II SA/Gl 309/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 kwietnia 2023 r. sprawy ze sprzeciwu R.K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 13 lutego 2023 r. nr SKO.PSŚ/41.5/341/2023/3101 w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Burmistrz Miasta C. (dalej: "organ I instancji") decyzją z dnia 4 sierpnia 2021 r., nr[...] , przyznał R. K. (dalej: "skarżący") zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności w wysokości 215,84 zł. miesięcznie, na okres od 1 czerwca 2021 r. do dnia 31 lipca 2022 r. (k. 9 akt administracyjnych). Nową decyzją z dnia 3 sierpnia 2022 r., nr[...] , organ I instancji dokonał zmiany powyższej decyzji, w części dotyczącej wyłącznie okresu pobierania zasiłku pielęgnacyjnego, w terminie od 1 czerwca 2021 r. do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Pismem z dnia 2 grudnia 2022 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w S. poinformował organ I instancji, że skarżący posiada prawomocne orzeczenie o niezdolności do pracy nr[...] , wydane w dniu [...] r. i ważne do dnia 31.07.2025 r. (k. 24). Zawiadomieniem z dnia 30 grudnia 2022 r. organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie uchylenia decyzji z dnia 3 sierpnia 2022 r., bowiem uznał, że skarżący już posiada orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. z dnia [...] które zalicza go do znacznego stopnia niepełnosprawności o symbolu niepełnosprawności [...] z datą ustalenia jego ważności od dnia 10 czerwca 2021 r. do dnia 31 lipca 2022 r. (k. 3). Organ I instancji decyzją z dnia 23 stycznia 2023 r., nr[...] , uchylił decyzję własną z dnia 3 sierpnia 2022 r. oraz zaznaczył, że na podstawie art. 3 pkt 20 i 21 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm., dalej: "u.ś.r."), orzeczenia powiatowych zespołów ds. orzekania o niepełnosprawności i orzeczenia lekarzy orzeczników ZUS są równoznaczne, stąd też tylko do dnia 31 lipca 2022 r. przysługiwał skarżącemu zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności w wysokości 215,84 zł. miesięcznie. Od powyższej decyzji organu I instancji skarżący wniósł odwołanie, wyrażając w nim niezadowolenie z treści otrzymanego rozstrzygnięcia. Domagał się umorzenia postępowania w przedmiocie uchylenia decyzji o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego. Podał, że jest osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, które jest ważne i aktualne, czego dowodem jest zaświadczenie wydane przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B. Jego zdaniem, że osoba zainteresowana, która posiada ważne orzeczenie orzecznika ZUS, określające stan niezdolności do pracy lub kwalifikujące, do grupy inwalidzkiej, może, ale nie musi, złożyć wniosek do PZON o wydanie orzeczenia, celem uzyskania ulg i uprawnień. Może się zatem zdarzyć taka sytuacja, że posiada jednocześnie ważne orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności wydane przez PZON i orzeczenie orzecznika ZUS o całkowitej niezdolności do pracy, wystawione wyłącznie dla celów rentowych ZUS. Do odwołania skarżący załączył zaświadczenie z dnia 18 stycznia 2023 r., wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B., wskazujące, że orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia [...](znak:[...]) wydane na okres do dnia 30 lipca 2022 r. zachowuje ważność na podstawie art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem C0VID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia 13 lutego 2023 r., nr SKO.PSŚ/41.5/341/2023/3101, działając na podstawie art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 570) oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej w skrócie: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania, uchyliło decyzję organu I instancji z dnia 23 stycznia 2023 r. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przywołało treść art. 16 u.ś.r. i uznało, że materiał dowodowy sprawy nie pozwała na dokonanie jednoznacznych ustaleń w przedmiocie zasadności wydania przez organ I instancji decyzji z dnia 23 stycznia 2023 r. W szczególności w aktach sprawy brak jest orzeczenia skarżącego o całkowitej niezdolności do pracy, wydanego na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Znajdujące się w aktach sprawy pismo z ZUS z dnia 2 grudnia 2022 r. jest niewystarczające do weryfikacji decyzji z dnia 23 stycznia 2023 r. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji ma zatem obowiązek zgromadzić cały materiał dowodowy, właściwie go ocenić i na jego podstawie wydać stosowną decyzję, bowiem nie było możliwe przeprowadzenie postępowania w trybie art. 136 k.p.a. W sprzeciwie z dnia 20 lutego 2023 r. skarżący powtórzył argumentację przedstawioną w odwołaniu i wniósł o umorzenie postępowania w przedmiocie uchylenia decyzji o przyznaniu na jego rzecz zasiłku pielęgnacyjnego. Podał, że jest osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B., którego uwierzytelniona kserokopia znajduje się w aktach administracyjnych, tak więc zasiłek pielęgnacyjny po prostu mu się należy. Jednocześnie posiada orzeczenie orzecznika ZUS o całkowitej niezdolności do pracy. Zdaniem skarżącego, żaden przepis nie zakazuje posiadania dwóch różnych orzeczeń i korzystania z uprawnień z nich wynikających. Natomiast fizyczny brak dokumentu w postaci orzeczenia orzecznika ZUS o stwierdzeniu jego całkowitej niezdolności organ odwoławczy mógł pozyskać z ZUS-u lub od skarżącego. W dalszej części sprzeciwu skarżący powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne na okoliczność stosowania art. 138 § 2 k.p.a. oraz zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7 i art. 15 k.p.a. W ocenie skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach nie odniosło się do treści zarzutów odwołania i pomimo kompletności materiału dowodowego oraz posiadanej z urzędu wiedzy, "uchyliło się" od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, jak również zawarło wadliwe pouczenie o terminie i przysługujących mu środkach zaskarżenia, czym naruszyło art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jego oddalenie i podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji z dnia 13 lutego 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity: Dz.U. z 2023 r. poz. 259, dalej: "p.p.s.a."), stanowiący, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Instytucja sprzeciwu od decyzji została wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Dodany tą ustawą art. 64a p.p.s.a. stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zmianą tą wyłączono możliwość wnoszenia skarg na decyzje kasacyjne organu odwoławczego pozostawiając ich kontrolę jedynie w ramach nowego środka - sprzeciwu, na podstawie którego sąd ocenia istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 p.p.s.a.), a w odwrotnym przypadku oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VIII, Warszawa 2020 r., art. 138). Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest przede wszystkim ustalenie, czy rzeczywiście zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2653/14 i z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 2606/20). Sąd co do zasady, nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przez ten organ (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2219/15). Konieczne jest natomiast zajęcie stanowiska w kwestii, czy dostrzeżone przez organ odwoławczy uchybienia w postępowaniu dowodowym, dawały podstawę do uznania, iż nie doszło do wyjaśnienia sprawy w zakresie koniecznym do jej rozstrzygnięcia i czy ten brak rzeczywiście wpływał na rozstrzygnięcie (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 25 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 43/19). W każdym przypadku zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres okoliczności faktycznych powinien być na tyle szeroki i istotny, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy, na podstawie art. 136 § 1 k.p.a., mogłoby skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, czyli art. 15 k.p.a. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki: a) postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania; b) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu I instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Powyższy przepis nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który dokonuje w tym zakresie stosownych ustaleń na tle konkretnych okoliczności sprawy. Uzasadnione jest jednak stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi: a) gdy organ pierwszej I nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego; b) gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu); c) gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz 2017, s. 728–729; J.P. Tarno, Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 k.p.a. [w:] Analiza i oceny zmian k.p.a. w latach 2010–2011, red. M. Błachucki, T. Górzyńska, G. Sibiga, Warszawa 2012, s. 231, A. Kabat, op. cit., t. 3 do art. 64e p.p.s.a.). Rozstrzygnięcia kasacyjne traktowane są jako wyjątek od zasady merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego (por. G. Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, K.p.a. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, s. 208 i nast. oraz powołane tam orzecznictwo). Sąd podkreśla, że dla wykładni art. 138 § 2 k.p.a. istotne znaczenie ma art. 136 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że każdy z organów (najpierw pierwszej, a potem drugiej instancji) przeprowadza postępowanie w celu prawidłowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. W postępowaniu administracyjnym nie mamy do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu I instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. Ponadto, już z kolejności przepisów, zawartych w art. 138 k.p.a. wynika, że zasadą winno być rozstrzyganie sprawy przez organ odwoławczy co do istoty, czyli albo utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji (jeśli jest ona w ocenie organu odwoławczego prawidłowa) lub uchylenie tej decyzji i załatwienie sprawy merytorycznie (por. wyroki NSA z dnia: 15 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2804/14; 24 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2958/14; 20 października 2016 r. sygn. akt II OSK 65/15). Analiza norm procesowych wynikających z powyższych przepisów k.p.a. prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy może skorzystać z wynikającego z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienia do skasowania decyzji organu I instancji tylko w sytuacji, w której, stosując środki wskazane w art. 136 § 1 k.p.a., nie będzie mógł we własnym zakresie naprawić wad postępowania pierwszoinstancyjnego co do wyjaśnienia "zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy wyraził pogląd, że zebrany materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne ustalenia w przedmiocie zasadności wydania decyzji przez organ I instancji, bowiem brak jest orzeczenia ZUS wydanego w sprawie skarżącego, a jego uzupełnienie wykracza poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 § 1 k.p.a. Bezspornie skarżący już w odwołaniu argumentował, że osoba zainteresowana, która posiada ważne orzeczenie orzecznika ZUS, określające stan niezdolności do pracy lub kwalifikujące, do grupy inwalidzkiej, może, ale nie musi, złożyć wniosek do PZON o wydanie orzeczenia co do określonych w nim ulg i uprawnień, lecz zamiast tego może złożyć do PZON wniosek o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W takim przypadku PZON orzeka samodzielnie i nie jest związany żadnym orzeczeniem innego organu. Może się zatem zdarzyć taka sytuacja, że dana osoba posiada jednocześnie ważne orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności wydane przez PZON i orzeczenie orzecznika ZUS o całkowitej niezdolności do pracy, wystawione wyłącznie dla celów rentowych dla ZUS. Sąd nie zgadza się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że brak uzyskania przez organ I instancji orzeczenia ZUS, wydanego na rzecz skarżącego, stanowił istotną przeszkodę wpływającą na rozstrzygnięcie merytoryczne, bowiem z tego powodu zachodziła tylko konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o ten dokument. Nie ulega też wątpliwości, że ten dokument był przedmiotem treści pisma ZUS z dnia 2 grudnia 2022 r., skierowanego do organu I instancji. W zaistniałej sytuacji nie zaszły takie okoliczności, które uniemożliwiłyby przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. bądź też w rezultacie jego przeprowadzenia mogłyby doprowadzić do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 16 października 2019 r. sygn. akt II OSK 3080/19). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ odwoławczy weźmie pod uwagę powyższe rozważania i obowiązany będzie rozpoznać sprawę merytorycznie w jej całokształcie, bowiem wydanie decyzji opartej na treści art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne tylko w drodze wyjątku. Jeśli natomiast, w toku ponownego rozpoznania sprawy, organ odwoławczy uzna, że należy jednak przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe (poza uzyskaniem wspomnianego już wcześniej orzeczenia ZUS), a przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione, czyli w sprawie wystąpiłyby przesłanki z art. 136 § 4 k.p.a., będzie uprawniony do wydania decyzji kasatoryjnej, ale musi to wynikać w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości z treści uzasadnienia decyzji. Mając na uwadze powyższe, Sąd, uznał, że w sprawie doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., dlatego na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Zgodnie z art. 239 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. skarżący nie miał obowiązku uiszczenia kosztów sądowych, gdyż przedmiotem sprawy było działanie z zakresu pomocy i opieki społecznej, oraz nie był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Z tego względu, Sąd, nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego. Powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.