II SA/Gl 296/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Broda, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski,, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2016 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [A] w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. znak [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącej kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku pełnomocnika S. K. i W. P., wspólników spółki cywilnej "B" s.c. z siedzibą w B., odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego na nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1 obręb L. wraz z budową zjazdu, drogi wewnętrznej i mostu nad potokiem N. na częściach nieruchomości oznaczonej jako działka nr 2, 3 i 4 obręb L. przy [...] w B. W wyniku złożonego odwołania decyzją z dnia [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (dalej SKO) uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Na powyższą decyzję skargę złożyła Wspólnota Mieszkaniowa [A] w B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 1034/14, skargę oddalił. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Prezydent Miasta B., po ponownym rozpatrzeniu wniosku inwestorów odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji. W wyniku złożonego przez inwestorów odwołania, decyzją z dnia [...] r., nr [...], SKO uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu ww. Prezydent wydał decyzję z dnia [...] r., nr [...], którą ustalił warunki zabudowy dla budowy planowanej inwestycji. Pismem z dnia 15 grudnia 2015 r. odwołanie wniosła poprzez pełnomocnika Wspólnota Mieszkaniowa [A] w B. W odwołaniu tym zarzucono naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm. – dalej u.p.z.p.) poprzez ich błędną wykładnię tj. przyjęcie przez organ, że o ile w ramach inwestycji objętej wnioskiem wnioskodawca planuje budowę drogi wewnętrznej, to nie musi wykazywać, że posiada prawo do przejazdu po tych działkach, na których droga ta będzie urządzona oraz że na dzień wydania zaskarżonej decyzji warunek dostępu do drogi publicznej nie musi być spełniony przez wnioskodawcę. Ponadto zarzucono naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 – dalej k.p.a.), przez brak wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, a zwłaszcza związanych z dostępem terenu planowanej inwestycji do drogi publicznej. SKO decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną m. in. na podstawie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w części, tj. pkt 2.3 i w tym zakresie orzekało, że istniejące krzewy starsze niż 10 letnie oraz drzewa, których obwód pnia na wysokości 5 cm przekracza wielkości określone przepisami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 r., poz. 1651) - inne niż owocowe, podlegają ochronie na podstawie przepisów ww. ustawy. Ich usunięcie wymaga zezwolenia Prezydenta Miasta B. za pośrednictwem Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego. W uzasadnieniu podano m. in., że organ ustalił, iż spełnione zostały przesłanki zawarte w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wnioskowany teren ma pośredni dostęp do drogi publicznej, tj. [...], poprzez działki nr 2, 2 i 4 własności Skarbu Państwa. Za dostęp do drogi publicznej należy rozumieć nie tylko bezpośrednie połączenie, ale również pośrednie – poprzez drogę wewnętrzną, a także ustanowienie ograniczonego prawa rzeczowego (służebności drogowej). W przypadku braku bezpośredniego dostępu nieruchomości inwestorów do drogi publicznej, organ orzekający powinien najpierw ustalić, czy możliwy jest dostęp nieruchomości do drogi publicznej przez cudze grunty, a w przypadku pozytywnej oceny określić w decyzji, jako jeden z warunków koniecznych do spełnienia przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, warunek uzyskania prawa do korzystania z tego gruntu na cele komunikacyjne. Skargę na powyższą decyzję złożył pełnomocnik Wspólnoty Mieszkaniowej [A] w B., zaskarżając ją w całości. Decyzji zarzucił naruszenie: 1) art. 7, 77 i 107 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy przez brak wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności, a zwłaszcza związanych z dostępem terenu planowanej inwestycji do drogi publicznej; 2) art. 138 § 2 pkt 2 k.p.a. przez nieuchylenie w całości decyzji organu I instancji 3) art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., przez ich błędną wykładnię, wyrażającą się poglądem niemającym oparcia w treści wyżej wymienionych przepisów, że o ile w ramach inwestycji objętej wnioskiem wnioskodawca planuje budowę drogi wewnętrznej, to nie musi wykazywać, że posiada prawo do przejazdu po tych działkach, na których droga będzie urządzona oraz że na dzień wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu warunek dostępu do drogi publicznej nie musi być przez takiego wnioskodawcę spełniony. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I Instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu podano m. in., że pojęcie dostępu do drogi publicznej zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 14 ustawy u.p.z.p. Z przepisu tego wynika wprost, że poprzez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa i doktryny, dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej nie można utożsamiać z dostępem faktycznym. Dostęp ten musi być zagwarantowany prawnie, co oznacza, że prawo do korzystania z niego musi wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego, czy też aktu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W decyzji organu I instancji (pkt. 2.6. lit. g), w zakresie warunku dostępu do drogi publicznej przyjęto, że teren objęty inwestycją ma pośredni dostęp do [...] (droga powiatowa), poprzez działki nr 2, 3 i 4 (własność Skarbu Państwa), stawiając warunek, iż "Przed