II SA/Gl 313/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Asesor WSA Aneta Majowska, Protokolant Starszy referent Renata Pacewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2025 r. sprawy ze skargi I. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 15 stycznia 2025 r. nr SKO.PSŚ/41.5/2168/2024/21571/ w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z 4 grudnia 2024 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 3 pkt 10 i 11, art. 17 ust. 1-4, art. 20 ust. 3 i art. 48 ust. 3 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 323 ze zm.) Prezydent Miasta M. odmówił przyznania I. D. (dalej jako strona lub skarżąca) świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad ojcem – E. D. W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że wyżej wymieniona złożyła wniosek o wskazane świadczenie 8 listopada 2024 r., czyli po wejściu w życie ustawy z 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. poz. 1429 ze zm.) nadającej nowe brzmienie art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w świetle którego świadczenie to przysługuje wyłącznie w związku z opieką nad osobą w wieku do ukończenia 18 roku życia. Równocześnie wskazano, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku strony na zasadzie normy intertemporalnej zawartej w art. 63 ust.1-3 ustawy o świadczeniu wspierającym, gdyż nie miała ona ustalonego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na ojca co najmniej do 31 grudnia 2023 r. Niezadowolona z powyższej decyzji skarżąca, reprezentowana przez ojca (będącego jej pełnomocnikiem a zarazem podopiecznym) złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach żądając uchylenia tego aktu oraz przyznania - jak to określono - "dalszego świadczenia pielęgnacyjnego jako ciągłego". Strona podkreśliła, że pobierała świadczenie pielęgnacyjne na ojca w okresie od 12 października 2018 r. do 31 października 2022 r., a następnie w listopadzie 2022 r. wystąpiła z wnioskiem o jego przyznanie na kolejny okres, jednak żądanie to nie zostało dotąd uwzględnione, gdyż nowym orzeczeniem ojciec został uznany za osobę niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, a następnie zaskarżył to orzeczenie do Sądu Okręgowego w K., który nadal prowadzi w tym zakresie postępowanie. Skarżąca wywiodła, że wobec braku załatwienia sprawy pomimo upływu długiego okresu czasu, ponowiła wniosek żądając wydania decyzji o przyznaniu świadczenia. Zważywszy powyższe wskazała na krzywdzący charakter wydanego w sprawie rozstrzygnięcia akcentując, że od 2018 roku świadczy opiekę nad ojcem, a brak ustalenia dla niej spornego świadczenia na okres począwszy od listopada 2022 r. stanowi efekt przyczyn od niej niezależnych. Decyzją z 15 stycznia 2025 r. nr SKO.PSŚ/41.5/2168/2024/21571/ Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium przyznało, że wniosek w sprawie skarżąca złożyła 8 listopada 2024 r. dołączając doń orzeczenie z [...] r. wydane przez Komisję Lekarską Podległą Ministrowi Właściwemu do Spraw Wewnętrznych w K., mocą którego jej ojca zaliczono do pierwszej grupy inwalidzkiej oraz do osób całkowicie niezdolnych do pracy, jednakże określono, że nie wymaga on opieki innej osoby. Równocześnie zaaprobowało stanowisko organu pierwszej instancji o tym, że w świetle art. 63 st. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym, złożenie przez stronę wniosku po 31 grudnia 2023 r. powoduje, iż brak jest podstaw do przyznania jej świadczenia na podstawie art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do wspomnianej daty albowiem na ten dzień nie miała ona ustalonego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na ojca. Natomiast w świetle obecnie obowiązującej treści tego przepisu, sporne świadczenie nie może być przyznane opiekunowi osoby w wieku po ukończeniu 18 roku życia. Niezadowolona z tej decyzji strona reprezentowana przez pełnomocnika wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach domagając się połączenia niniejszej sprawy z innym zawisłym przed tutejszym Sądem postępowaniem o sygn. akt II SAB/Gl 1/25 z jej skargi na bezczynność Prezydenta Miasta M. w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego, a nadto - jak określiła - "umorzenia całego postępowania i przyznania