II SA/Gl 261/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek,, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2018 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. S. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie: ustalenia strefy płatnego parkowania pojazdów p o s t a n a w i a: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem uiszczonego wpisu. Pismem z dnia 20 litego 2018 r. M. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na uchwałę nr [...] Rady Miasta w B. z dnia [....] r. o strefie płatnego parkowania. Wymienionej uchwale zarzuciła naruszenie art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, polegające na nałożeniu w uchwale obowiązku podania danych osobowych w postaci numeru rejestracyjnego pojazdu w sytuacji gdy brak jest ustawowej podstawy przetwarzania tego rodzaju danych, a w szczególności gdy: - ustawa o drogach publicznych nie zwiera żadnego przepisu przyznającego uprawnienie lub nakładające obowiązek przetwarzania danych osobowych w postaci numeru rejestracyjnego parkującego pojazdu, a przetwarzanie tych danych nie jest niezbędne do zrealizowania uprawnienia wynikającego z art. 13b ust. 3 tej ustawy, - przetwarzanie tych danych osobowych nie jest niezbędne do wykonania zadania publicznego, natomiast uchwała, będąca aktem prawa miejscowego, nie może być sama w sobie podstawą prawną do przetwarzania danych osobowych oraz naruszenie art. 47 i art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na naruszeniu prawa do prywatności poprzez zobowiązanie w uchwale będącej aktem prawa miejscowego, do podania danych osobowych w postaci numeru rejestracyjnego i robienia zdjęcia samochodu parkującego, podczas gdy zobowiązanie do ujawnienia takich informacji może wynikać tylko z ustawy oraz powinno być zgodne z zasadą proporcjonalności, wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Uwzględniając powyższe wniosła o stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa wymienionej powyżej uchwały w zakresie, w jakim przewiduje, że pobieranie oraz wnoszenie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania wiąże się z obowiązkiem podania numeru rejestracyjnego parkującego pojazdu oraz o zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazując na uchwałę Rady Miasta B. Nr [...] r., wydaną na podstawie art. 13b ust. 3, ust. 4 i ust. 5 oraz art. 13f ust. 2 ustawy o drogach publicznych, podkreśliła, że warunkiem wniesienia opłaty zgodnie z tą uchwałą jest podanie numeru rejestracyjnego pojazdu. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych każdy ma prawo do ochrony dotyczących go danych osobowych, za które według ustawy uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Zdaniem skarżącej, informacje o numerze rejestracyjnym pojazdu stanowią dane osobowe, które pozwalają na identyfikację właściciela pojazdu poprzez dostęp do Centralnej Ewidencji Pojazdów. Natomiast zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych przetwarzanie danych osobowych jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy zachodzi jedna z enumeratywnie wymienionych podstaw przetwarzania danych osobowych, podczas gdy w realiach niniejszej sprawy żadna z nich nie zachodzi. Przepis ust. 2 art. 23 cytowanej powyżej ustawy nie może mieć zastosowania, bowiem przetwarzanie danych osobowych nie jest niezbędne do zrealizowania uprawnienia rady miasta wynikającego z art. 13f ust. 3 oraz ust. 4 ustawy o drogach publicznych do ustalenia strefy płatnego parkowania oraz określenia sposobu pobierania opłaty za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania niestrzeżonego. Odwołanie zawarte w art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych do przepisów prawa, to źródła prawa wskazane w art. 87 ust. 1 Konstytucji i nie mogą podstawy uprawniającej do przetwarzania danych osobowych stanowić przepisy niższej rangi, w tym zawarte w aktach prawa miejscowego. Także ustawa o drogach publicznych nie zawiera żadnego przepisu, przyznającego uprawnienie radzie miasta do przetwarzania danych osobowych w zakresie informacji o numerze rejestracyjnym parkującego pojazdu. Uchwała będąca aktem prawa miejscowego, sama w sobie nie może być podstawą prawną obowiązku podania numeru rejestracyjnego parkującego pojazdu, a przetwarzanie danych w postaci informacji o numerach rejestracyjnych pojazdów nie jest niezbędne do uiszczenia opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania, gdyż jej pobieranie i wnoszenie możliwe byłoby także bez przetwarzania tych informacji. W zakresie zarzutu naruszenia art. 47 oraz art. 51 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej skarżąca podkreśliła, iż w prawie do prywatności (art. 47 Konstytucji) mieści się niewątpliwie uprawnienie do niepodawania innym osobom, w tym organom administracji, miejsca swego przebywania, a obowiązkowe wpisywanie