II SA/Gl 291/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi I. P. i H. P. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie prawidłowości budowy budynku oddala skargę. Wnioskiem z dnia 2 września 2020r. I. i H. P. (dalej: "skarżący") zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. (dalej: "PINB") o wszczęcie postępowania i doprowadzenie obiektu, tj. budynku mieszkalnego przy ul. [...] w R. do stanu zgodnego z prawem, bowiem ściana z otworami okiennymi tego budynku znajduje się w odległości mniejszej niż 4 m od ich działki. W dniu [...] r. PINB przeprowadził czynności kontrolne wskazanej we wniosku nieruchomości, w ramach których sporządził dokumentację fotograficzną od strony posesji skarżących, a następnie w dniu [...] r. zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie prawidłowości budowy wskazanego budynku oraz wezwał J. P. i M. P. (dalej: "uczestników postępowania") do złożenia wyjaśnień. W odpowiedzi na wezwanie uczestnicy postępowania przedłożyli do wglądu dokumenty w postaci m.in.: decyzji Naczelnika Gminy K. numer [...] z dnia [...] r., udzielającej H. i S. L. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego typ [...]. z częścią warsztatową na działce nr 1 w R. wraz z załącznikami; decyzji Naczelnika Gminy K. nr [...] z dnia [...] r., udzielającej H. i S. L. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego na działce numer 1 w R. oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 1987 r., sygn. akt II SA/Ka 110/87 uchylający decyzję Głównego Architekta Wojewódzkiego w C. z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie nakazu zamurowania otworów okiennych w przedmiotowym budynku mieszkalnym i decyzję Naczelnika Gminy w K. z dnia [...]r., nr [...]. PINB decyzją z dnia [...] r., nr [...] (znak: [...]), umorzył postępowanie w sprawie prawidłowości budynku mieszkalnego znajdującego się w miejscowości R. na ul. [...], na działce nr 1 w gminie K. W uzasadnieniu podał, iż wyrok NSA w Warszawie z dnia 29 kwietnia 1987 r. wiąże organy orzekające w sprawie, wobec czego brak jest podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Od powyższej decyzji skarżący wnieśli odwołanie, w którym domagali się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez PINB. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "ŚWINB") decyzją z dnia [...] r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia [...] r. W uzasadnieniu wskazał, że konieczność umorzenia postępowania nie wynika z wyroku NSA w Warszawie z dnia 29 kwietnia 1987 r., albowiem Sąd ten uchylając decyzję Głównego Architekta Wojewódzkiego w C. w przedmiocie nakazu zamurowania otworów okiennych w budynku mieszkalnym oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Naczelnika Gminy w K. z dnia [...] r. wskazał jedynie, że organy obu instancji nie wyjaśniły podstawy prawnej tych decyzji oraz nie przeprowadziły pełnego postępowania dowodowego, wobec czego powinny wyjaśnić szereg istotnych kwestii, a następnie podjąć rozstrzygnięcie bądź to na podstawie art. 36 lub art. 37 lub art. 40 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. Wyrok ten nie stanowił więc rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, a sprawił, że postępowanie wróciło do ponownego rozpoznania. W jego wyniku wydana została ostateczna decyzja Naczelnika Gminy w K. z dnia [...] r., udzielająca pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego na działce nr 1 w R., co oznacza, że jest on zgodny z prawem, w tym także w zakresie odległości ściany z otworami okiennymi od działki sąsiedniej, należącej do skarżących. W ocenie ŚWINB jest to rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, które powoduje stan powagi rzeczy osądzonej (res iudicata), dlatego obecnie toczące się postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Skarżący nie zgodzili się z decyzją ŚWINB i pismem z dnia 5 lutego 2021 r. wnieśli skargę. Podnieśli w niej zarzut naruszenia przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., w skrócie: "k.p.a."), poprzez ich błędne zastosowanie wyrażające się w przekonaniu, że w sprawie zachodzi powaga rzeczy osądzonej (res iudicata), a to z uwagi na brak tożsamości podmiotowej i przedmiotowej toczących się postępowań, oraz naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że we wcześniejszych postępowaniach brały udział inne osoby. Skarżący nie byli stroną tychże postępowań, w tym też pozwolenia na użytkowanie obiektu z wniosku byłych właścicieli sąsiedniej nieruchomości (p. L.). Tymczasem wniosek skarżących dotyczy doprowadzenia obiektu jako całości do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem skarżących wydanie pozwolenia na użytkowanie nastąpiło wbrew obowiązującym przepisom Prawa budowlanego z 1974 r., jak i przepisom wykonawczym, natomiast żaden organ nie