racji stronie skarżącej" oraz zasądzenia na jej rzecz wszelkich kosztów prawem przepisanych. Skarżąca ponownie podniosła, że jej ojciec został uznany inwalidą I grupy i pobierała na niego świadczenie pielęgnacyjne od października 2018 r. do października 2022 r., a następnie złożyła wniosek o kontynuację tego świadczenia w kolejnym okresie czyniąc to w listopadzie 2022 r., zatem jeszcze przed 31 grudnia 2023 r., co powoduje, że z mocy art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym powinien on zostać rozpatrzony na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu sprzed tej daty. Równocześnie podkreśliła, że stan zdrowia jej ojca nie uległ poprawie, jego problemy zdrowotne znajdują potwierdzenie w dokumentacji medycznej, w tym w treści orzeczenia Komisji Lekarskiej Podległej Ministrowi Właściwemu do Spraw Wewnętrznych w K. z [...] r. o ponownym zaliczeniu go do I grupy inwalidztwa, a tym samym wymaga opieki w zasadniczo podobnym zakresie do tej, jakiej potrzebuje dziecko. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska oraz powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazało na bezzasadność zarzutów podniesionych przez stronę. W trakcie rozprawy przed sądem administracyjnym pełnomocnik strony podkreślił, że wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony w 2022 r. nie został rozpoznany i ni została wydana w tym zakresie stosowna decyzja administracyjna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Z brzmienia art. 145 § 1 powołanej ustawy wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może natomiast kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. W tym kontekście uznano, że skarga w niniejszej sprawie nie podlega uwzględnieniu. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) wykazała bowiem, że kwestionowany przez stronę akt odpowiada wymogom prawa. Mocą zaskarżonej decyzji skarżącej odmówiono przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na ojca. Pozostaje poza sporem, że pobierała ona to świadczenie do października 2022 r., a następnie w listopadzie 2022 r. - jak wywodziła, a czego wypowiadające się w sprawie organy nie kwestionowały - wniosła o przyznanie go na kolejny okres, jednakże wniosek ten nie został dotąd rozpatrzony z uwagi na brak rozstrzygnięcia kwestii stopnia niepełnosprawności ojca strony mającej zasadnicze znaczenie w zakresie uprawnień do wsparcia w żądanej formie. Mocą nowego orzeczenia został on bowiem zakwalifikowany jedynie do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, a orzeczenie to zaskarżył do Sądu Okręgowego w K., który nie wydał dotychczas w tej sprawie wyroku. Brak rozpatrzenia owego wniosku z listopada 2022 r. stanowił przyczynę złożenia przez stronę do tutejszego Sądu skargi na bezczynność organu pierwszej instancji, która to skarga została odrzucona postanowieniem z 17 lutego 2025 r. (sygn. akt II SAB/Gl 1/25). Skład orzekający uznał, że brak jest podstaw do połączenia tych dwóch spraw w trybie art. 111 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jakkolwiek bowiem pozostają one ze sobą w niewątpliwym związku, to jednak po pierwsze - zgłoszony przez skarżącą w tym zakresie wniosek nie ma charakteru wiążącego, lecz fakultatywny, zaś ocena celowości tego połączenia w określonych realiach z woli ustawodawcy pozostawiona została do uznania sądu, gdzie stronie nie przysługuje w tym zakresie żaden środek zaskarżenia (vide wyroki NSA z 13 lutego 2025 r.: sygn. akt II GSK 1846/21 - publ. Lex nr 3845970 oraz I OSK 781/21, publ. Lex nr 3733057), po drugie - połączenie sprawy ze skargi na decyzję administracyjną ze skargą na bezczynność organu nie jest zasadne z uwagi na odmienne środki prawne, jakie mogą być w nich stosowane przez sąd w wydanym orzeczeniu (por. wyrok NSA z 7 lutego 2025 r., sygn. akt III FSK 312/24, publ. Lex nr 3842689), po trzecie zaś - wspomniana skarga na bezczynność podlegała odrzuceniu, co stwierdzono w powołanym postanowieniu z 17 lutego 2025 r. Wymaga podkreślenia, że sprawa rozstrzygnięta zaskarżoną decyzją została zainicjowana wnioskiem strony złożonym 8 listopada 2024 r., co wynika jednoznacznie z treści tego pisma, gdzie wyżej wymieniona wskazała jednoznacznie, że jest to "kolejny wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego", a