numeru rejestracyjnego pojazdu przy uiszczaniu opłaty parkingowej, powoduje iż możliwe jest odtworzenie trasy danego pojazdu, a zatem i miejsca przebywania jego właściciela. Dochodzi więc do naruszenia przez uchwałę prawa do prywatności. W uchwale nastąpiło naruszenie też art. 51 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji przez domaganie się od właścicieli pojazdów podania danej osobowej w postaci numeru rejestracyjnego pojazdu, w sytuacji gdy przepisy nie pozwalają na przetwarzanie takich danych. W ocenie skarżącej dla zapewniania uiszczania opłaty z parkowanie wystarczające jest umieszczenie biletu kontrolnego za szybą danego pojazdu, przy czym całkowicie zbędne jest zamieszczenie na takim bilecie numeru rejestracyjnego pojazdu. Na potwierdzenie swego stanowiska skarżąca odwołała się do wyroku zapadłego w podobnej sprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie (sygn. akt VII SA/Wa 1069/16). Następnie skarżąca przywołała treść art. 101 ustawy o samorządzie gminnym podnosząc, iż ma interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, gdyż jest właścicielem pojazdu, który porusza się po mieście (w tym miejscu wykorzystywany wzór skargi nie został przez skarżącą w pełni wypełniony). W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta B. wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie. Na wstępie wskazał, iż skarżąca nie wykazała istnienia interesu prawnego, który uprawniałby do złożenia przedmiotowej skargi, a w związku z tym skarga ta winna podlegać odrzuceniu, wobec braku wykazania iż miało miejsce naruszenie jej interesu prawnego. Odnosząc się do zarzutów skargi podniósł, iż numer rejestracyjny nie w każdej sytuacji stanowi dane osobowe. Podkreślił, iż w sytuacji pozostawienia pojazdu w strefie płatnego parkowania, samo wpisanie numeru rejestracyjnego w parkomacie celem uiszczenia opłaty za konkretny postój konkretnego pojazdu w tej strefie nie powoduje, iż taka informacja powinna być zaliczona do kategorii danych osobowych. Dodał, iż powiązanie numeru rejestracyjnego pojazdu z oznaczoną osobą nie jest łatwo osiągalne dla podmiotu zarządzającego strefą płatnego parkowania. Podstawa do wystąpienia do Centralnej Ewidencji Pojazdów o dane osobowe właściciela pojazdu istnieje jedynie w sytuacji, w której dany postój nie został opłacony zgodnie z obowiązującymi stawkami opłat w wyznaczonym do tego terminie, czyli wtedy, gdy z mocy prawa powstanie obowiązek zapłaty opłaty dodatkowej za nieuiszczenie opłaty za postój w strefie płatnego parkowania na drodze publicznej miasta B. Powstanie tego obowiązku powoduje konieczność podjęcia przez organ zarządzający strefą płatnego parkowania działań wskazanych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Dalej Prezydent wyjaśnił, że nawet gdyby przyjąć, że numer rejestracyjny stanowi dane osobowe w rozumieniu ustawy o ochronie danych osobowych, to przetwarzanie go w ramach obowiązującego systemu pobierania opłat za postoje pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania na drogach publicznych miasta B., jest niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Na powyższą przesłankę uprawniającą do przetwarzania danych osobowych wskazuje przepis art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych. Wpisanie numeru rejestracyjnego (czy to w parkomacie, czy na wystawionym przez inkasenta wezwaniu do uiszczenia opłaty) jest niezbędne dla prawidłowego uiszczenia opłaty za postój w strefie płatnego parkowania. Wbrew zarzutom skargi, w ocenie Prezydenta, podstawa prawna przetwarzania danych osobowych istnieje i należy jej upatrywać w art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych w związku z art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13f oraz art. 40d ust. 2 ustawy o drogach publicznych, który nakłada na odpowiednie organy (tj. zarząd dróg lub zarządcę drogi) obowiązek pobierania opłat za postoje pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, a w przypadku ich nieuiszczenia - opłat dodatkowych. Nieuprawnione jest także twierdzenie skarżącej, zgodnie z którym wymieniona uchwała narusza art. 51 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Podkreślił, iż zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji uchwala rady miejskiej stanowi źródło prawa powszechnie obowiązującego, jako akt prawa miejscowego obowiązujący każdego na obszarze działania danego organu. Dodał przy tym, że właściciel konkretnego pojazdu jest ustalany wyłącznie w przypadku nieuiszczenia należnej opłaty za postój, a więc kiedy powstanie obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej, podlegającej przymusowemu ściągnięciu w drodze egzekucji administracyjnej. Brak konieczności wpisywania numeru rejestracyjnego w przypadku uiszczania opłat za postój w parkomacie czyniłby niemożliwym przypisanie wpłacanych kwot do konkretnego postoju, a tym samym prawidłowe wykonywanie istniejących z mocy prawa obowiązków uiszczania (po stronie zobowiązanego) i pobierania (po stronie zarządu) należnej opłaty za postój w tej strefie, jak również skutecznego egzekwowania opłat dodatkowych. Prezydent podkreślił, że dopiero powstanie obowiązku zapłaty opłaty dodatkowej powoduje konieczność podjęcia przez organ zarządzający strefą płatnego parkowania działań wskazanych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tj. wysłanie upomnienia, a następnie tytułu wykonawczego do osoby zobowiązanej do uiszczenia opłaty dodatkowej za nieuiszczenie opłaty za postój. W przypadku uiszczenia należnej opłaty za postój w tej strefie w wymaganym 14-dniowym terminie, żadne działania mające na celu ustalenie właściciela pojazdu nie są podejmowane. Byłoby to bowiem niezgodne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, jak również z decyzją ministra Cyfryzacji nr [...] z dnia [...] r., na podstawie której Miejski Zarząd Dróg w B. otrzymał dostęp do danych i informacji zgormadzonych w centralnej ewidencji pojazdów. W zakresie naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji organ wskazał, iż w przedstawionym stanie faktycznym przepis ten winien być odczytywany jako przepis uzasadniający przetwarzanie danych osobowych w strefie płatnego parkowania miasta B. Pojęcie porządku publicznego definiowane jest jako stan polegający na przestrzeganiu przez ludzi reguł postępowania (zasad, nakazów, zakazów), których nieprzestrzeganie, w warunkach życia danej zbiorowości (lokalnej, zawodowej) narażałoby ich na konflikty i uciążliwości. W wąskim znaczeniu porządek publiczny rozumie się jako dostosowanie się ludzi do ogólnie przyjętego wzorca zachowań w społeczności w danych sytuacjach w miejscach publicznych. Jako taką regułę zachowania należy, w ocenie Prezydenta, wskazać wywiązywanie się z obowiązku istniejącego z mocy prawa, tj. uiszczania opłaty za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania. Nieprzestrzeganie tego obowiązku skutkuje powstaniem obowiązku zapłaty dodatkowych opłat, a w związku z tym w celu wszczęcia postępowania egzekucyjnego organ zarządzający strefą płatnego parkowania ma obowiązek ustalenia osób zobowiązanych do ich uiszczenia. Na rozprawie w dniu 15 czerwca 2018 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę i zawartą w niej argumentację. Wobec niejasności skargi Sąd zobowiązał pełnomocnika do precyzyjnego wykazania naruszenia interesu prawnego skarżącej oraz zakresu zaskarżenia wskazanej uchwały. W piśmie procesowym z dnia 19 czerwca 2018 r. pełnomocnika podniósł, iż skarżąca jest prezesem Stowarzyszenia "A" w B. i w ramach prowadzonej działalności porusza się samochodem stowarzyszenia [...] o numerze rejestracyjnym [...], będąc zmuszona zatrzymywać się w strefie płatnego parkowania, co wiąże się koniecznością podania numeru rejestracyjnego pojazdu, a dodatkowo inkasent wykonuje zdjęcie pojazdu. Takie postępowanie wprowadzone zostało uchwałą Rady Miejskiej w B. Nr [...] z dnia [...] r. w zapisie jej § 4 ust. 2 oraz § 6 ust. 1 regulaminu poboru opłat w strefie płatnego parkowania na drogach publicznych miasta B., stanowiącego jej integralną część. Uchwałą z dnia [...] r. Nr [...] zostało zmienione brzmienie wymienionego powyżej § 4 ust. 2 regulaminu, a uchwałą z dnia [...] r. Nr [...] wprowadzono nowe przepisy w postaci § 3¹ ust. 1 i § 3², a dodatkowo zapis § 4 ust. 2 otrzymał ponownie nowe brzmienie. W związku z powyższym skarżąca wniosła o stwierdzenie wydania wymienionych powyżej uchwał z naruszeniem prawa w opisanym zakresie podtrzymując zaprezentowaną w skardze argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Badając formalną dopuszczalność wniesionej skargi wskazać należy, iż wniesiona ona została w trybie i na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn Dz.U. z 2017r., poz. 1875). Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wskazać trzeba, że treść wymienionego przepisu uległa istotnej zmianie w wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy − Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935) - art. 2 pkt. 1 lit. a. Ustawodawca zrezygnował z wymogu poprzedzania skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia. Zmiana weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. i stosownie do przepisu intertemporalnego zawartego w art. 17 ust. 1 tej ustawy nie znajduje ona zastosowania do postępowań przed sądami administracyjnymi wszczętych i niezakończonych przed tą datą. A więc, a contrario, do postępowań wszczynanych po 1 czerwca 2017 r. nowy tryb wnoszenia skargi na uchwały (zarządzenia) będzie stosowany. W niniejszej sprawie postępowanie sądowe zostało wszczęte zostało skargą M.S. z dnia w dniu 20 lutego 2018 r. a wpłynęła ona do Urzędu Miejskiego w B. w dniu 23 lutego 2018 