uzyskaniem pozwolenia na budowę należy uregulować prawo przejazdu po wyżej wymienionych działkach z ich właścicielem", jak również że "Odcinek drogi pomiędzy [...] a projektowaną zabudową stanowić będzie drogę wewnętrzną i wszelkie koszty jej realizacji wraz z mostem należą do zadań inwestora budowy budynku. Obsługa komunikacyjna inwestycji wyłącznie od strony [...]" Powyższe zostało zaopiniowane pozytywnie przez Miejski Zarząd Dróg w B. pismem z dnia 24 września 2015 r. Opinia, czy uzgodnienie, nie oznacza jednak uzyskania prawa dostępu do drogi, tym bardziej, że na rozprawie pełnomocnik "C", posiadającego w zarządzie jedną z działek (4 – [...] i [...]), po której dojazd miałby przebiegać wskazał, iż żadnej zgody ów organ nie udzielał. Tymczasem w wyroku z dnia 9 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 522/08, który jest podzielany w niniejszym składzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach analizował rozumienie "dostępu do drogi publicznej". Wskazał, że "Dostęp ten rozumiany być winien nie jako wyłącznie stan faktyczny, lecz jako uprawnienie; dostęp ten ma być prawnie zagwarantowany." Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. dostęp do drogi publicznej oznacza bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 9/10, orzekł, że możliwość korzystania z pośredniego dostępu do drogi publicznej powinna być prawnie uregulowana, np. w formie ustanowienia służebności gruntowej, względnie pisemnej zgody właściciela terenu, z którego inwestor ma korzystać, aby miał zapewniony dostęp do drogi publicznej. Pogląd mówiący o tym, iż możliwość korzystania z pośredniego dostępu do drogi publicznej powinna być prawnie uregulowana, czy to w formie ustanowienia służebności, czy w formie umowy z zarządcą drogi, względnie oświadczenia zarządcy drogi wewnętrznej o możliwości korzystania, NSA zawarł także m. in. w wyrokach z dnia 13 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1625/09, z dnia 17 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 184/08). Przy tym w wyroku NSA z 2 kwietnia 2015 r., II OSK 2249/13, podzielając tą linię orzeczniczą wskazano, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymieniając przesłanki, których łączne spełnienie warunkuje wydanie decyzji o warunkach zabudowy, w punkcie 2 ust. 1 art. 61 używa sformułowania "ma dostęp do drogi publicznej", co oznacza, że dostęp do drogi publicznej musi istnieć w dacie orzekania o warunkach zabudowy, a nie może powstać dopiero w przyszłości. Dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej nie można utożsamiać z dostępem faktycznym. Dostęp ten ma być prawnie zagwarantowany. Dlatego niedopuszczalne jest, aby na etapie ustalania warunków zabudowy dostępność ocenianego terenu inwestycji do drogi publicznej określać w sposób warunkowy. Zagwarantowanie prawne dostępu do drogi publicznej oznacza, że musi on być legalny. Znaczy to, że prawo do korzystania z niego musi wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego, czy też administracyjnego (zob. też wyrok NSA z 8 stycznia 2015 r., sygn. II OSK 1402/13). Nie jest zatem dopuszczalne wydanie pozytywnej decyzji, gdy wymagany dostęp do drogi publicznej jest tylko hipotetyczny (zob. również podobnie A. Despot-Mładanowicz, Komentarz do art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, LEX-el.). Należy dodać, że w decyzji o warunkach zabudowy określa się m. in. warunki obsługi w zakresie komunikacji (art. 54 pkt 2 lit. c w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Nie oznacza to jednak w powyższym kontekście, że dostępność ocenianego terenu inwestycji do drogi publicznej można określać tak, jak uczyniono to w niniejszej sprawie, zobowiązując do uregulowania prawa przejazdu po wymienionych działkach z ich właścicielem, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Wg przywołanych przepisów możliwe jest jedynie uszczegółowienie wymagań dotyczących obsługi komunikacyjnej w konkretnym przypadku (np. co do minimalnej ilości miejsc parkingowych – por. wyrok NSA z 9 października 2015 r., II OSK 346/14), kiedy taki dostęp do drogi publicznej jest prawnie zagwarantowany, a nie orzekanie o warunkowym dostępie do drogi, kiedy w ogóle nie jest on zapewniony. Jakkolwiek art. 2 pkt 14 u.p.z.p. można odczytywać w ten sposób, że dostęp do drogi publicznej ma być zapewniony dla terenu planowanej inwestycji, a nie poprzez prawa przysługujące konkretnemu inwestorowi w czasie ustalania warunków zabudowy (który praw do terenu inwestycji może na tym etapie nie posiadać, jako że właścicielem może być inny podmiot), to jednak w niniejszej sprawie nie ustalono, by ów teren dostęp taki, prawnie zagwarantowany, posiadał (ustanowiony przez kogokolwiek, nawet poprzednika prawnego inwestorów lub na jego rzecz). Świadczy o tym choćby przywołane już wyżej oświadczenie pełnomocnika "C" złożone na rozprawie. Za zasadny uznać więc należy zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Naruszono również, poprzez błędne zastosowanie, art. 54 pkt 2 lit. c w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy (art. 138 §1 pkt 1 k.p.a.), przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu, z uwzględnieniem wykładni zaprezentowanej powyżej. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (500 zł) i koszty zastępstwa procesowego (480 zł), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Na marginesie można dodać, że w aktach sprawy brak było pełnomocnictwa dla r.pr. R. B. od uczestników, będących inwestorami, tj. S. K. i W. P., do ich reprezentowania w obecnie prowadzonym postępowaniu sądowym. Skoro takie pełnomocnictwo na potrzeby niniejszego postępowania sądowego nie zostało złożone, stąd zawiadomienie o rozprawie było kierowane bezpośrednio do uczestników. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.