II SA/Gl 259/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 marca 2022 r. sprawy ze sprzeciwu E. P. od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy garażu oddala sprzeciw. Decyzją nr [...], [...] z dnia 23 sierpnia 2021 r. wydaną na podstawie art. 104 i 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 z późn. zm., dalej: "Prawo budowlane z 1974 r.") i na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm. dalej: "Prawo budowlane z 1994 r."), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej: "PINB", "organ I instancji") umorzył postępowanie administracyjne wszczęte w sprawie samowolnej budowy garażu i baraku dz. nr [...] przy ul. [...] w K. w całości. Decyzja została wydana po ponownym rozpoznaniu sprawy, tj. kolejno: decyzja organu I instancji z dnia 3 października 2018 r. umarzająca postępowanie została uchylona, a sprawa przekazana temu organowi do ponownego rozpoznania decyzją Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej: "ŚWINB", "organ odwoławczy") z dnia 25 stycznia 2019 r., decyzja organu I instancji z dnia 1 kwietnia 2019 r. umarzająca postępowanie została uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania decyzją ŚWINB z dnia 14 października 2019 r., wyrokiem z dnia 23 grudnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w sprawie o sygn. II SA/Gl 1514/19 oddalił sprzeciw od w/w decyzji ŚWINB z dnia 14 października 2019 r., następnie: ŚWINB decyzją z dnia 5 listopada 2020 r. uchylił decyzję organu I instancji z dnia 19 maja 2020 r. umarzającą postępowanie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, decyzją z dnia 22 lutego 2021 r. uchylił umarzającą postępowanie decyzję organu I instancji z dnia 4 grudnia 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, natomiast decyzją z dnia 12 lipca 2021 r. uchylił zaskarżoną decyzję z dnia 5 maja 2021 r. odmawiającą wydania nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanych obiektów. Na wstępie uzasadnienia decyzji nr [...] z dnia 23 sierpnia 2021 r. PINB podał, że do organu wpłynęło pismo A. P. z dnia 10 kwietnia 2018 r. z żądaniem wyjaśnienia legalności garażu i baraku na dz. nr [...] przy ul. [...] w K.. W dniu 15 maja 2018 r. przedstawiciel PINB przeprowadził oględziny, w trakcie których J. P. i E. P. (właściciele dz. nr [...]) oświadczyli, że garaż i barak wybudowali w 1986 r. oraz nie posiadają pozwolenia budowlanego obowiązującego w dacie budowy. PINB ustalił, że barak to barakowóz bez kół, garaż to obiekt z pustaków betonowych, z dachem krytym blachą falistą. Zgodnie z informacjami przekazanymi przez organ administracji architektoniczno-budowlanej teren obejmujący przedmiotową działkę stosownie do zapisów: miejscowego perspektywicznego planu zagospodarowania przestrzennego zespołu jednostek osadniczych w tym K., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] r. obowiązującego w latach 1979 do 1991, był przeznaczony na parki i zieleńce – symbol planu 218 ZP (a organ administracji architektoniczno-budowlanej nie dysponuje tekstem do planu), natomiast zgodnie z zapisami miejscowego perspektywicznego planu zagospodarowania przestrzennego K., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] r. obowiązującego w latach 1979 do 1991 był przeznaczony na zabudowę mieszkaniową o wysokiej intensywności, adaptacja symbol planu 61 MW. Ponadto poinformował, że w latach 1963-1991 nie stwierdzono zapisów dotyczących pozwolenia na budowę garażu i baraku na dz. nr [...] przy ul. [...] w K.. Ze względu na treść w/w miejscowego perspektywicznego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą z dnia 1 lipca 1991 r., zgodnie z którym omawiany teren był przeznaczony na teren zabudowy mieszkaniowej o wysokiej intensywności, adaptacja symbol planu 61 MW, organ I instancji wykluczył przesłankę dotyczącą niezgodności z przepisami o planowaniu przestrzennym. Wykluczył również drugą przesłankę, że objęta postępowaniem samowola budowlana spowodowała niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W powołaniu na warunki techniczne obowiązujące w dacie popełnienia samowoli budowlanej stwierdził, iż § 13 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980, Nr 17, poz. 62 z późn. zm.) dotyczy budynku wnoszącego pismo A. P., ponieważ budynek ten został wybudowany przy granicy jako pierwszy, tj. przed garażem na dz. nr [...] (wybudowanym w roku 1986). W odniesieniu natomiast do rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 z późn. zm.) wskazał, że garaż spełnia warunki długości nie większej niż 6,5m i wysokości nie większej niż 3m, natomiast przepisy przeciwpożarowe (§ 271-273) dotyczą jedynie odległości między zewnętrznymi ścianami budynków niebędących ścianami oddzielenia przeciwpożarowego. Dalej stwierdził, że zapisy warunków technicznych z 1980 r. oraz z 2002 r. nie przewidują zakazu dobudowy budynku gospodarczego do istniejącego obiektu gospodarczego posiadającego ścianę oddzielenia przeciwpożarowego w granicy. Nadto brak jakiegokolwiek przepisu nakazującego dobudowę obiektu do obiektu sąsiedniego w taki sposób, aby w granicy znalazły się dwie ściany oddzielenia przeciwpożarowego. W rezultacie, w ocenie PINB, przedmiotowy garaż i barak jako obiekty budowlane nie zostały wybudowane: ani niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, nie znajdują się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, ani nie powodują niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia ani też niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, z tego też powodu nie podlegają przymusowej rozbiórce. Od opisanej wyżej decyzji odwołanie złożył A. P. (dalej: "Odwołujący") formułując zarzuty w zakresie: całkowitego zaniechania przez organ I instancji przeprowadzenia postępowania dowodowego co do ustalenia zagrożenia jakie niesie za sobą samowola budowlana względem budynku Odwołującego, w szczególności w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, a także zaniechania wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, pominięcie opinii prywatnej rzeczoznawcy ds. ppoż. J. S., wydanie decyzji bez prawidłowego uzasadnienia, błędne ustalenie wymiarów samowolnie wybudowanego garażu, nadto w zakresie naruszenia § 272 ust. 3, § 12 ust. 1 pkt 2, § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, nieustosunkowanie się do wniosków prywatnych opinii A. K., niezawiadomienie strony o możliwości końcowego zapoznania się z materiałem dowodowym, nieuprawnionego przyjęcia, że budynek posiada ścianę oddzielenia przeciwpożarowego. W uzasadnieniu rozwinął przedstawione zarzuty. Podkreślił również, że część samowolnie wybudowanego garażu znajduje się na działce nr [...] należącej do Odwołującego. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i jej zmianę poprzez rozstrzygnięcie co do istoty sprawy nakazując rozbiórkę samowolnie wybudowanych obiektów. Na skutek złożonego odwołania ŚWINB w Katowicach decyzją z dnia 20 stycznia 2022 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 81, art. 83 ust. 2, art. 84 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., uchylił w całości zaskarżoną decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Uzasadniając wydaną decyzję organ odwoławczy w pierwszej części opisał przebieg dotychczasowego postępowania, z uwzględnieniem kolejnych decyzji wydanych w sprawie. Następnie podał, iż w dniu 6 września 2021 r. do PINB wpłynęło pismo Skarżącego z informacją o śmierci J. P., a pismem z dnia 22 września 2021 r. Skarżący wniósł o zawieszenie toczącego się postępowania z uwagi na śmierć strony. Pismem z dnia 19 października 2021 r. ŚWINB zwrócił się do Skarżącego o udzielenie informacji czy po zmarłej J. P. zostali ustaleni jej następcy prawni, zarządca masy spadkowej lub kurator spadku. W odpowiedzi, pismem z dnia 2 listopada 2021 r., Skarżący wskazał, iż według jego wiedzy po zmarłej nie zostali ustanowieni jej następcy prawni. Jednocześnie ponowił wniosek o zawieszenie postępowania. ŚWINB pismem z dnia 23 listopada 2021 r. ponownie zwrócił się o udzielenie informacji czy wskazani przez pełnomocnika A. P. są jedynymi ustawowymi spadkobiercami po zmarłej. Uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego oparł o stwierdzenie, iż przeprowadzone w sprawie postępowanie dowodowe budzi zastrzeżenia, bowiem nie spełnia wymogów przewidzianych w art. 7, 77 i 80 k.p.a. Organ I instancji mimo wyraźnych wytycznych zawartych w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 23 grudnia 2019 r. sygn. II SA/Gl 1514/19 oraz decyzji ŚWINB z dnia 12 lipca 2021 r., [...] nie podjął stosownych kroków w celu przeprowadzenia pełnego i wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, a wydana decyzja jest co najmniej przedwczesna (str. 14 uzasadnienia decyzji organu odwoławczego). Organ wyjaśnił, że w ustalonym stanie faktycznym mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. (na podstawie art. 103 ustawy Prawo budowlane z 1994 r.) zatem należy za w/w wyrokiem WSA w Gliwicach przyjąć, że legalizacja przedmiotowej inwestycji powinna się odbyć w oparciu o analizę ustalonego stanu faktycznego sprawy w kontekście wykładni art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Jednocześnie stwierdził, iż w dalszym ciągu nie została prawidłowo wyjaśniona kwestia zgodności przedmiotowej inwestycji z warunkami technicznymi i w związku z tym kwestia ewentualnego ziszczenia się przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. W ocenie ŚWINB organ I instancji odstąpił od wykonania zaleceń WSA w Gliwicach zawartych w przywołanym wyżej wyroku, w tym od prawidłowej analizy norm techniczno-budowlanych. Zdaniem organu odwoławczego PINB błędnie przyjął, iż w przedmiotowej sprawie § 13 warunków technicznych z 1980 r. znajduje zastosowanie wyłącznie do budynku należącego do A. P. w sytuacji, gdy przepis ten odnosi się do spornych budynków objętych niniejszym postępowaniem. Ponadto w ocenie ŚWINB organ I instancji pominął treść § 272 ust. 3 obecnie obowiązujących warunków technicznych. Zgodnie z przywołanym przepisem budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien mieć od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej określonej w § 232 ust. 4 i 5 rozporządzenia (str. 16 uzasadnienia decyzji organu odwoławczego). Zwrócił również uwagę, iż znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja nie pozwala na merytoryczną ocenę czy przepisy obecnie obowiązującego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (w szczególności § 218, § 273 ust. 1) znajdują zastosowanie w ustalonym stanie faktycznym, czy też nie. W ocenie ŚWINB, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ I instancji winien przeprowadzić powtórne oględziny oraz dokonać kompleksowej analizy norm techniczno-budowlanych mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie, biorąc pod uwagę zarówno przepisy norm techniczno-budowlanych z zakresu ochrony pożarowej, ale także inne normy, w tym związane z sytuowaniem obiektów budowlanych względem siebie (str. 17 uzasadnienia decyzji organu odwoławczego). Wskazane wątpliwości, z uwagi na treść art. 15 k.p.a., nie pozwalały zdaniem organu odwoławczego, na wydanie rozstrzygnięcia reformatoryjnego. ŚWINB odniósł się również do wniosku E. P. (dalej: "Skarżący") o zwieszenie toczącego się postępowania, podkreślając, że art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. nie nakłada na organ bezwzględnego obowiązku zawieszenia postępowania w każdym przypadku ani też nie nakłada obowiązku stwierdzenia nabycia spadku na drodze sądowej. Podał, iż w przedmiotowej sprawie znani są ustawowi następcy prawni zmarłej J. P., w związku z czym nie ziściła się przesłanka stanowiąca o niemożności wezwania spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu. W ocenie organu odwoławczego ŚWINB wypełnił obowiązek ustalania kręgu osób posiadających przymiot strony. Stroną postępowania stali się ustawowi następcy prawni tj. syn M. P., syn W. P. oraz mąż E. P. (str. 18 uzasadnienia decyzji organu odwoławczego). W rezultacie wskazanych okoliczności, organ odwoławczy stwierdził, iż wydana przez organ I instancji decyzja obarczona jest wadami powodującymi konieczność jej uchylenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skarżący wniósł sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach od wyżej opisanej decyzji ŚWINB z dnia 20 stycznia 2022 r. zarzucając: naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, w tym art. 7, 77 i 80 k.p.a., prowadzenie postępowania z pominięciem stron postępowania, a tym naruszenie przepisu art. 28 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stron postępowania, art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu, naruszenie zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a., naruszenie przepisu art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., a także naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich niezastosowanie, względnie błędne zastosowanie. Podkreślił, że wskazana wadliwość powinna skutkować uchyleniem decyzji w całości jako decyzji nieskierowanej do prawidłowo ustalonej strony postępowania. Nadto wadliwość ta może stanowić przesłanki określone w art. 145 bądź 156 k.p.a. Zwrócił uwagę, iż w odpowiedzi na zapytanie ŚWINB pisemnie poinformował, że małżonka pozostawiła testament, a w toku pozostaje sprawa o stwierdzenie nabycia spadku (str. 3 uzasadnienia sprzeciwu). Zatem kontynuowanie postępowania i wydanie decyzji bez poczynienia ustaleń stosownie do art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., przekonuje w ocenie Skarżącego o ustaleniu stron postępowania z naruszeniem prawa. Skarżący zwrócił również uwagę na różnice kompetencyjne organu I i II instancji, zdaniem Skarżącego organ I instancji cechuje większy poziom faktycznego doświadczenia i wiedzy technicznej, w tym kompetencji w ocenie obiektów i stosowania przepisów do stwierdzonego stanu faktycznego, w porównaniu do głównie orzeczniczych kompetencji organu odwoławczego. Stąd też mogą wynikać rozbieżności w przedstawianych stanowiskach. W ocenie Skarżącego decyzje PINB są solidnie uzasadnione natomiast uchylające decyzje ŚWINB nie wskazują konkretnych podstaw prawnych czy braków postępowania, lecz odwołują się do hipotez oraz sformułowań ogólnych (str. 5 uzasadnienia sprzeciwu). Skarżący wskazał także, iż podwyższenie, ocieplenie oraz zmiana sposobu użytkowania budynku położonego na działce należącej do A. P. nie uwzględniały oddziaływania ogniowego na istniejące już wówczas budynki Skarżącego (str. 6 uzasadnienia sprzeciwu). Skarżący wniósł o uchylenie decyzji ŚWINB. W odpowiedzi na sprzeciw ŚWINB wniósł o jego oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Odrębnym pismem z dnia 23 lutego 2022 r. E. P. złożył wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości ponosząc, iż wykonanie decyzji spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody w majątku osób, które z uwagi na niezakończenie postępowania spadkowego nie uzyskały statusu spadkobierców. Podkreślił, iż w sprawie zachodzi dziedziczenie testamentowe, a nie zasady dziedziczenia ustawowego. Nieuwzględnienie wniosku spowodowałoby prowadzenie postępowania bez udziału prawidłowo ustalonych stron i mogłoby spowodować trudne do odwrócenia skutki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 21 marca 2022 r. sygn. II SA/Gl 259/22 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Zgodnie z regulacją art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Granice rozpoznania sprzeciwu od decyzji przez sąd administracyjny określa art. 64e p.p.s.a. W myśl tego przepisu rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a k.p.a.). W doktrynie przyjmuje się, iż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. zachodzi, gdy organ I instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego, gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem przepisów procesowych bądź w sytuacji nieustalenia istotnych okoliczności faktycznych niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Wystąpienie wskazanych naruszeń spowoduje, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy będzie miał wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. A. Kabat w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, Lex el. 2021, B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2017, s. 728-729). Sprzeciw powoduje zatem wszczęcie postępowania w zakresie ograniczonym do kontroli decyzji kasacyjnej, z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek określonych w/w przepisem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2021 r. II OSK 1190/21). W rezultacie uwzględnienie sprzeciwu może nastąpić jedynie w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Po dokonaniu, w świetle powyższych kryteriów, analizy zasadności wydania w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy, pomimo dostrzeżonego niepełnego uzasadnienia jej podstaw, Sąd na gruncie rozpoznawanej sprawy nie stwierdza naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Stąd też w oparciu o art. 151a § 2 p.p.s.a., art. 64d § 1 p.p.s.a., art. 64e p.p.s.a., Sąd oddalił sprzeciw. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie stała się decyzja Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach nr [...] z dnia 20 stycznia 2022 r., którą organ uchylił w całości zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach nr [...] z dnia 23 sierpnia 2021 r. umarzającą postępowanie administracyjne wszczęte w sprawie samowolnej budowy garażu i baraku dz. nr [...] przy ul. [...] w K., oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W ocenie Sądu, decyzja PINB została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Słusznie organ odwoławczy zwrócił uwagę na uchybienia w zakresie przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego. Na wstępie należy zauważyć, że w niniejszej sprawie organ orzekał w warunkach związania oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego sposobu postępowania, dokonanymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 grudnia 2019 r. sygn. II SA/Gl 1514/19. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie m.in. organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przy uwzględnieniu aktualnego etapu postępowania, należy zwrócić uwagę, iż w przywołanym wyżej wyroku WSA, oddalając sprzeciw, wskazał na zasadność zbadania w pierwszej kolejności zgodności inwestycji z treścią warunków technicznych z 2002 r., wyjaśniając, że nieuzasadniona byłaby odmowa legalizacji budynku odpowiadającego obowiązującym obecnie warunkom technicznym, tylko z tej przyczyny, że w dacie jego realizacji bez pozwolenia nie spełniał obowiązujących wówczas przepisów, a dopiero w dalszej kolejności (w sytuacji naruszenia aktualnie obowiązujących warunków technicznych), ocenę zgodności objętych postępowaniem budynków z warunkami technicznymi z 1980 r. Słusznie zatem zwrócił uwagę organ odwoławczy, że PINB nie wypełnił w tym zakresie wytycznych określonych w w/w wyroku WSA, odstępując od dokonania szczegółowej analizy zgodności przedmiotowych budynków z warunkami technicznymi w kontekście przesłanki, o której mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. (str. 15-16 uzasadnienia decyzji organu odwoławczego), w tym z przepisami z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Organ odwoławczy podkreślił także, że znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja nie pozwala na merytoryczną ocenę czy przepisy obecnie obowiązującego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (w szczególności § 218, § 273 ust. 1) znajdują zastosowanie w ustalonym stanie faktycznym. Nadto zasadnie uznał, że organ I instancji nie podjął stosownych kroków przeprowadzenia pełnego i wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, a wydana decyzja jest co najmniej przedwczesna (str. 14 uzasadnienia decyzji organu odwoławczego). W tym miejscu Sąd sygnalizuje konieczność dostrzeżenia i zachowania w toku dokonywanej przez organy analizy, wyjaśnionej w wyroku WSA w Gliwicach sygn. II SA/Gl 1514/19, prawidłowej kolejności oceny zgodności spornych budynków z warunkami technicznymi z 2002 r. oraz 1980 r. W rezultacie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał przyjąć, aby sprawa została wyjaśniona w sposób dostateczny do jej końcowego rozstrzygnięcia, oraz by to jego wyjaśnienia mogło dojść w postępowaniu odwoławczym bez naruszenia art. 15 k.p.a. Niezależnie od powyższego, podstawy do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. istniały również w oparciu o okoliczność skierowania decyzji organu I instancji do osoby nieżyjącej. Jak wynika bowiem z przedłożonych do sprawy akt administracyjnych strona postępowania J. P. zmarła przed dniem wydania decyzji przez PINB. Pismem z dnia 1 września 2021 r. Skarżący poinformował organ I instancji o śmierci w dniu 14 sierpnia 2021 r. małżonki J. P. przekładając odpis skrócony aktu zgonu (nr [...], karta nr 2 akt administracyjnych), następnie pismem z dnia 22 września 2021 r. wniósł o zawieszenie toczącego się postępowania z w/w przyczyny (karta nr 3 akt administracyjnych). Decyzja organu I instancji została skierowana do osoby zmarłej, czyli osoby nie będącej stroną w sprawie. Prowadzenie postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie żyje i wydanie w stosunku do niej decyzji kwalifikowane jest jako rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 maja 2018 r. II SA/Po 305/18). Jak słusznie zauważa się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przypadku uregulowania decyzją administracyjną sytuacji prawnej jednostki nieposiadającej zdolności prawnej (osoby nieżyjącej) dochodzi do rażącego naruszenia prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2020 r. I OSK 1637/18). Problem nie leży natomiast w tym, czy zaniechanie ustalenia kręgu stron postępowania (następców prawnych zmarłego) mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchybienie tego rodzaju, jakim jest skierowanie decyzji do osoby zmarłej nie poddaje się kwalifikacji w kategoriach stopnia wpływu na wynik sprawy, albowiem wynik ten każdorazowo jest wadliwy pod względem podmiotowym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2022 r. I OSK 987/21, zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2010 r. I OSK 901/09). Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa bowiem z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osób zmarłych nie można wszczynać postępowań i wydawać decyzji. Nie ma przy tym znaczenia czy organ prowadząc postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2014 r. I OSK 708/12). Jeśli natomiast organ administracji wydał decyzję względem osoby zmarłej, to wadliwość takiej decyzji pozwala na ewentualne jej uchylenie, jeśli jest badana w trybie odwoławczym. Podkreślenia wymaga, że skierowanie decyzji do zmarłej strony, tj. osoby, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony, jest wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji w szczególności na etapie postępowania odwoławczego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2008 r. I OSK 1959/06). Uzasadnione pozostawało zatem powtórzenie postępowania administracyjnego, albowiem następcy prawni J. P. nie brali udziału w postępowaniu przed organem I instancji, a decyzja PINB została skierowana do osoby, która nie miała już przymiotu strony. Jednocześnie Sąd zwraca uwagę na konieczność prawidłowego ustalenia następców prawnych. W orzecznictwie prezentowano dotychczas zarówno stanowisko o zasadności dążenia przez organ administracji publicznej do ustalenia spadkobierców na podstawie akt sprawy, a w przypadku ustalenia osób powiązanych ze zmarłą stroną do uzyskania od nich oświadczenia, czy są spadkobiercami zmarłej strony (m.in. zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2017 r. II OSK 2702/15), jak również o braku możliwości samodzielnego ustalenia przez organ spadkobierców zmarłej strony na podstawie oświadczeń potencjalnych jej następców prawnych z tej przyczyny, że dowodem istnienia takiego następstwa może być jedynie postanowienie sądu cywilnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialne poświadczenie aktu dziedziczenia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 2021 r. I OSK 438/21, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2002 r. I SA 1421/00). Niezależnie od przyjętego poglądu, należy jednak pamiętać, iż na gruncie rozpoznawanej sprawy pojawiły się wątpliwości co do kręgu potencjalnych następców prawnych zmarłej J. P.. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych Skarżący w treści pisma z dnia 2 listopada 2021 r. (data nadania 3 listopada 2021 r.) oświadczył, że "ustalenie spadkobierców zostanie przeprowadzone w toku postępowania spadkowego", natomiast na dzień sporządzania pisma "nie jest możliwe ich ustalenie bez przeprowadzenia postępowania, w którym zostanie otwarty testament" (karta nr 10 akt administracyjnych). W takim przypadku nieuzasadnione było zatem poprzestanie na przyjęciu przez organ jako następców prawnych zmarłej J. P. wyłącznie spadkobierców ustawowych. W tym zakresie uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego nie sposób przyznać racji. Uwzględniając zakres postępowania toczącego się na skutek wniesionego sprzeciwu, w tym miejscu jedynie zasygnalizowania wymaga konieczność analizy przesłanek mogących uzasadniać zawieszenie postępowania. Nie może także ujść uwadze, iż zarzuty sprzeciwu w istocie podkreślają wadliwość związaną z wymienionym powyżej kwestiami dotyczącymi skierowania decyzji do osoby zmarłej, a także na wymóg prawidłowego ustalenia następców prawnych zmarłej strony postępowania. Reasumując Sąd uznał, że organ odwoławczy nie naruszył przepisu art. 138 § 2 k.p.a., a wskazane wyżej uchybienia wymagały bez wątpienia rozstrzygnięcia kasacyjnego i powinny zostać naprawione przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Nie sposób ich było bowiem usunąć na etapie postępowania odwoławczego. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.