II SA/Gl 302/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Miejskiej w Chorzowie z dnia 30 października 2003 r. nr XIII/236/03 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w § 1 ust. 3 i § 1 ust. 5 załącznika nr 1. Rada Miasta Chorzów działając na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (obecnie: Dz.U. z 2005 r., Nr 31, poz. 266 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), podjęła w dniu 30 października 2003 r. uchwałę Nr XIII/236/03 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Chorzów. Z kolei uchwałą z dnia 29 grudnia 2005 r., Nr XLI/806/05, Rada Miasta Chorzowa dokonała zmian wskazanej na wstępie uchwały, a ponadto przyjęła jej tekst jednolity uwzględniający dotychczasowe zmiany. Ta ostatnia uchwała zawierająca tekst jednolity załącznika Nr 1 została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z dnia 20 lutego 2006 r., Nr 16, poz. 522. Przedmiotowa uchwała była również zmieniana w późniejszym okresie, jednakże zmiany te nie dotyczyły treści kwestionowanych w niniejszej sprawie zapisów. Skargę na powyższą uchwałę wniósł Rzecznik Praw Obywatelskich w trybie art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., w związku z art. 1 ust. 3 i art. 14 pkt 6 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz.U. z 2001 r., Nr 14, poz. 147 z późn. zm.). Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej: RPO) zaskarżył § 1 ust. 3 oraz § 1 ust. 5 zdanie pierwsze załącznika Nr 1 do wymienionej na wstępie uchwały w brzmieniu ustalonym w tekście jednolitym tegoż załącznika przyjętym uchwałą z dnia 29 grudnia 2005 r. W zakresie § 1 ust. 3 załącznika Nr 1 do uchwały zarzucił niezgodność z art. 32 i art. 94 Konstytucji RP oraz z 4 ust. 1 i art. 23 ust. 2 w zw. z art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów (...). W zakresie natomiast § 1 ust. 5 zdanie pierwsze załącznika Nr 1 do zaskarżonej uchwały RPO zarzucił niezgodność z art. 32 i art. 94 Konstytucji RP oraz z art. 4 ust. 2 i art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie lokatorów (...). Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonych zapisów. W obszernym uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że zaskarżona uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego, co z kolei uprawnia RPO do jej zaskarżenia w każdym czasie. Charakter zaskarżonego aktu oznacza również, że rada gminy nie może samodzielnie wykraczać poza ramy określonego w ustawie upoważnienia. Akt prawa miejscowego musi też pozostawać zgodny z postanowieniami aktów wyższej rangi, przede wszystkim z ustawami. W dalszej części przytoczono treść inkryminowanych zapisów uchwały oraz wywiedziono, na czym polega ich niezgodność z przepisami Konstytucji RP i ustawy. Powołano się przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych, które w podobnych sprawach zajmowały już stanowisko. Zgodnie z treścią § 1 ust. 3 załącznika Nr 1 do zaskarżonej uchwały, warunkiem zawarcia umowy najmu lokalu jest brak tytułu prawnego wnioskodawcy lub jego współmałżonka do innego lokalu mieszkalnego w Chorzowie. W ocenie RPO tak określone wyłączenie znajduje zastosowanie jedynie w przypadku najmu lokalu socjalnego. Rozszerzenie tego wyłączenia na pozostałe lokale jest niedopuszczalne. Zgodnie natomiast z treścią § 1 ust. 5 zdanie pierwsze załącznika Nr 1 do zaskarżonej uchwały, osoby, które wynajęły lokal mieszkalny na terenie Chorzowa nie mogą się ubiegać o wynajem innego lokalu mieszkalnego przed upływem 3 lat od daty jego wynajęcia. Taka regulacja również nie znajduje oparcia w przepisach rangi ustawowej, a wręcz jest z nimi sprzeczna. Brak jest bowiem podstaw do ograniczania kręgu podmiotów ubiegających się o najem lokali mieszkalnych w zasobach gminy o osoby, które są najemcami innych lokali mieszkalnych. Takie ograniczenia nie wynikają z ustawy, zaś wprowadzenie ich przez gminę we własnym zakresie stanowi przekroczenie jej ustawowych kompetencji. W odpowiedzi na skargę Gmina Chorzów w całości uwzględniła sformułowane w niej zarzuty, wnosząc jednocześnie o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego na podstawie art. 115 § 1 p.p.s.a. w celu ponownego przeanalizowania treści zaskarżonej uchwały i rozważenia jej zmiany w zaskarżonym zakresie. Ustosunkowując się do wniosku o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego, RPO w piśmie procesowym z dnia 27 marca 2012 r. stwierdził, że wobec przedstawionych przez Gminę okoliczności, celem postępowania mediacyjnego może być jedynie przyjęcie ustaleń co do uchylenia przez Radę Miasta Chorzowa zaskarżonych postanowień uchwały. Zarządzeniem z dnia 10 kwietnia 2012 r. sprawa została skierowana na rozprawę. Na rozprawie w dniu 6 czerwca 2012 r. pełnomocnik Gminy wniósł o zakreślenie 14-dniowego terminu celem złożenia projektu uchwały zmieniającej zaskarżoną uchwałę z uwzględnieniem zarzutów skargi. Wniosek ten pełnomocnik następnie sprecyzował, wnosząc o zawieszenie postępowania. Z kolei na pytanie Sądu oświadczył, że na podstawie zaskarżonych zapisów wydana została co najmniej jedna decyzja administracyjna. Pełnomocnik skarżącego przychylił się do wniosku o zawieszenie postępowania. Sąd oddalił wnioski o zawieszenie postępowania. Pełnomocnicy stron podtrzymali swoje stanowiska zawarte w skardze i w odpowiedzi na skargę. Pełnomocnik skarżącego wyjaśnił ponadto, że ewentualne uwzględnienie skargi w zakresie § 1 ust. 5 zdanie pierwsze spowodowałoby, że pozostała część tego zapisu byłaby zbędna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zarzutów skargi, ustosunkować się przyjdzie do zgłoszonych wniosków o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego oraz o zawieszenie postępowania. Sąd tymi wnioskami nie był związany (art. 115 i art. 126 p.p.s.a.). Sąd nie uwzględnił tych wniosków z uwagi na fakt, że przedmiotem zaskarżenia jest akt prawa miejscowego, który wywołał skutki prawne. W tej sytuacji, nawet gdyby doszło do wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanych zapisów poprzez ich uchylenie we własnym zakresie przez Radę Miasta, to i tak postępowanie w niniejszej sprawie nie stałoby się bezprzedmiotowe. Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w wyrokach z dnia 4 marca 2005 r. sygn. akt OSK 1290/04 oraz z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt. I OSK 368/10, podkreślił, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej zmianę. Poprzednio podobne zapatrywania prezentował Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. sygn. W 5/94 (OTK 1994, cz. II, poz. 44), a także w uchwale z dnia 14 lutego 1994 r. sygn. K 10/93 (OTK 1994, cz. I, poz. 7), w której stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeżeli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Poglądy te podziela także Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie. Dodatkowo wskazać przyjdzie na przepis art. 60 p.p.s.a., w myśl którego cofnięcie skargi wiąże sąd. Jednakże sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu dotkniętego wadą nieważności. Powyższe rozważania potwierdzają zatem, że bez względu na wynik ewentualnych mediacji, jak i na dokonane w razie ewentualnego zawieszenia postępowania działania przez Radę Miejską w Chorzowie, nie miałyby wpływu na konieczność przeprowadzenia sądowej kontroli uchwały w zaskarżonej części w sytuacji, gdy uchwała ta dotknięta jest wadą nieważności. Sąd nie miałby bowiem w takiej sytuacji możliwości umorzenia postępowania. Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały, wskazać przyjdzie, że Sąd dokonuje tej kontroli wyłącznie w granicach sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Z treści skargi jednoznacznie wynika, że przedmiotem zaskarżenia nie jest cała uchwała, ale wyłącznie ta jej część, która została określona w załączniku Nr 1, w § 1 ust. 3 i 5. Wyłącznie w odniesieniu do tej części uchwały zostały skierowane zarzuty jak i wywiedzione okoliczności naruszenia prawa. Objęcie kontrolą pozostałych postanowień uchwały stanowiłoby przekroczenie granic zaskarżenia i w efekcie naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 45/08). W tak określonych granicach sprawy, Sąd nie jest jednak związany wnioskami skargi. Sąd w całej rozciągłości podziela zarzuty i wywody skargi. Zarzuty te zostały zresztą uznane w całości za zasadne przez Gminę Chorzów. W szczególności zwrócić przyjdzie uwagę, że zgodnie z przepisami ustawy o ochronie lokatorów (...) brak jest jakichkolwiek podstaw, aby do uchwały wprowadzać - jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - unormowania, które postawią w niekorzystnej sytuacji i bezpodstawnie zróżnicują sytuację osób znajdujących się w podobnych warunkach materialnych i mieszkaniowych, które być może kwalifikowałyby się do ubiegania się o wynajem lokalu gminnego w świetle uregulowań uchwały, gdyby nie wprowadzono niekorzystnych dla nich postanowień. Zasady wynajmowania lokali winny być tak skonstruowane, by ci spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe, od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, mieli równe szanse na czynienie starań o uzyskanie lokalu, z uwzględnieniem przewidzianego przez ustawodawcę pierwszeństwa zawarcia umowy najmu przysługującego osobom spełniającym wskazane w tym względzie w uchwale kryteria. Niedopuszczalne jest zatem wyłączenie z kręgu osób mogących ubiegać się o wynajem lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego osób posiadających tytuł prawny do innego lokalu. Wyłączenie to znajduje zastosowanie jedynie w przypadku najmu lokalu socjalnego, stosownie do treści art. 23 ust. 2 ustawy. Przedstawiony powyżej pogląd znajduje swoje zastosowanie do obu kwestionowanych przez RPO zapisów zaskarżonej uchwały, co zresztą znajduje swoje odzwierciedlenie w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych (vide: powołane w skardze orzeczenia NSA i WSA). Powyższe przesądza o zasadności zarzutów skargi RPO, a jej uwzględnienie musiało doprowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonych postanowień uchwały na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a. W granicach niniejszej sprawy, rozumianych w sposób wyżej wywiedziony, Sąd orzekł ponad wnioski skargi w zakresie dotyczącym § 1 ust. 5 załącznika Nr 1 do zaskarżonej uchwały i stwierdził jego nieważność w całości. Ograniczenie stwierdzenia nieważności do zdania pierwszego tego zapisu, tak jak domagał się tego RPO, doprowadziłoby do pozostania w obiegu prawnym regulacji, która byłaby bezprzedmiotowa. Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w części, Sąd nie orzekł o wstrzymaniu jej wykonania (art. 152 p.p.s.a) wychodząc z założenia, że wstrzymanie wykonania nie może dotyczyć przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie. W tej materii skład orzekający podziela pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 maja 2000 r., sygn. OPS 1/00 (ONSA z 2000 r., Nr 4, poz. 134), zgodnie z którym nie jest dopuszczalne wstrzymanie wykonania aktów organów samorządu terytorialnego stanowiących przepisy powszechnie obowiązujące, ponieważ wykonanie aktu normatywnego polega w istocie na wprowadzeniu tego aktu w życie. Jeżeli więc akt zawierający przepisy prawa miejscowego wszedł w życie, to stał się obowiązującym prawem i nie może być mowy o wstrzymaniu jego wykonania. Dodać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów bez bliższego określenia miejsca ich publikacji, dostępne są w internetowej centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl