II SA/Gl 262/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.),, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Protokolant referent - stażysta Renata Pacewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi A. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 20 grudnia 2022 r. nr SKO.4106.1324.2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej – organ odwoławczy, Kolegium) decyzją z dnia 20 grudnia 2022 r. nr SKO.4106.1324.2022, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm. - dalej k.p.a.) oraz art. 17 ust. 1 i 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm. – dalej u.ś.r.), po rozpoznaniu odwołania A. H. (dalej – Skarżąca, Wnioskodawczyni), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Z. (dalej – organ I instancji) z dnia 9 listopada 2022 r. nr [...] odmawiającą przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Prezydent Miasta decyzją z dnia 9 listopada 2022 r., po rozpoznaniu wniosku Skarżącej, odmówił przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad teściową E. H. W jej uzasadnieniu wskazano, że Skarżąca nie spełnia warunków, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r. Mianowicie, zdaniem organu I instancji, Skarżąca będącą synową osoby wymagającej opieki, nie znajduje się w kręgu osób zobligowanych do alimentacji, a tym samym nie jest uprawniona do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. W odwołaniu Wnioskodawczyni zakwestionowała w całości decyzję organu I instancji. Zarzuciła jej naruszenie art. 17 u.ś.r. poprzez nieuwzględnienie przy jego stosowaniu wyroku WSA w Poznaniu z dnia 2 lutego 2012 r. o sygn. akt IV SA/Po 1292/11, który wskazuje, że świadczenie to przysługuje także osobie niewymienionej w tym przepisie, jeżeli jest jedynym członkiem rodziny, który może objąć opieką osobę niepełnosprawną. Jak zaznaczyła Skarżąca, Sąd w tym orzeczeniu dostrzegł, że w tradycyjnym modelu również powinowaci w pierwszym stopniu stanowią najbliższą rodzinę i to synowe i zięciowie nierzadko na równi z dziećmi lub w ich miejsce wypełniają obowiązki wobec teściów. Zasygnalizowano w nim również, że Państwo będąc zobowiązane do ochrony rodziny (art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP) winno wspierać każdy przejaw aktywności, który w tym zakresie ujmuje mu obowiązków. W tym kontekście, jak twierdzi Skarżąca, skoro jest jedyną osobą, która może objąć opieką niepełnosprawną teściową, to tym samym uprawniona jest do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium decyzją z dnia 20 grudnia 2022 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy oraz obowiązujący stan prawny w zakresie świadczenia pielęgnacyjnego. Następnie organ odwoławczy wyraził pogląd, że pomoc Państwa w postaci świadczenia pielęgnacyjnego jest przeznaczona dla konkretnych osób, które obciąża obowiązek alimentacyjny, przy czym obowiązek ten powstaje z mocy prawa, a nie z wyboru dokonanego w danej rodzinie przez jej członków. Wobec tego, że Skarżąca, jako osoba niespokrewniona, nie jest zobligowana do alimentacji na rzecz teściowej, to zdaniem Kolegium, nie jest uprawniona do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. W skardze z dnia 12 stycznia 2023 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Wnioskodawczyni zanegowała decyzję Kolegium zarzucając jej naruszenie: – art. 138 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji podczas, gdy organ odwoławczy winien ją uchylić i orzec zgodnie z żądaniem Skarżącej, – art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm. – dalej p.p.s.a.) poprzez jego niezastosowanie. Wobec powyższych zarzutów Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając pierwszy z zarzutów Wnioskodawczyni posłużyła się argumentacją zaprezentowaną w odwołaniu. Z kolei odnośnie drugiego z zarzutów podniosła, że literalna wykładania art. 170 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że kwestia rozstrzygnięta prawomocnym wyrokiem musi być tak samo postrzegana przez inne sądy. Zatem, jak twierdzi Skarżąca, w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana. Ocena prawna zawarta w prawomocnym wyroku traci natomiast moc wiążącą jedynie w razie zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów). Tymczasem, w opinii Wnioskodawczyni, organy obu instancji zignorowały stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 2 lutego 2012 r. o sygn. akt IV SA/Po 1292/11, przez co wydały niekorzystne dla niej decyzje. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 17 u.ś.r. Zgodnie z jego ust. 1 świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W art. 17 ust. 1a u.ś.r. stwierdza się, że osobom, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wykładnia powyższych przepisów, zaprezentowana przez Skarżącą, nie zyskała szerszej aprobaty w judykaturze. Skład orzekający opowiada się za stanowiskiem dominującym w orzecznictwie sądów administracyjnym. Zgodnie z nim wskazane wyżej przepisy zawierają ściśle określony katalog osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, zakreślony m.in. przesłanką pozostawania osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby będącej pod jej opieką. Wobec tego należy wskazać, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz.1359 z późn. zm. - dalej k.r.i.o.) obowiązek ten obciąża krewnych w linii prostej, a w linii bocznej wyłącznie rodzeństwo (art. 128 k.r.i.o.). Z mocy art. 23 i art. 27 k.r.i.o. także małżonkowie zobowiązani są do wzajemnej pomocy oraz przyczyniania się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. Ponadto obowiązek alimentacyjny – zgodnie z treścią art. 131 k.r.i.o. – powstaje w przypadku nawiązania stosunku przysposobienia, a także – w myśl art. 144 k.r.i.o. – dotyczy ojczymów, macoch i pasierbów. Kodeks rodzinny i opiekuńczy nie ustanawia przy tym wzajemnego obowiązku alimentacyjnego względem innych osób aniżeli małżonkowie oraz krewni – w linii prostej (niezależnie od stopnia pokrewieństwa, tj. rodzice, dzieci, wnuki, prawnuki, dziadkowie, pradziadkowie) lub w linii bocznej (do II stopnia, tj. rodzeństwo), a także powinowaci w wypadkach określonych w art. 144 k.r.i.o. W rozpoznawanej sprawie z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wystąpiła Skarżąca, która jest synową dla osoby wymagającej opieki. Zatem nie należy ona do kręgu osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Wykładnia językowa art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wskazuje bowiem, że do kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego nie wchodzą osoby, na których nie ciąży obowiązek alimentacyjny (jedyny wyjątek przewidziano w przypadku opiekuna faktycznego dziecka – które to określenie w rozumieniu definicji ustawowej zawartej w art. 3 pkt 14 u.ś.r. – oznacza osobę faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka; z tym podkreśleniem, że przysposobienie powoduje powstanie obowiązku alimentacyjnego). Pogląd ten znajduje aprobatę w najnowszych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak: z dnia 26 stycznia 2022 r. sygn. akt I OSK 911/21 (Lex nr 3322717), z dnia 12 lipca 2022 r. sygn. akt I OSK 1761/21 (Lex nr 3400186), z dnia 28 września 2022 r. sygn. akt I OSK 2293/21 (Lex nr 3437400), z dnia 4 października 2022 r. sygn. akt I OSK 2335/21 (Lex nr 3436940). Nie sposób nie odwołać się również do uchwały NSA z dnia 9 grudnia 2013 r. o sygn. akt I OPS 5/13 (Lex nr 1404019), w której jednoznacznie stwierdzono, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie, na której nie ciąży obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym. Wprawdzie przywołana uchwała została podjęta przez NSA na tle ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2013 r., to jednak zachowuje aktualność także w obowiązującym stanie prawnym. Zwrócić również należy uwagę za wyrokiem NSA (wyrok z dnia 12 lipca 2022 r. sygn. akt I OSK 1761/21), że wpływ na kształtowanie rozwiązań prawnych dotyczących określenia uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego miało orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Zarówno w wyroku z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt P 23/05, jak i w wyrokach z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07 oraz z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt P 41/07, Trybunał Konstytucyjny nie zakwestionował jako niekonstytucyjnego, wymogu istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą sprawującą opiekę i podopiecznym. Wręcz przeciwnie, Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że z woli ustawodawcy nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślono, że celem tych regulacji jest, by osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia w wykonaniu ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania. Nie jest natomiast intencją ustawodawcy wspieranie wszystkich osób, które dobrowolnie podejmują się opieki nad niepełnosprawnym członkiem szeroko rozumianej rodziny. W konsekwencji, Skarżąca jako osoba nieobciążona obowiązkiem alimentacyjnym, nie jest osobą, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., a więc nie jest uprawniona do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnoprawną teściową. W tej sytuacji nie zasadnym jest zarzut naruszenia, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., skoro stanowisko prezentowane przez organy obu instancji pozostaje w zgodzie z poglądem, który dominuje w orzecznictwie sądów administracyjnych. Za chybiony uznać należy również zarzut naruszenia art. 170 p.p.s.a. Stanowi on, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Zakres zastosowania wspomnianego przepisu precyzyjnie wyjaśnił NSA w wyroku z dnia 28 czerwca 2022 r. o sygn. akt II GSK 272/19 (Lex nr 3395489), stwierdzając, że: "Ustanowiona w art. 170 p.p.s.a. zasada związania powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak również wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu administracyjnego związana jest z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy." Prowadzi to do wniosku, że skoro polski system prawa nie ma charakteru precedensowego, to wykładnia przepisów prawa dokonana w innych, niż indywidualna i konkretna sprawa będąca przedmiotem skargi, nie jest wiążąca ani dla organów administracji publicznej, ani dla sądu administracyjnego. Zatem przywoływane w odwołaniu i skardze orzeczenia sądów administracyjnych nie mogły wiązać organów administracji orzekających w niniejszej sprawie. Uwaga ta dotyczy również składu orzekającego w przedmiotowym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, co uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.).