nie pismo w zakresie toczącej się już sprawy z wcześniejszego wniosku złożonego w listopadzie 2022 r. (np. wzywające do rozpatrzenia tamtego wniosku). Zasadnie więc orzekające w sprawie organy przyjęły - zgodnie z treścią tak sformułowanego żądania, że jest to ponowny, odrębny wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na ojca. Jakkolwiek przy tym sprawa zainicjowana owym poprzednim wnioskiem z listopada 2022 r. nadal nie została rozstrzygnięta, to jednak nie można było uznać jej za tożsamą ze sprawą z kolejnego wniosku złożonego 8 listopada 2024 r. (taka tożsamość uzasadniałaby odmowę wszczęcia postępowania wskutek tego ostatniego wniosku). O tożsamości spraw administracyjnych można bowiem mówić tylko w sytuacji, gdy występują w nich te same podmioty, dotyczą one tego samego przedmiotu i - co trzeba zaznaczyć - tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (por. wyroki NSA: z 28 grudnia 2023 r. sygn. akt I OSK 2017/22 oraz z 18 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OSK 743/23 - publ. CBOSA). Tymczasem, choć przedmiot i podmioty obu tych spraw są takie same, to w okresie pomiędzy złożeniem obu powołanych wniosków doszło do zmiany stanu prawnego mającej kluczowe znaczenie z punktu widzenia oceny uprawnień do spornego świadczenia. W rezultacie, ponowny wniosek złożony przez stronę 8 listopada 2024 r. słusznie potraktowano jako inicjujący nową sprawę administracyjną i zasadnie rozpatrzono go z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w czasie jego złożenia, który jak zasygnalizowano powyżej uległ w międzyczasie istotnej modyfikacji. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługiwało: (1) matce albo ojcu, (2) opiekunowi faktycznemu dziecka, (3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz (4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Natomiast od 1 stycznia 2024 r. przepis ten stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje: (1) matce albo ojcu, (2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, (3) opiekunowi faktycznemu dziecka oraz (4) rodzinie zastępczej, osobie prowadzącej rodzinny dom dziecka, dyrektorowi placówki opiekuńczo-wychowawczej, dyrektorowi regionalnej placówki opiekuńczo-terapeutycznej albo dyrektorowi interwencyjnego ośrodka preadopcyjnego - jeżeli sprawują opiekę nad osobą w wieku do ukończenia 18 roku życia legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jak wynika z powyższego, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje obecnie wyłącznie opiekunom osób w wieku do ukończenia 18 roku życia, co stanowi efekt nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych wprowadzonej od 1 stycznia 2024 r. na mocy art. 43 pkt 4 lit. a ustawy z 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że wypowiadające się w sprawie organy trafnie ustaliły, iż strona nie spełnia przesłanek warunkujących uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na będącego osobą dorosłą ojca przyjmując za podstawę rozstrzygnięcia art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2024 r., skoro wniosek inicjujący postępowanie został złożony już po tej dacie. Słusznie przy tym uznały, że brak było podstaw do uwzględnienia przedmiotowego wniosku na podstawie tego przepisu w brzmieniu dotychczasowym, a to ze względu na treść regulacji intertemporalnej zawartej w przepisach przejściowych ustawy o świadczeniu wspierającym. Mowa tu o art. 63 ust. 1 tego aktu stanowiącym, że w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że o powstaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przesądza zaistnienie wymaganych przez prawo przesłanek w chwili złożenia wniosku (patrz: wyrok WSA w Poznaniu z 17 kwietnia 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 190/24, publ. CBOSA), co oznacza, że w przypadku wniosku o świadczenie pielęgnacyjne złożonego przed dniem 1 stycznia 2024 r. (tj. przed wejściem w życie omawianej nowelizacji) organy administracji rozpatrując ten wniosek po 1 stycznia 2024 r. zobowiązane są - co do zasady - ustalić i ocenić, czy wnioskodawca spełnia przesłanki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego określone w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 6 marca 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 105/24, wyrok WSA w Krakowie z 21 sierpnia 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 632/24 - publ. CBOSA). O powstaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego można natomiast mówić jedynie w takim wypadku, gdy osoba ubiegająca się o jego przyznanie, przed 1 stycznia 2024 r. spełniła wszystkie wymagane przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych warunki, a jedynie organ nie zdążył przed tą datą wydać decyzji przyznającej świadczenie. Regulacja z art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych umożliwia więc przyznanie świadczenia jedynie w sytuacji, gdy strona przed zmianą przepisów złożyła kompletny wniosek, ale organy nie zdążyły go do dnia 31 grudnia 2023 r. rozpoznać (vide: wyrok WSA w Szczecinie z dnia 1 sierpnia 2024 r. sygn. akt II SA/Sz 291/24 oraz wyrok tutejszego Sądu z 4 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SA/Gl 1409/24 - publ. CBOSA). Wskazana norma nie mogła zatem mieć w sprawie zastosowania, skoro wniosek inicjujący postępowanie skarżąca złożyła dopiero w listopadzie 2024 r. Dodatkowo warto zauważyć, że na 31 grudnia 2023 r. skarżąca nie spełniała przesłanek warunkujących uzyskanie prawa do spornego świadczenia, gdyż na ten dzień - jak sama przyznała - jej ojciec legitymował się orzeczeniem o niepełnosprawności jedynie w stopniu umiarkowanym, a nadto orzeczeniem Komisji Lekarskiej Podległej Ministrowi Właściwemu do Spraw Wewnętrznych w K. z [...] r., które kwalifikowało go wprawdzie do pierwszej grupy inwalidztwa, jednak określało wyraźnie, że nie wymaga opieki innej osoby. W sprawie nie miał także zastosowania przepis przejściowy art. 63 ust. 2 ustawy o świadczeniu wspierającym stanowiący, że osoby, którym przed 1 stycznia 2024 r. albo od tego dnia, na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., przyznane zostało co najmniej do dnia 31 grudnia 2023 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego, o których mowa w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu dotychczasowym, zachowują, na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., prawo odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego nie dłużej jednak niż do końca okresu, na który prawo zostało przyznane, z uwzględnieniem ust. 3 i 4. Skoro bowiem strona bezspornie pobierała uprzednio świadczenie pielęgnacyjne na ojca jedynie do października 2022 r., to tym samym nie zostało ono przyznane "co najmniej do 31 grudnia 2023 r.", a w konsekwencji nie zachodzi tu, wbrew jej twierdzeniom, kontynuacja pobierania świadczenia, o której mowa w powyższym przepisie. W tym stanie rzeczy rozstrzygnięcie odmawiające uwzględnienia wniosku strony z 8 listopada 2024 r. z uwagi na brak spełnienia przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2024 r. należy uznać za zasadne, a okoliczności sprawy nie umożliwiały rozpatrzenia tego żądania na zasadach obowiązujących przed wskazaną datą. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja nie narusza tym samym prawa w stopniu mogącym uzasadniać jej uchylenie, została poprzedzona postępowaniem czyniącym zadość zasadom procesowym, właściwym ustaleniem stanu faktycznego oraz jego prawidłowym rozważeniem. Wydający ten akt organ trafnie też zastosował przepisy prawa materialnego, poddając je prawidłowej wykładni. Niezależnie od powyższego przyjdzie zaznaczyć, że wydanie zaskarżonej decyzji rozstrzygającej wniosek strony z 8 listopada 2024 r. w żadnym razie nie zamyka postępowania toczącego się na skutek poprzedniego wniosku o świadczenie pielęgnacyjne złożonego przez nią w listopadzie 2022 r., które - jak zaznaczono powyżej - wobec zmiany stanu prawnego, do jakiej doszło w międzyczasie, należy uznać za odrębne postępowanie administracyjne i dlatego organ pierwszej instancji obowiązany jest zakończyć je stosowną decyzją, przy wydawaniu której powinien poddać tenże wniosek - z uwagi na jego złożenie go przed 31 grudnia 2023 r. - w kontekście art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do tego dnia. Zważywszy wszystkie powołane wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł o oddaleniu skargi działając na podstawie art. 132 oraz art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym.