II SA/Gl 263/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Protokolant referent - stażysta Weronika Siedlaczek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w J. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w Katowicach z dnia 16 stycznia 2024 r. nr GL.ZUO.2.470.5666.OZ.2018.AP w przedmiocie określenia opłaty za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych oddala skargę. Zaskarżoną w sprawie decyzją z dnia 16 stycznia 2024 r., nr GL.ZUO.2.470.5666.OZ.2018.AP, Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w Katowicach, działając na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 272 ust. 5, art. 552 ust. 2 pkt 1, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2023 poz. 1478 ze zm. – dalej w skrócie p.w.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. – dalej w skrócie k.p.a.), określił Miejskiemu Zarządowi Dróg i Mostów w J. (dalej: strona, skarżący, MZDiM) za okres IV kwartału 2018 r. opłatę zmienną w wysokości 4.030,00 złotych za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód cieku [...]. W uzasadnieniu powyżej decyzji wskazano m. in., że w dniu 24 listopada 2023 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w Katowicach, działając na podstawie art. 272 ust. 17 p.w. ustaliło skarżącemu w formie informacji kwartalnej, za okres IV kwartału 2018 r., opłatę zmienną w wysokości 4.030,00 złotych za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód cieku [...]. Wskazano, że skarżący korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją z dnia 12 grudnia 2017 r. na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód cieku [...]. W rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka obligująca Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich do wydania decyzji określającej wysokość opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód ww. cieku, bowiem reklamacja strony nie została uznana. Organ podał, że strona została wezwana do złożenia pisemnych wyjaśnień, poprzez przedstawienie informacji o ilości odprowadzonych wód opadowych lub roztopowych do wód w okresie jw. wraz z informacją, czy odprowadzanie następuje z wykorzystaniem urządzeń do retencjonowania – zgodnie z wymaganiami przedstawionymi w art. 552 ust. 2g p.w., lecz w odpowiedzi podtrzymała stanowisko zawarte w reklamacji, uchylając się od podania informacji o faktycznej ilości odprowadzanych wód w analizowanym okresie. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ zauważył, że jeżeli podmiot zobowiązany nie przekazuje informacji co do ilości wód opadowych i roztopowych oraz nie przejawia żadnej inicjatywy dowodowej w kierunku wykazania tych wielkości, trudno jest oczekiwać od organu, aby prowadził w tym kierunku pogłębione postępowanie, skoro dysponuje danymi wynikającymi z pozwolenia wodnoprawnego, do czego upoważnia go treść art. 552 ust. 2 pkt 1 p.w., wskazujący zakres korzystania z wód określony w pozwoleniu wodnoprawnym, jako jeden ze środków dowodowych służących ustaleniu ilości odprowadzonych wód opadowych i roztopowych. W świetle powyższego, opierając się na danych z pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją z dnia 12 grudnia 2017 r., przy ustalaniu opłaty zmiennej, organ wziął pod uwagę ilość wód opadowych i roztopowych odprowadzanych do wód wyrażoną w m3/rok. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach MZDiM podniósł zarzuty naruszenia: - art. 272 ust. 5 p.w. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu do ustalenia opłaty zmiennej średniej ilości odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, podanej w pozwoleniu wodnoprawnym, zamiast ustalenia rzeczywistej ilości wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód płynących; art. 272 ust. 5 p.w. poprzez błędną wykładnię tych przepisów- na niekorzyść strony wbrew art.7a § k.p.a. i w rezultacie określenie opłaty zmiennej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego w oparciu o ustawę Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r.; - art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., poprzez brak ustalenia ilości rzeczywiście odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast; - art. 7, 7a § 1, 75, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., poprzez przyjęcie do ustalenia opłaty zmiennej średniodobowej ilości wód opadowych możliwych do odprowadzenia na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, zamiast ustalonej rzeczywistej ilości odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych. W oparciu o powyższe zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi, w powołaniu na orzeczenia sądów administracyjnych, podano, że charakter opłaty zmiennej wskazuje jednoznacznie, iż jej wysokość nie jest determinowana treścią pozwolenia wodnoprawnego, ale rzeczywistą ilością odprowadzonych wód, z uwzględnieniem istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz ich pojemności. Rzeczywista ilość odprowadzanych wód mogłaby zostać podana wyłącznie w momencie istnienia urządzeń pomiarowych, pozwalających na ustalenie ich ilości. Ustawodawca nie nałożył jednak na podmioty zobowiązane do uiszczania opłat zmiennych za odprowadzanie wód deszczowych i roztopowych obowiązku posiadania ww. urządzeń, zarówno przed wejściem w życie ustawy – Prawo wodne, jak i obecnie. Wielkości podane w pozwoleniu wodnoprawnym stanowią podstawę do ustalenia jedynie opłaty stałej. W przypadku opłaty zmiennej ustawodawca nie odwołuje się do ww. kryterium, a zatem istotne znaczenie w takim przypadku ma ilość rzeczywiście odprowadzonych wód opadowych i roztopowych. Dla rozwiązania kwestii danych wskazujących rzeczywistą ilość wód odprowadzanych do wód płynących ustawodawca nałożył na gminy m. in. obowiązek składania oświadczeń o ich ilości, nie podając jednocześnie skąd wstecznie pozyskać takie dane. W ocenie skarżącego brak jest podstaw, by domagać się od właścicieli urządzeń i systemów deszczowych szacowania ilości odprowadzanych wód opadowych do wód płynących, w przypadku braku odpowiednich urządzeń pomiarowych, jak i w przypadku braku rzeczonych oświadczeń – obliczania opłat na podstawie parametrów zawartych w pozwoleniach wodnoprawnych. Powyższe ilości odprowadzanych wód nie będą nigdy wartościami rzeczywistymi, które odzwierciedlałyby intencje ustawodawcy w zakresie zróżnicowania opłat za korzystanie z wód. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Sąd nie jest zasadna. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm. – dalej w skrócie p.p.s.a.) dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Na wstępie wskazać wymaga, że kwestia opłaty zmiennej nakładanej na skarżącego w związku z korzystaniem z usług wodnych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego była już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gliwicach w sprawach dotyczących innych okresów lub innych wylotów. Wydane dotychczas orzeczenia w tych sprawach były jednolite co do rozstrzygnięcia i opierały się na konkluzji, że kontrolowane decyzje nie naruszają przepisów prawa (zob. wyroki tut. Sądu z dnia: 24 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 433/22; 8 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 442/22 i II SA/Gl 432/22; 22 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 431/22; 13 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 434/22; 5 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 2005/23; 19 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 223/24). Jakkolwiek wskazane wyroki nie są na chwilę obecną prawomocne, jednak skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela zaprezentowane w nich poglądy i dokonaną wykładnię przepisów prawa. W ramach poniższych rozważań Sąd posłuży się zatem argumentacją zaprezentowaną w ww. orzeczeniach tut. Sądu. Wejście w życie, z dniem 1 stycznia 2018 r., ustawy - Prawo wodne z 2017 r. było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22 grudnia 2000, s. 1 – 73 ze zm. – Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, s. 275 – 346), zwanej "Ramową Dyrektywą Wodną". W uzasadnieniu do projektu tej ustawy wskazano, że Ramowa Dyrektywa Wodna podkreśla konieczność zastosowania instrumentów ekonomicznych w celu racjonalizacji użytkowania zasobów i wynikających z tego strat w środowisku. Zgodnie z art. 5, art. 9 ust. 1 oraz załącznikiem III do Ramowej Dyrektywy Wodnej, kraje członkowskie Unii Europejskiej są zobowiązane do opracowania analiz ekonomicznych korzystania z wody dla każdego obszaru dorzecza z uwzględnieniem zwrotu kosztów usług wodnych, który opiera się w szczególności na zasadzie "użytkownik"/"zanieczyszczający" płaci. Analiza zwrotu kosztów wymaga również uwzględnienia kosztów środowiskowych oraz zasobowych (Druk nr 1529; Rządowy projekt ustawy - Prawo wodne). Z art. 9 Ramowej Dyrektywy Wodnej wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem. Zasadę tę ujęto w art. 9 ust. 3 ustawy - Prawo wodne z 20 lipca 2017 r., zgodnie z którym gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. Ideą przewodnią Ramowej Dyrektywy Wodnej było wyrażone w pierwszym motywie stanowisko, że woda nie jest produktem handlowym, takim jak każdy inny. Działania w dziedzinie polityki wodnej nie powinny opierać się wyłącznie na rezultatach analiz ekonomicznych. W tym celu powinno się uwzględnić zasadę zwrotu kosztów usług wodnych opartą na długoterminowych prognozach zapotrzebowania i wykorzystania wody w dorzeczu, także kosztów ekologicznych dotyczących zasobów związanych ze szkodliwym lub negatywnym wpływem na środowisko wodne (np. motywy 36 i 38). Po powyższych uwagach ogólnych przypomnieć wymaga, że zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 7 p.w. usługi wodne obejmują m. in. odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Z kolei jak stanowi art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a) p.w. opłaty za usługi wodne uiszcza się m. in. za: odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych (...). Opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej, zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych (art. 270 ust. 11 p.w.). Stosownie do treści art. 272 ust. 5 p.w. wysokość opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, ilości odprowadzonych wód, wyrażonej w m3, i czasu, wyrażonego w latach, z uwzględnieniem istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz ich pojemności. Zgodnie z brzmieniem art. 552 ust. 2b p.w. obowiązującym od dnia 20 września 2018 r. (wejście w życie ustawy nowelizującej Prawo wodne), skarżący miał obowiązek złożenia stosownego oświadczenia o treści wynikającej z ust. 2g w terminie 30 dni od dnia, w którym upływa dzień przypadający na koniec każdego kwartału. Wykładnia literalna i systemowa art. 552 w brzmieniu obowiązującym od 20 września 2018 r. wskazuje, że ustalenie opłaty za usługi wodne następuje w pierwszym rzędzie na podstawie oświadczeń składanych przez podmioty zobowiązane do wnoszenia opłat. Brak oświadczenia powoduje, że organ ustalający wysokość opłaty może, a wręcz jest zobowiązany do skorzystania z alternatywnych możliwości ustalenia tej opłaty wynikających z art. 552 p.w. Tymczasem, jak wynika z treści art. 552 ust. 2 p.w. ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne w okresie od dnia wejścia w życie ustawy do dnia 31 grudnia 2026 r. następuje na podstawie: 1) określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym celu i zakresu korzystania z wód; 2) pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli gospodarowania wodami lub ustaleń z przeglądów pozwoleń wodnoprawnych; 3) pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli pozwoleń zintegrowanych. Skoro nie były i nie są zainstalowane żadne urządzenia pozwalające na ustalenie (i to wstecznie) faktycznych ilości odprowadzonych wód, to prawidłowo organ oparł się na posiadanych danych, w tym określonych w pozwoleniu wodnoprawnym wszak do tego zobowiązywała go ustawa. Jednocześnie organ w uzasadnieniu wskazał na sposób wyliczenia opłaty oraz czasookres (kwartał) i należycie uzasadnił swe rozstrzygnięcie. Zasada rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony, określona w art. 7a §1 k.p.a., może być stosowana dopiero na ostatnim etapie procesu wykładni. Jej zastosowanie wchodzi w rachubę dopiero wtedy, gdy inne, standardowe reguły wykładni nie dają jednoznacznego wyniku. Taka sytuacja, z powyższych powodów, nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Brak było zatem przesłanek do uwzględnienia stanowiska przedstawionego w skardze. W ocenie Sądu w sprawie nie doszło do naruszenia art. 7, 7a, 75, 77 §1, 80, 107 §1 i 3 k.p.a., art. 272 ust. 5 p.w., ani też innych przepisów, w tym wyżej przywołanych, w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Wbrew zarzutom skargi Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości w prowadzonym przez organ postępowaniu dowodowym. Organ poprawnie i z konieczną wnikliwością przeprowadził postępowanie dowodowe, właściwie stosując art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. Zgromadzony materiał dowodowy Sąd uznaje za wystarczający do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a jego ocenę za dokonaną zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej i zasadą swobodnej oceny dowodów W myśl przepisu art. 80 k.p.a. organ oparł swoją ocenę na przekonywujących podstawach i dał temu wyraz w uzasadnieniu przyjętego rozstrzygnięcia sporządzonym z zachowaniem wymogów art. 107 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy zarzuty skargi nie mogły zostać uwzględnione. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.