II SA/Gl 262/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Protokolant referent - stażysta Weronika Siedlaczek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w J. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w Katowicach z dnia 15 stycznia 2024 r. nr GL.ZUO.2.470.6261.OZ.2019.AP w przedmiocie określenia opłaty za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych oddala skargę. Zaskarżoną w sprawie decyzją z dnia 15 stycznia 2024 r., nr GL.ZUO.2.470.6261.OZ.2019.AP, Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w Katowicach, działając na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 272 ust. 5, art. 552 ust. 2 pkt 1, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2023 poz. 1478 ze zm. – dalej w skrócie p.w.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. – dalej w skrócie k.p.a.), określił Miejskiemu Zarządowi Dróg i Mostów w J. (dalej: strona, skarżący, MZDiM) za okres I kwartału 2019 r. opłatę zmienną w wysokości 62.736,00 złotych za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód cieku [...] wylotami W1 i W2. W uzasadnieniu powyżej decyzji wskazano m. in., że w dniu 24 listopada 2023 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w Katowicach, działając na podstawie art. 272 ust. 17 p.w. ustaliło skarżącemu w formie informacji kwartalnej, za okres I kwartału 2019 r., opłatę zmienną w wysokości 62.736,00 złotych za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód cieku [...] wylotami W1 i W2. Wskazano, że skarżący korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją z dnia 18 października 2018 r. na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód cieku [...] wylotami W1 i W2. W rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka obligująca Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich do wydania decyzji określającej wysokość opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód ww. cieku wylotami W1 i W2, bowiem reklamacja strony nie została uznana. Organ podał, że strona została wezwana do złożenia pisemnych wyjaśnień, poprzez przedstawienie informacji o ilości odprowadzonych wód opadowych lub roztopowych do wód w okresie jw. wraz z informacją, czy odprowadzanie następuje z wykorzystaniem urządzeń do retencjonowania – zgodnie z wymaganiami przedstawionymi w art. 552 ust. 2g p.w., lecz w odpowiedzi podtrzymała stanowisko zawarte w reklamacji, uchylając się od podania informacji o faktycznej ilości odprowadzanych wód w analizowanym okresie. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ zauważył, że jeżeli podmiot zobowiązany nie przekazuje informacji co do ilości wód opadowych i roztopowych oraz nie przejawia żadnej inicjatywy dowodowej w kierunku wykazania tych wielkości, trudno jest oczekiwać od organu, aby prowadził w tym kierunku pogłębione postępowanie, skoro dysponuje danymi wynikającymi z pozwolenia wodnoprawnego, do czego upoważnia go treść art. 552 ust. 2 pkt 1 p.w., wskazujący zakres korzystania z wód określony w pozwoleniu wodnoprawnym, jako jeden ze środków dowodowych służących ustaleniu ilości odprowadzonych wód opadowych i roztopowych. W świetle powyższego, opierając się na danych z pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją z dnia 18 października 2018 r., przy ustalaniu opłaty zmiennej, organ wziął pod uwagę ilość wód opadowych i roztopowych odprowadzanych do wód wylotami W1 i W2 wyrażoną w m3/rok. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach MZDiM podniósł zarzuty naruszenia: - art. 272 ust. 5 p.w. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu do ustalenia opłaty zmiennej średniej ilości odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, podanej w pozwoleniu wodnoprawnym, zamiast ustalenia rzeczywistej ilości wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód płynących; - art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., poprzez brak ustalenia ilości rzeczywiście odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast; - art. 7, 7a § 1, 75, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., poprzez przyjęcie do ustalenia opłaty zmiennej średniodobowej ilości wód opadowych możliwych do odprowadzenia na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, zamiast ustalonej rzeczywistej ilości odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych. W oparciu o powyższe zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi, w powołaniu na orzeczenia sądów administracyjnych, podano, że charakter opłaty zmiennej wskazuje jednoznacznie, iż jej wysokość nie jest determinowana treścią pozwolenia wodnoprawnego, ale rzeczywistą ilością odprowadzonych wód, z uwzględnieniem istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz ich pojemności. Rzeczywista ilość odprowadzanych wód mogłaby zostać podana wyłącznie w momencie istnienia urządzeń pomiarowych, pozwalających na ustalenie ich ilości. Ustawodawca nie nałożył jednak na podmioty zobowiązane do uiszczania opłat zmiennych za odprowadzanie wód deszczowych i roztopowych obowiązku posiadania ww. urządzeń, zarówno przed wejściem w życie ustawy – Prawo wodne, jak i obecnie. Wielkości podane w pozwoleniu wodnoprawnym stanowią podstawę do ustalenia jedynie opłaty stałej. W przypadku opłaty zmiennej ustawodawca nie odwołuje się do ww. kryterium, a zatem istotne znaczenie w takim przypadku ma ilość rzeczywiście odprowadzonych wód opadowych i roztopowych. Dla rozwiązania kwestii danych wskazujących rzeczywistą ilość wód odprowadzanych do wód płynących ustawodawca nałożył na gminy m. in. obowiązek składania oświadczeń o ich ilości, nie podając jednocześnie skąd wstecznie pozyskać takie dane. W ocenie skarżącego brak jest podstaw, by domagać się od właścicieli urządzeń i systemów deszczowych szacowania ilości odprowadzanych wód opadowych do wód płynących, w przypadku braku odpowiednich urządzeń pomiarowych, jak i w przypadku braku rzeczonych oświadczeń – obliczania opłat na podstawie parametrów zawartych w pozwoleniach wodnoprawnych. Powyższe ilości odprowadzanych wód nie będą nigdy wartościami rzeczywistymi, które odzwierciedlałyby intencje ustawodawcy w zakresie zróżnicowania opłat za korzystanie z wód. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Sąd nie jest zasadna. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm. – dalej w skrócie p.p.s.a.) dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Na wstępie wskazać wymaga, że kwestia opłaty zmiennej nakładanej na skarżącego w związku z korzystaniem z usług wodnych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego była już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gliwicach w sprawach dotyczących innych okresów lub innych wylotów. Wydane dotychczas orzeczenia w tych sprawach były jednolite co do rozstrzygnięcia i opierały się na konkluzji, że kontrolowane decyzje nie naruszają przepisów prawa (zob. wyroki tut. Sądu z dnia: 24 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 433/22; 8 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 442/22 i II SA/Gl 432/22; 22 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 431/22; 13 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 434/22; 5 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 2005/23; 19 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 223/24). Jakkolwiek wskazane wyroki nie są na chwilę obecną prawomocne, jednak skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela zaprezentowane w nich poglądy i dokonaną wykładnię przepisów prawa. W ramach poniższych rozważań Sąd posłuży się zatem argumentacją zaprezentowaną w ww. orzeczeniach tut. Sądu. Wejście w życie, z dniem 1 stycznia 2018 r., ustawy - Prawo wodne z 2017 r. było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22 grudnia 2000, s. 1 – 73 ze zm. – Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, s. 275 – 346), zwanej "Ramową Dyrektywą Wodną". W uzasadnieniu do projektu tej ustawy wskazano, że Ramowa Dyrektywa Wodna podkreśla konieczność zastosowania instrumentów ekonomicznych w celu racjonalizacji użytkowania zasobów i wynikających z tego strat w środowisku. Zgodnie z art. 5, art. 9 ust. 1 oraz załącznikiem III do Ramowej Dyrektywy Wodnej, kraje członkowskie Unii Europejskiej są zobowiązane do opracowania analiz ekonomicznych korzystania z wody dla każdego obszaru dorzecza z uwzględnieniem zwrotu kosztów usług wodnych, który opiera się w szczególności na zasadzie "użytkownik"/"zanieczyszczający" płaci. Analiza zwrotu kosztów wymaga również uwzględnienia kosztów środowiskowych oraz zasobowych (Druk nr 1529; Rządowy projekt ustawy - Prawo wodne). Z art. 9 Ramowej Dyrektywy Wodnej wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem. Zasadę tę ujęto w art. 9 ust. 3 ustawy - Prawo wodne z 20 lipca 2017 r., zgodnie z którym gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. Ideą przewodnią Ramowej Dyrektywy Wodnej było wyrażone w pierwszym motywie stanowisko, że woda nie jest produktem handlowym, takim jak każdy inny. Działania w dziedzinie polityki wodnej nie powinny opierać się wyłącznie na rezultatach analiz ekonomicznych. W tym celu powinno się uwzględnić zasadę zwrotu kosztów usług wodnych opartą na długoterminowych prognozach zapotrzebowania i wykorzystania wody w dorzeczu, także kosztów ekologicznych dotyczących zasobów związanych ze szkodliwym lub negatywnym wpływem na środowisko wodne (np. motywy 36 i 38). Po powyższych uwagach ogólnych przypomnieć wymaga, że zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 7 p.w. usługi wodne obejmują m. in. odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Z kolei jak stanowi art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a) p.w. opłaty za usługi wodne uiszcza się m. in. za: odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych (...). Opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej, zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych (art. 270 ust. 11 p.w.). Stosownie do treści art. 272 ust. 5 p.w. wysokość opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, ilości odprowadzonych wód, wyrażonej w m3, i czasu, wyrażonego w latach, z uwzględnieniem istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz ich pojemności. Zgodnie z brzmieniem art. 552 ust. 2b p.w. obowiązującym od dnia 20 września 2018 r. (wejście w życie ustawy nowelizującej Prawo wodne), skarżący miał obowiązek złożenia stosownego oświadczenia o treści wynikającej z ust. 2g w terminie 30 dni od dnia, w którym upływa dzień przypadający na koniec każdego kwartału. Wykładnia literalna i systemowa art. 552 w brzmieniu obowiązującym od 20 września 2018 r. wskazuje, że ustalenie opłaty za usługi wodne następuje w pierwszym rzędzie na podstawie oświadczeń składanych przez podmioty zobowiązane do wnoszenia opłat. Brak oświadczenia powoduje, że organ ustalający wysokość opłaty może, a wręcz jest zobowiązany do skorzystania z alternatywnych możliwości ustalenia tej opłaty wynikających z art. 552 p.w. Tymczasem, jak wynika z treści art. 552 ust. 2 p.w. ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne w okresie od dnia wejścia w życie ustawy do dnia 31 grudnia 2026 r. następuje na podstawie: 1) określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym celu i zakresu korzystania z wód; 2) pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli gospodarowania wodami lub ustaleń z przeglądów pozwoleń wodnoprawnych; 3) pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli pozwoleń zintegrowanych. Skoro nie były i nie są zainstalowane żadne urządzenia pozwalające na ustalenie (i to wstecznie) faktycznych ilości odprowadzonych wód, to prawidłowo organ oparł się na posiadanych danych, w tym określonych w pozwoleniu wodnoprawnym wszak do tego zobowiązywała go ustawa. Jednocześnie organ w uzasadnieniu wskazał na sposób wyliczenia opłaty oraz czasookres (kwartał) i należycie uzasadnił swe rozstrzygnięcie. Zasada rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony, określona w art. 7a §1 k.p.a., może być stosowana dopiero na ostatnim etapie procesu wykładni. Jej zastosowanie wchodzi w rachubę dopiero wtedy, gdy inne, standardowe reguły wykładni nie dają jednoznacznego wyniku. Taka sytuacja, z powyższych powodów, nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Brak było zatem przesłanek do uwzględnienia stanowiska przedstawionego w skardze. W ocenie Sądu w sprawie nie doszło do naruszenia art. 7, 7a, 75, 77 §1, 80, 107 §1 i 3 k.p.a., art. 272 ust. 5 p.w., ani też innych przepisów, w tym wyżej przywołanych, w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Wbrew zarzutom skargi Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości w prowadzonym przez organ postępowaniu dowodowym. Organ poprawnie i z konieczną wnikliwością przeprowadził postępowanie dowodowe, właściwie stosując art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. Zgromadzony materiał dowodowy Sąd uznaje za wystarczający do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a jego ocenę za dokonaną zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej i zasadą swobodnej oceny dowodów W myśl przepisu art. 80 k.p.a. organ oparł swoją ocenę na przekonywujących podstawach i dał temu wyraz w uzasadnieniu przyjętego rozstrzygnięcia sporządzonym z zachowaniem wymogów art. 107 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy zarzuty skargi nie mogły zostać uwzględnione. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.