II SA/Gl 289/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2015 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę. Starosta [...] decyzją z dnia [...]r., znak [...], wydaną na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (j.t. Dz. U. z 2014 roku, poz.600 z późn. zm.; obecnie j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 155 – dalej u.k.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej k.p.a.) w związku z decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...]roku w sprawie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm. – dalej p.r.d.) oraz art. 49 ust. 1 pkt 2 i art. 99 ust. 1 pkt 1 u.k.p., cofnął J. D. uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi w zakresie kategorii B ze względu na niezgłoszenie się we wskazanym terminie na egzamin państwowy. W uzasadnieniu podano, że w dniu 5 września 2013 roku do Wydziału Komunikacji i Transportu Starostwa Powiatowego w G. wpłynął wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. o sprawdzenie kwalifikacji w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) p.r.d. oraz art. 49 ust. 1 pkt 2 u.k.p. W dniu 19 listopada 2013 roku Starosta [...] wydał decyzję o numerze [...] w sprawie skierowania J. D. na egzamin kontrolny w zakresie kategorii B, wyznaczając termin dla poddania się przedmiotowemu egzaminowi do dnia [...] roku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej SKO) po rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...]roku ([...]) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Odwołanie od decyzji Starosty [...] w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami kat. B złożył J. D., wnosząc o uchylenie decyzji. W uzasadnieniu podał m. in., że w dniu wydania decyzji nadal w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym toczyło się postępowanie pod sygn. akt. II SA/GL 588/14 w sprawie skierowania skarżącego na poddanie się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. Pomimo braku prawomocnego rozstrzygnięcia w sprawie zasadności skierowania skarżącego na egzamin kwalifikacyjny, Starosta [...] wydał zaskarżaną decyzję i nie uwzględnił rozstrzygnięcia sądowego. Ponadto, wszczynając postępowanie i wydając końcową decyzję o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami kat. B przez Skarżącego, Starosta [...] pozbawił stronę prawa wynikającego z pouczenia, wg którego istnieje możliwość weryfikacji decyzji administracyjnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z [...]r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania J. D. od decyzji Starosty [...] z dnia [...]. w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi w zakresie kategorii B, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano m. in., że wypełniając dyspozycję wskazanych przepisów skierowano J. D. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi kategorii B, któremu to sprawdzeniu w wyznaczonym terminie ten nie poddał się. SKO wskazuje, że jeżeli przepisy nie zawierają odmiennych unormowań ustawowych i nie przewidują możliwości odmiennego uregulowania przez organ kwestii wykonalności skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, to podlega ono wykonaniu z dniem, w którym stanie się ostateczne. Adresat takiej decyzji zobowiązany jest zatem do niezwłocznego wykonania tego ostatecznego rozstrzygnięcia, a tym samym niezwłocznego poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. Podnoszony przez stronę w odwołaniu fakt zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji Kolegium utrzymującej w mocy decyzję w sprawie skierowania na egzamin kontrolny, nie wpływa na jej wykonalność, o ile nie nastąpiło wstrzymanie jej wykonania. Skargę na decyzję SKO wniósł J. D., wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu podał m. in., że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. rozpatrując odwołanie pominęło istotne dla postępowania fakty. Decyzja Starosty [...] została wydana z naruszeniem przepisów prawa. SKO, pomimo wyraźnego wniosku skarżącego o wstrzymanie wykonalności decyzji Starosty [...], w żaden sposób się do tego wniosku nie odniosło, uznając że ostateczność decyzji już nastąpiła i utrzymanie w mocy decyzji Starosty [...] jest zasadne. Nie bez znaczenia dla sprawy pozostaje fakt toczącego się postępowania przed WSA w Gliwicach sygn. akt II SA/GL 588/14, które dopiero w dniu 3 października 2014 roku zakończyło postępowanie w sprawie decyzji Starosty [...] z dnia [...]r. w przedmiocie skierowania kierowcy - skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacyjne w zakresie prawa jazdy kategorii B. Oznacza