojewoda [...]również wniósł skargi do tutejszego Sądu. Pierwsza z nich zawisła pod sygn. akt II SA/Gl 611/06 i wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2007 roku Sąd stwierdził nieważność tej uchwały. Druga zawisła pod sygn. akt II SA/Gl 844/06 i została rozpoznana w dniu 30 maja 2007 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga – w ocenie składu orzekającego zasługuje na uwzględnienie – bowiem zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa materialnego. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy. Przepis art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje, że rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Z kolei zgodnie z art. 27 ustawy zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Plan miejscowy jest powszechnie obowiązującym aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy). Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonej przez Wojewodę [...] uchwały Rady Gminy B. w pierwszym rzędzie należało rozważyć wniosek o umorzenie postępowania złożony przez Wójta Gminy B. w odpowiedzi na skargę. Wniosek ten należało uznać za nieuzasadniony, albowiem w ocenie Sądu uchylenie przez radę gminy przepisów prawa miejscowego ustanowionych uchwałą tego organu nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. W tej kwestii należy podzielić stanowisko zajęte przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. sygn. akt W 5/94 (OTK z 1994, nr 2, poz. 44), która w ówczesnym stanie prawnym stanowiła wykładnię legalną art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (vide: art. 13 nieobowiazującej już ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. z 1991 r. Nr 109, poz. 470 ze zm.). Zgodnie z tą wykładnią "zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę". Odnosząc się z kolei do zarzutów skargi stwierdzić przyjdzie, że poza sporem pozostaje okoliczność, iż zaskarżona uchwała dotyczyła obowiązującego planu miejscowego i jej podjęcie nie zostało poprzedzone przeprowadzeniem procedury planistycznej, czym naruszony został art. 27 w zw. z art. 17 – 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei zgodnie z art. 28 ust. 1 powołanej ustawy naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W niniejszej sprawie zostały wyczerpane przesłanki skutkujące nieważnością uchwały w całości, gdyż naruszono zasady i tryb procedury planistycznej. Co prawda wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2007 roku, sygn. akt II SA/Gl 611/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy B. z dnia [...] roku, co w niniejszej sprawie mogłoby stanowić o bezprzedmiotowości postępowania, jednakże Sąd doszedł do przekonania, że wyeliminowanie zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego stało się konieczne z uwagi na przejrzystość obowiązującego w Gminie B. porządku prawnego. W przeciwnej bowiem sytuacji tj. w sytuacji umorzenia postępowania w obrocie prawnym pozostawałaby uchwała odnosząca się do aktu prawa miejscowego, który nie istnieje. Uwzględniając zatem skargę Sąd orzekł jak w sentencji po myśli art. 147 § 1 p.s.a. Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały Sąd nie orzekł o wstrzymaniu jej wykonania (art. 152 p.s.a) wychodząc z założenia, że wstrzymanie wykonania nie może dotyczyć przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie (zaskarżona uchwała opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] roku, Nr [...], poz. [...] i weszła w życie po upływie 30 dni od daty publikacji). W tej materii skład orzekający podziela pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 15 maja 2000 r. sygn. OPS 1/00, ONSA 2000, nr 4, poz. 134, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne wstrzymanie wykonania aktów organów samorządu terytorialnego stanowiących przepisy powszechnie obowiązujące, ponieważ wykonanie aktu normatywnego polega w istocie na wprowadzeniu tego aktu w życie.