r.. czyli już po zmianie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżąca wprawdzie pismem z dnia 18 grudnia 2017 r. wezwała radę Miasta w B. do usunięcia naruszenia prawa, ale fakt ten nie ma znaczenia w sprawie. Analiza treści art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wskazuje, iż skuteczne złożenie skargi wymaga spełnienia dwu przesłanek, a mianowicie – strona skarżąca musi wykazać naruszenie interesu prawnego kwestionowaną uchwałą (zarządzeniem) oraz skarżona uchwała (zarządzenie) powinna być podjęta przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, czyli winna pozostawać "w zakresie władzy publicznej". Uchwała rady gminy w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania dla pojazdów samochodowych na drogach publicznych, będąca aktem prawa miejscowego, jest bez wątpienia aktem z zakresu wykonywania władzy publicznej (władztwa publicznego). Natomiast w przedmiotowej sprawie zachodzą istotne wątpliwości czy została spełniona pierwsza ze wskazanych przesłanek, dotycząca wykazania naruszenia interesu prawnego przez skarżącą. Skarga złożona w trybie wskazanego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis. Nie legitymuje do jej wniesienia ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. W świetle cytowanego art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przesłanką do merytorycznej oceny przez sąd zaskarżonego aktu jest naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia przysługującego stronie skarżącej. Kryterium "naruszenia interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwalę lub zarządzenie organu gminy oznacza, że akt ten musi naruszać interes strony skarżącej. Interes, o którym mowa w powołanym przepisie musi być własny, indywidulany i realny, oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 1996 r., sygn. akt II SA 74/96, INSA 1997, z. 2, poz. 89 czy z dnia 23 listopada 2005 r. sygn. akt I OSK 715/05). W orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 1984 r. sygn. akt I SA 1748/83). Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej". (zob. B. Adamiak (w) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s.424). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia spoczywa na skarżącej. Musi ona wykazać, że istnieje związek pomiędzy jej prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jej interes prawny lub uprawnienie. Skarżąca musi więc wykazać, w jaki sposób doszło do tego naruszenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1563/04, z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1127/05 czy z dnia 7 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 84/08). Związek pomiędzy własną indywidualną sytuacją prawną skarżącej a zaskarżoną uchwałą musi w dacie wniesienia skargi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na ten podmiot konkretnych obowiązków (por. cytowany już wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 84/08). W orzecznictwie przyjmuje się również, że o naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu powołanego przepisu rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej strony skarżącej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2009r., sygn. akt II OSK 1305/09). Skarżąca nie wykazała naruszenia tak rozumianego interesu prawnego, powołując się w skardze na fakt, iż Rada Miejska w B. poprzez opisane dokładnie zapisy w uchwale dot. ustalenia strefy płatnego parkowania dla pojazdów samochodowych na drogach publicznych na obszarze miasta B. narusza przepisy art. 51 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także art. 23 ust.1 ustawy o ochronie danych osobowych. Nie wskazała jednak na czym, w związku z regulacjami przyjętymi w kwestionowanych zapisach uchwały, miałoby polegać naruszenie jej sytuacji prawnej, jako prezesa Stowarzyszenia "A" w B., poruszającej się samochodem tegoż stowarzyszenia - tj. [...] o numerze rejestracyjnym [...]. Z treści skargi, a przede wszystkim z pisma procesowego można wnosić, że naruszenia swojego indywidualnego interesu prawnego upatruje w konieczności podawania numeru rejestracyjnego tegoż właśnie samochodu czy też faktem wykonania jego zdjęcia. Jednak jak wskazała sama skarżąca przedmiotowy samochód nie pozostaje jej własnością. Fakt podania jego numeru rejestracyjnego czy też zrobienia jego zdjęcia, w przypadku wszczęcia postępowania egzekucyjnego w sytuacji stwierdzenia przez organ zarządzający strefą płatnego parkowania braku uiszczania opłaty należnej za postój pojazdu w tej strefie, będąc zobligowanym do ustalenia osoby (podmiotu) zobowiązanej do jej uiszczenia, w żaden sposób nie naruszy więc danych osobowych skarżącej. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, niniejszą skargę odrzucił. O zwrocie uiszczonego wpisu sąd orzekł na podstawie art.232 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302)