to, że decyzja stała się ostateczna po dniu 3 października 2014 roku. Skoro dopiero po 3 października 2014 r. w obiegu prawnym, jako decyzja ostateczna, znaleźć się mogła decyzja w sprawie skierowania skarżącego na sprawdzenie kwalifikacji w zakresie prawa jazdy kategorii B, stąd wszystkie wydane w tej sprawie decyzje uznać należy za przedwczesne i wydane niezgodnie z obowiązującym prawem. Starosta [...], wbrew wcześniejszej decyzji zawieszającej postępowanie, wydał decyzję o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Uznać zatem należy, że samo wszczęcie postępowania o cofnięciu uprawnień skarżącego wydane zostało przedwcześnie, a dalsze podjęte w tej sprawie działania stoją w sprzeczności z zasadą prawomocności i ostateczności decyzji administracyjnych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) p.r.d. kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega m. in. osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1. Z kolei wg art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a) p.r.d. decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie niepoddania się sprawdzeniu kwalifikacji w trybie określonym w art. 114 ust. 1 pkt 1. W związku z wnioskiem Komendanta Wojewódzkiego Policji w K., działającego m. in. na podstawie art. 114 ust. 1 pkt. 1 lit. b) p.r.d. skierowano J. D. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie prawa jazdy kat. B. Decyzja organu I instancji została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. Skarżący jednak nie wypełnił swego obowiązku, co przyznał m. in. na rozprawie. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 16 §1 i 2 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Decyzje mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego z powodu ich niezgodności z prawem, na zasadach i w trybie określonych w odrębnych ustawach. Przepis art. 16 § 1 k.p.a. ustanawia ogólną zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. "Decyzja ostateczna staje się wykonalna, wchodzi do obrotu prawnego, wywołując skutki prawne wobec jej adresatów, jak również wobec innych uczestników obrotu prawnego. Organ administracyjny może decyzję taką wzruszyć tylko w sytuacjach i na zasadach ustalonych w k.p.a. albo w przepisach szczególnych. (...) W przepisie art. 16 § 1 k.p.a. jest mowa o decyzjach ostatecznych, od których należy odróżnić decyzje prawomocne (...). Prawomocne są te decyzje, od których nie przysługuje skarga do sądu, jak też decyzje, co do których sąd ograniczył się tylko do stwierdzenia ich niezgodności z prawem na skutek przedawnienia, bądź gdy sąd skargę oddalił lub wydał wyrok merytoryczny w sprawie." (Cz. Martysz, A. Matan, Komentarz do art. 16 k.p.a., LEX-el.). Z kolei zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Wg § 2 pkt 1 tego samego przepisu w razie wniesienia skargi na decyzję lub postanowienie - organ, który wydał decyzję lub postanowienie, może wstrzymać, z urzędu lub na wniosek skarżącego, ich wykonanie w całości lub w części, chyba że zachodzą przesłanki, od których w postępowaniu administracyjnym uzależnione jest nadanie decyzji lub postanowieniu rygoru natychmiastowej wykonalności albo, gdy ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Z kolei § 3 stanowi, że po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Zaskarżenie do Sądu Administracyjnego decyzji SKO z [...] r. nie było żadną podstawą do odmowy wykonania obowiązku wynikającego z decyzji ostatecznej, skoro brak było rozstrzygnięcia o wstrzymaniu jej wykonania. Wstrzymanie takie nie jest obligatoryjne i zależy od okoliczności konkretnej sprawy. W tej sytuacji Skarżący miał obowiązek zastosować się do ostatecznej decyzji o skierowaniu go na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, a skoro tego nie uczynił, obligatoryjnym było cofnięcie mu uprawnień do kierowania pojazdami, o czym świadczy użyte w art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a) p.r.d. sformułowanie, że decyzję taką starosta "wydaje", a nie, że "może wydać". Nie można zatem podzielić argumentów Skarżącego, bowiem czym innym jest ostateczność decyzji, a czym innym ich prawomocność (zob. też wyrok WSA w Lublinie z 3 kwietnia 2012 r., III SA/Lu 77/12). Ma zatem rację SKO, kiedy wskazuje, że adresat zobowiązany jest do wykonania ostatecznego rozstrzygnięcia, a tym samym poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. Podnoszony przez stronę fakt zaskarżenia do Sądu Administracyjnego decyzji Kolegium, nie wpływał na jej wykonalność, skoro nie nastąpiło wstrzymanie jej wykonania. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.