rozważył kwestii wszczęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności pozwolenia na użytkowanie obiektu. W oparciu o wskazane zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie skargi oraz podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 12 maja 2021 r. uczestnicy postępowania wnioskowali o oddalenie skargi. Zaznaczyli, że działania skarżących mają na celu "uprzykrzenie" im życia oraz mieszkającej wraz z nimi poprzedniej właścicielce – H. L. (matce uczestniczki postępowania). Błędne ich zdaniem jest uznanie, że każdy nowy właściciel nieruchomości sąsiadującej ze skarżącymi otwiera drogę do ponownego prowadzenia postępowania już zakończonego w 1987 r., na skutek wyroku NSA z dnia 29 kwietnia 1987 r. sygn. akt II SA/Ka 110/87. Skarżący pismem z dnia 31 maja 2021 r. odnieśli się do stanowiska uczestników postępowania i zauważyli, że kwestia niezachowania odległości od granicy z ich działką została wcześniej przemilczana, chociaż okna i balkon są w odległości znacznie mniejszej niż 4 m od wspólnej granicy. Z tego powodu ich zdaniem wydana wcześniej decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu naruszała wówczas obowiązujące przepisy prawa w sposób rażący i powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 z późn. zm.). Przystępując do rozpoznania skargi w tym trybie, Sad miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi, przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W przypadku stwierdzenia określonych naruszeń prawa sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla zaskarżony akt albo stwierdza jego nieważność lub wydanie z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 p.p.s.a.) bądź oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia (art. 151 p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy administracyjnej co do jej istoty a jedynie ocenia, czy postępowanie przed organami przeprowadzono prawidłowo, oraz czy wydany akt pozostaje w zgodzie z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonawszy tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji ŚWINB z dnia [...] r., utrzymującej w mocy decyzję PINB z dnia [...] r., Sąd nie dopatrzył się przy wydaniu zaskarżonej decyzji naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością jej uchylenia albo stwierdzenia nieważności, względnie stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa. Wbrew zarzutom skargi orzekające w sprawie organy (ŚWINB i PINB) prawidłowo zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy niezbędny do wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz na tej podstawie dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Zaznaczyć przyjdzie, że skarżący zwrócili się z wnioskiem o wszczęcie postępowania i doprowadzenie obiektu, tj. istniejącego już budynku mieszkalnego przy ul. [...] w R. do stanu zgodnego z prawem, bowiem ściana z otworami okiennymi tego budynku znajduje się w odległości mniejszej niż 4 m od ich działki. Nie jest sporne, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, iż Naczelnik Gminy K. decyzją z dnia [...] r., nr [...], udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego posadowionego na działce nr 1 w R., sąsiadującej z działką skarżących i obecnie należącego do uczestników postępowania. Decyzja ta stała się ostateczna. Prowadzone wówczas postępowanie naprawcze w zakresie zgodności kontrolowanej inwestycji z prawem, regulowane było zarówno przepisami Prawa budowlanego z dnia 24 października 1974 r., jak i przepisami wykonawczymi do tej ustawy, w tym przepisami techniczno-budowlanymi, jak również było rezultatem wspomnianego już wcześniej wyroku NSA z dnia 29 kwietnia 1987 r. sygn. akt II SA/Ka 110/87. W tym miejscu należy zaznaczyć, że kwestią sporną jest wpływ wskazanej powyżej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu na wynik toczącego się z wniosku skarżących postępowania w sprawie zgodności z prawem robót wykonanych w budynku mieszkalnym i dopuszczalność wszczęcia postępowania nadzorczego dotyczącego tego samego budynku mieszkalnego, a także kręgu stron tego postępowania. PINB, jako podstawę umorzenia postępowania wskazał art. 105 k.p.a. Zgodnie z jego treścią, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jej merytorycznego rozstrzygnięcia. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Warunkiem uznania postępowania za bezprzedmiotowe jest jednoznaczne ustalenie przez organ administracyjny braku istnienia podstaw do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w danej sprawie. Zgodnie z art. 59 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. Zgodnie zaś z art. 59a ust. 2 kontrola obejmuje sprawdzenie: 1) zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu; 2) zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym, w zakresie: a) charakterystycznych parametrów technicznych: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, b) wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego, c) geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych), d) wykonania urządzeń budowlanych, e) zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem, f) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich - w stosunku do obiektu użyteczności publicznej i budynku mieszkalnego wielorodzinnego; 3) wyrobów budowlanych szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego; 4) w przypadku nałożenia w pozwoleniu na budowę obowiązku rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania lub tymczasowych obiektów budowlanych - wykonania tego obowiązku, jeżeli upłynął termin rozbiórki określony w pozwoleniu; 5) uporządkowania terenu budowy. W przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę, a w przypadku wymierzenia kary właściwy organ, w drodze decyzji, odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie i przeprowadza, w odpowiednim zakresie, postępowanie, o którym mowa w art. 51 (art. 59 f ust. 1 i ust. 6). Założyć więc należy, że skoro decyzja o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego została wydana i jest ostateczna, to organ nie znalazł żadnych uchybień mogących uzasadniać odmowę udzielenia pozwolenia na użytkowanie i przeprowadzenia postępowania naprawczego. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie zakończyła proces budowlany i dopóki nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, dopóty nie będzie możliwe prowadzenie postępowań naprawczych w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Decyzja ta bowiem, zgodnie z zasadą trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.), korzysta z domniemania zgodności z prawem i w sposób wiążący kształtuje stan prawny. Innymi słowy nie jest dopuszczalne współistnienie decyzji administracyjnej potwierdzającej zgodność inwestycji z prawem i decyzji nakazującej dopiero doprowadzenie obiektu do takiego stanu zgodności. Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 20 maja 2011 r. sygn. II OSK 887/10, według którego "uzyskanie przez inwestora pozwolenia na użytkowanie obiektu pozbawia organy możliwości prowadzenia postępowania na podstawie art. 51 Prawa budowlanego". Przedmiotowa decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie budynku powoduje stan rzeczy osądzonej (por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz pod red. H. Knysiak-Molczyk, Wolters Kluwer 2015 - art. 156, oraz wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2601/15). Stwierdzić więc należy, że w rozpoznawanej sprawie ŚWINB co do zasady prawidłowo wskazał przyczynę umorzenia postępowania. Reasumując, wobec tożsamości sprawy administracyjnej, rozpoznanej już w postępowaniu administracyjnym, zakończonym decyzją merytoryczną ostateczną, organ nie mógł prowadzić ponownego postępowania w tym samym przedmiocie. Stosownie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. "organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną". Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że art. 105 § 1 k.p.a. zobowiązuje organ do umorzenia postępowania gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak przedmiotu postępowania administracyjnego rozumianego jako sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. W postępowaniu administracyjnym niedopuszczalne jest ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji merytorycznej, jeśli wcześniej sprawa tożsama pod względem podmiotowym, przedmiotowym, dotycząca tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym została rozstrzygnięta decyzją ostateczną i decyzja ta nie została następnie uchylona, czy też zmieniona w sposób prawem przewidziany. Na obowiązywanie zakazu ponownego orzekania w tej samej sprawie (res iudicata) zasadnicze znaczenie ma ustalenie tożsamości spraw administracyjnych rozstrzygniętych z jednej strony wcześniejszą decyzją ostateczną i z drugiej strony wyznaczonej zakresem sformułowanego przez stronę nowego żądania. Oceniając zapadłe w toku postępowania rozstrzygnięcia trzeba także pamiętać, że wydaną decyzją organ administracji jest związany (art. 110 k.p.a.). Dopóki orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w oczywisty sposób bezprzedmiotowe. Dopiero bowiem eliminacja z obrotu prawnego w trybie prawem przewidzianym takiego rozstrzygnięcia otworzyłaby możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2000 r. I SA/Ka 2247/98). Zapewnia to jednocześnie realizację zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, rozciągając tę gwarancję na całą sprawę, którą ona załatwia (vide: B. Adamiak, J. Borkowski, KPA. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, s. 631). W tym stanie rzeczy, Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.