II SA/Gl 282/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2016 r. sprawy ze skargi J. B. i M. B. na uchwałę Zarządu Miasta Mikołów z dnia 25 października 2000 r. nr 299/123/00 w przedmiocie ustalenia przebiegu publicznych dróg gminnych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części, w jakiej ustala przebieg publicznej drogi gminnej po działce nr [...] odręb paniowy, 2. zasądza od Gminy Mikołów solidarnie na rzecz skarżących 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną uchwałą z dnia 13 czerwca 2000 r., nr XXVIII/369/2000, podjętą na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 2, art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 446), zwanej dalej u.s.g., oraz art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (obecnie: Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.), zwanej dalej u.d.p., po zasięgnięciu opinii Zarządu Powiatu Mikołowskiego, Rada Miejska Mikołowa zaliczyła do kategorii publicznych dróg gminnych, drogi i ulice wymienione w wykazie stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały. Kolejną zaskarżoną uchwałą z dnia 25 października 2000 r., nr 299/123/00, Zarząd Miasta Mikołowa, działając na podstawie art. 30 ust. 1 u.s.g. oraz art. 7 ust. 3 u.d.p. oraz w związku z powyższą uchwałą Rady Miejskiej Mikołowa z dnia 13 czerwca 2000 r., ustalił przebieg publicznych dróg gminnych, określony w załączniku do uchwały. Pismem nadanym w Urzędzie Pocztowym w dniu 6 stycznia 2016 r. obecnie skarżący J. B. oraz M. B. wezwali Radę Miejską Mikołowa, w trybie art. 101 u.s.g., do usunięcia naruszenia prawa przedmiotowymi uchwałami. Wskazali, że przebieg dróg publicznych ustalony uchwałą z dnia 13 czerwca 2000 r. i podjętą w jej następstwie przez Zarząd Miasta Mikołowa uchwałą z dnia 25 października 2000 r., został ustalony częściowo przez stanowiącą ich własność nieruchomość – działkę nr [...]. Podnieśli, że w ewidencji gruntów i budynków przedmiotowa działka została zaklasyfikowana jako łąki trwałe, grunty orne i że jest ona integralną częścią gospodarstwa, służącą jako droga przejazdu dla maszyn rolniczych oraz przepędzaniu bydła. Żadna część działki nr [...] nigdy nie została wydzielona, a skarżący nigdy nie zostali pozbawieni własności tej nieruchomości. Skarżący podkreślali, że droga publiczna nie może być własnością osób fizycznych i niepublicznych osób prawnych, ponieważ zgodnie z art. 140 k.c. w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno – gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Zatem konieczną przesłanką skutecznego podjęcia przez Radę Miejską uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych było legitymowanie się przez gminę prawem własności gruntów, przez które droga ta przebiega. W związku z powyższym uchwała, która zalicza do dróg gminnych działkę, która nie jest własnością gminy, narusza w sposób istotny art. 7 ust. 1 u.d.p. Organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i nie uwzględnił zawartych w nim żądań, w związku z powyższym skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na wskazane na wstępie obydwie uchwały. W skardze podniesiono, że za drogę gminną uznano m. in. ulicę Małą, Żurawią i część ul. Wolności. Przebieg wskazanych dróg ustalono częściowo na działce nr [...], stanowiącej współwłasność skarżących. Przywołując argumenty podniesione uprzednio w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, ponownie zaakcentowano, że konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez Radę Miejską Mikołowa uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, przez które droga ta przebiega. Tymczasem działka nr [...] została zakupiona przez skarżących wraz z całym gospodarstwem rolnym od Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa w dniu [...] r. i nigdy nie została zakupiona przez Miasto Mikołów. Wskazano, że uchwały które zaliczają do dróg gminnych działkę, która nie jest własnością gminy, oraz ustalają przebieg drogi gminnej przez taką działkę naruszają w istotny sposób przepisy ustawy o drogach publicznych, w szczególności art. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 2a ust. 2 w zw. z art. 7 ust. 1-3 tej ustawy. Na koniec podniesiono, że przedmiotowa działka nie stanowi drogi dojazdowej do jakiejkolwiek działki prywatnej czy publicznej. Rozdziela ona natomiast działki będące własnością skarżących, stanowiące integralną całość gospodarstwa rolnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, a gdyby Sąd nie przychylił się do tego wniosku – o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazano, że warunkiem skutecznego wniesienia skargi było uprzednie wezwanie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa oraz wykazane przez skarżących interesu prawnego. W świetle art. 11a u.s.g. organami gminy są rada gminy oraz wójt, burmistrz i prezydent, w przypadku Gminy Mikołów jest to Burmistrz Mikołowa i to właśnie do tego organu winno zostać skierowane wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, natomiast skarżący wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skierowali do Rady Miejskiej Mikołowa. Następnie organ podniósł, że skarżący pomimo tego, że to na nich spoczywał taki obowiązek, nie wykazali w jaki sposób zaskarżone uchwały naruszają ich prawem chroniony interes prawny lub uprawnienia. W ocenie organu, naruszenie interesu prawnego winno mieć charakter bezpośredni i realny, natomiast w przypadku skarżących taka sytuacja nie miała miejsca. Organ podniósł także, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym w dniu 31 sierpnia 2004 r. określono przebieg dróg i droga o symbolu K10L1/2 została zaplanowana na działce o nr ewidencyjnym [...], będącej własnością skarżących. Na działce tej była już urządzona droga, więc zapisy planu pokrywały się z rzeczywistym użytkowaniem działki i nie powodowały zmian bądź ograniczeń w uprawnieniach właściciela do dotychczasowego korzystania z nieruchomości. Zarządzeniem Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II z dnia 7 kwietnia 2016 r. skargi zostały rozdzielone i zarejestrowane pod odrębnymi sygnaturami. Skarga na uchwałę Zarządu Miasta Mikołowa z dnia 25 października 2000 r., nr 299/123/00, została zarejestrowana pod niniejszą sygnaturą, natomiast skarga na uchwałę Rady Miejskiej Mikołowa z dnia 13 czerwca 2000 r., nr XXVIII/369/2000, została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Gl 281/16. W piśmie procesowym z dnia 25 lipca 2016 r. pełnomocnik skarżących podtrzymała ich osobistą skargę, przedstawiła dodatkowe argumenty na jej poparcie oraz ustosunkowała się do treści odpowiedzi na skargę. Dołączyła też dokumenty mające zobrazować faktyczny przebieg spornej drogi. Z kolei pełnomocnik organu wykonując zarządzenie Sądu, przy piśmie procesowym z dnia 17 sierpnia 2016 r. przedstawił załącznik graficzny do uchwały Zarządu Miasta Mikołowa z dnia 25 października 2000 r. oraz książki drogi dla dróg gminnych oznaczonych jako ulica Żurawia i Mała. Na rozprawie w dniu 12 września 2016 r. pełnomocnicy stron podtrzymali swoje dotychczasowe stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zdaniem składu orzekającego skarga musiała zostać uwzględniona albowiem zaskarżona uchwała w części odnoszącej się do działki skarżących dotknięta była uchybieniami uzasadniającymi stwierdzenie w tej części jej nieważności. Na wstępie wyjaśnić przyjdzie, że Sąd dokonuje kontroli zaskarżonej uchwały wyłącznie w granicach sprawy (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.). Z treści skargi jednoznacznie wynika, że przedmiotem zaskarżenia nie jest cała uchwała, ale wyłącznie ta jej część, która dotyczy działki nr [...]. Wyłącznie w odniesieniu do tak określonej części zostały skierowane zarzuty, jak i wywiedzione wymagane treścią art. 101 u.s.g. okoliczności naruszenia interesu prawnego skarżących. Przedmiotem zaskarżenia nie jest więc cała uchwała w przedmiocie ustalenia przebiegu publicznych dróg gminnych lecz wyłącznie jej część, w stosunku do której skarżący w oparciu o wymieniony przepis wywodzą zarzuty wskazując na naruszenie swojego interesu prawnego. Objęcie kontrolą pozostałych postanowień zaskarżonej uchwały stanowiłoby przekroczenie granic zaskarżenia i w efekcie naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 45/08). Stwierdzić też przyjdzie, że dopuszczalne jest zaskarżenie uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego jedynie w części, co wynika z treści art. 91 ust. 1 u.s.g., a także art. 147 § 1 p.p.s.a., które to przepisy przewidują, że skutkiem sprzeczności z prawem lub naruszenia prawa może być stwierdzenie nieważności uchwały w części. Odnosząc się do podniesionego w odpowiedzi na skargę zarzutu niewyczerpania przez skarżących trybu zaskarżenia uchwały Zarządu Miasta Mikołowa, zauważyć należy, że zarzut ten nie znajduje uzasadnienia. W obecnym stanie prawnym, jak słusznie zauważa organ, gmina nie posiada takiego organu jakim był zarząd. Od dnia 9 grudnia 2003 r. kompetencje w zakresie ustalenia przebiegu istniejących dróg gminnych, zostały powierzone radzie gminy (art. 7 ust. 3 u.d.p.). Właściwym zatem organem gminy, do którego winno być skierowane wezwanie do usunięcia naruszenia prawa uchwałą w przedmiocie ustalenia przebiegu dróg gminnych, jest rada gminy. Zaznaczyć przy tym przyjdzie, że skierowanie takiego wezwania do innego organu gminy, również należałoby uznać za wyczerpanie trybu określonego w art. 101 ust. 1 u.s.g. Nie jest bowiem rolą skarżącego ustalanie właściwości organów gminy, tym bardziej, iż powołany przepis nie wskazuje wprost adresata wezwania. Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności zarzutów skargi należy stwierdzić, że zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy. Przepis art. 7 ust. 3 u.d.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały przewidywał, że przebieg dróg gminnych ustalał zarząd. Uchwała zarządu gminy w tym przedmiocie ma charakter aktu prawa miejscowego. Uchwała ta odpowiada bowiem przesłankom powszechności, ogólności i abstrakcyjności, właściwym dla aktów powszechnie obowiązujących. Wskazać też przyjdzie, że z treści art. 7 ust. 1 u.d.p. wynika, iż do dróg gminnych w rozumieniu tego przepisu można zaliczyć drogę, która spełnia prawne warunki uznania za drogę publiczną. Zgodnie z owym przepisem, do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym nie zaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Przepis ten w ust. 2 stanowi, że zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy. Zgodnie zaś z art. 1 u.d.p., drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie o drogach publicznych lub innych przepisach szczególnych. Z art. 2 ust. 1 u.d.p. wynika, że droga gminna jest jedną z dróg publicznych, natomiast przepis art. 2a ust. 2 stwierdza, że drogi gminne stanowią własność gminy. Zasadnie zatem skarżący twierdzą, że droga publiczna nie może być własnością osób fizycznych, a to z tego względu, że zgodnie z art. 140 k.c., w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Konieczną zatem przesłanką do skutecznego ustalenia przebiegu dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega. Zatem droga, która nie jest własnością gminy, nie może być drogą gminną i z tego powodu nie może być zaliczona do dróg gminnych (por. m.in. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 3152/15). Wobec tego uchwała, którą ustala się przebieg dróg gminnych przez nieruchomość, która nie jest własnością gminy, narusza w sposób istotny art. 7 ust. 3 u.d.p., z którego wynika, że ustalenie przebiegu dróg może mieć miejsce jedynie w odniesieniu do dróg gminnych. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać przyjdzie, że Zarząd Miasta Mikołowa w zaskarżonej uchwale ustalił przebieg drogi gminnej częściowo po stanowiącej własność skarżących działce nr [...]. Wynika to wprost z załącznika graficznego do zaskarżonej uchwały. Zgodnie z treścią pkt 1 zaskarżonej uchwały to właśnie ten załącznik określa przebieg dróg gminnych, gdzie zostały one oznaczone kolorem brązowym. Z porównania dołączonej do akt kopii załącznika graficznego do zaskarżonej uchwały z mapą ewidencyjną wynika bezspornie, że zaznaczony w obrębie Paniowy kolorem brązowym odcinek drogi przebiegający prostopadle do ulic Małej i Żurawiej, na odcinku od ulicy Małej do ulicy Solnej, przebiega po działce ewidencyjnej nr [...]. Tym samym uznać należało, że w tej części zaskarżona uchwała ustala przebieg drogi gminnej po nieruchomości, która stanowi własność osób fizycznych, a zatem w sposób istotny narusza wskazane wyżej przepisy u.d.p. Wskazać też przyjdzie, że w załączniku do zaskarżonej uchwały długość odcinka ulicy Małej została określona na 244 m, zaś długość ulicy Żurawiej na 552 m. Tymczasem, jak wynika z nadesłanych przez organ książek dróg prowadzonych dla tych ulic, długość ulicy Małej wynosi 236 m, zaś ulicy Żurawiej 282 m. W ocenie Sądu taka rozbieżność, w szczególności w odniesieniu do ulicy Żurawiej, świadczy dodatkowo o objęciu zaskarżoną uchwałą działki skarżących przebiegiem tych właśnie ulic. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że zaskarżona uchwała w kwestionowanej części jest również niezgodna z uchwałą Rady Miejskiej Mikołowa z dnia 13 czerwca 2000 r. w przedmiocie zaliczenia do kategorii dróg gminnych. Ta ostatnia uchwała nie obejmowała bowiem swoim zasięgiem działki nr [...], czemu Sąd dał wyraz w wyroku z dnia 12 września 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 281/16. Zarząd Miasta Mikołowa ustalając przebieg drogi gminnej po tej działce przekroczył zatem swoje kompetencje, zaliczając niejako ten odcinek do kategorii dróg gminnych, do czego nie był upoważniony. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji po myśli art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 u.s.g. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się uiszczony przez skarżących wpis sądowy w kwocie 300,00 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17,00 zł oraz wynagrodzenie adwokata w kwocie 480,00 zł, wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 listopada 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800). Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane w uzasadnieniu orzeczenia są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl