II SA/Gl 314/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 kwietnia 2022 r. sprawy ze sprzeciwu W. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala sprzeciw. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej – SKO, Kolegium) decyzją z dnia [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm. – dalej k.p.a.) w związku z art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 4, art. 39 ust. 1 i 2, art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1878 z późn. zm. – u.p.s.), po rozpoznaniu odwołania W. K. (dalej – Wnioskodawca, Skarżący), uchyliło decyzję Prezydenta Miasta C. (dalej – organ I instancji) z dnia [...] r. nr [...] odmawiającą przyznania pomocy w postaci zasiłku celowego na zakup żywności, leków, odzieży, środków czystości, opału i materiałów budowlanych. Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 25 października 2021 r. Skarżący wystąpił o przyznanie pomocy finansowej w postaci zasiłku okresowego, jak również w postaci zasiłku celowego na zakup żywności, leków, odzieży, środków czystości, opału i materiałów budowlanych. Po jego rozpatrzeniu, organ I instancji decyzją z dnia [...] r. odmówił Wnioskodawcy przyznania pomocy w postaci zasiłku celowego. W jej uzasadnieniu podniesiono, że przyczyną negatywnego rozpatrzenia podania było niewywiązanie się Skarżącego z obowiązków wskazanych pismem z dnia [...] r., tj. – niepodjęcia działań mających na celu pozyskanie świadczenia emerytalnego z systemu zabezpieczeń społecznych oraz nieprzedłożenia kopii wniosku o przyznanie świadczenia emerytalnego, – niedostarczenie aktualnych recept potwierdzających konieczność zażywania leków, bądź zaświadczenia lekarskiego wskazującego na konieczność przyjmowania leków, – nieprzedstawienie spisu i wyceny materiałów budowalnych niezbędnych do remontu domu, ze wskazaniem celu ich przeznaczenia. W odwołaniu z dnia 22 grudnia 2022 r. Skarżący zanegował powyższą decyzję twierdząc, że w sposób nieuprawniony odmówiono mu przyznania pomocy. Decyzją z dnia [...] r. Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji z dnia [...] r. oraz przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając wydaną decyzję organ odwoławczy skoncentrował się na art. 11 ust. 2 u.p.s. wskazując, że przepis ten stwarza możliwość odmowy przyznania świadczenia wobec braku współdziałania wnioskodawcy z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu jego trudnej sytuacji życiowej. Zauważył przy tym, że obowiązek współdziałania musi być interpretowany z uwzględnieniem zasad i celów pomocy społecznej, jak i z dostosowaniem do konkretnej sytuacji życiowej osoby. Wobec powyższego SKO stwierdziło, że w rozstrzygnięciu pierwszoinstancyjnym zaakcentowano, że Skarżący nie przedstawił dokumentów i informacji żądanych pismem z dnia [...] r. Jednocześnie jednak zauważono, że w aktach sprawy brak jest wyraźnego pouczenia Wnioskodawcy, które zostałoby przez niego podpisane, że niepodjęcie współpracy z ośrodkiem pomocy społecznej prowadzić może do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Podkreślono także szczególne znaczenie zasady informowania osób korzystających z pomocy społecznej o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków (art. 9 k.p.a.). Według Kolegium, organ I instancji nie poczynił wystarczających ustaleń faktycznych, które pozwoliłyby odmówić zasiłku celowego z powodu braku współdziałania Skarżącego z pracownikiem socjalnym. Dlatego też wskazał na potrzebę, aby organ I instancji powtórnie rozpoznając sprawę dokonał po raz kolejny zbadania wystąpienia przesłanek wynikających z przepisów ustawy o pomocy społecznej warunkujących przyznanie Skarżącemu zasiłku celowego. W szczególności zwrócono uwagę na wykazanie w sposób jednoznaczny okoliczności związanych z realizacją obowiązku współdziałania Wnioskodawcy. Dodano także, że powyższe winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). W sprzeciwie z dnia 11 lutego 2022 r., wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Skarżący zakwestionował decyzję Kolegium. Zawarł w nim stwierdzenie, że pozbawiono go świadczeń pomimo tego, że stan faktyczny i prawny sprawy wskazuje na zasadność jego żądań. Takie postępowanie stanowi dla niego, jako osoby niepełnosprawnej i niedysponującej żadnymi dochodami, zagrożenie zdrowia i życia. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie i podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie rozważań należy wyjaśnić, że w myśl art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm. - dalej p.p.s.a.) sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd podkreśla, że zarówno doktryna, jak i orzecznictwo są zgodne, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że każdy z organów (najpierw pierwszej, a potem drugiej instancji) przeprowadza postępowanie w celu prawidłowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. W postępowaniu administracyjnym nie mamy zatem do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu I instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. Ponadto już z kolejności przepisów, zawartych w art. 138 k.p.a. wynika, że zasadą winno być rozstrzyganie sprawy przez organ odwoławczy co do istoty, czyli albo utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji (jeśli jest ona w ocenie organu odwoławczego prawidłowa) lub uchylenie tej decyzji i załatwienie sprawy merytorycznie. Rozstrzygnięcie kasatoryjne z art. 138 § 2 k.p.a. jest zatem wyjątkiem od zasady załatwienia sprawy przez organy administracji publicznej. Wyjątek ten jest możliwy do zastosowania wyłącznie przy zaistnieniu ustawowych przesłanek (zob. wyroki NSA: z dnia 24 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2958/14; z dnia 20 października 2016 r. sygn. akt II OSK 65/15 - wszystkie wyroki powołane w uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Rozstrzygnięcie powyższej kwestii wymaga odniesienia się do treści art. 138 § 2 k.p.a. W świetle tego przepisu organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dla wykładni art. 138 § 2 k.p.a. istotne znaczenie ma art. 136 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Analiza norm procesowych wynikających z powyższych przepisów k.p.a. prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy może skorzystać z wynikającego z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienia do skasowania decyzji organu I instancji tylko w sytuacji, w której organ ten, stosując środki wskazane w art. 136 § 1 k.p.a., nie będzie mógł we własnym zakresie naprawić wad postępowania pierwszoinstancyjnego co do wyjaśnienia "zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Jak wskazuje się w orzecznictwie, sądowa ocena decyzji kasatoryjnej dokonywana w ramach rozpatrzenia sprzeciwu nie jest oceną przesądzającą o meritum sprawy. Sąd bada jedynie, czy w okolicznościach sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Kielcach z dnia 25 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 43/19, Lex nr 2627240). Badając kwestię zasadności wydania przez Kolegium decyzji kasacyjnej podnieść przyjdzie, że wskazano w niej na niedostatki postępowania dowodowego związanego z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które to przepisy określają zasady dochodzenia przez organ do prawdy obiektywnej. Jak zaznaczyło SKO, organ I instancji odmowę przyznania świadczenia umotywował brakiem współpracy Skarżącego z pracownikiem socjalnym. Przejawem tego miało być zaniechanie przedstawienia przez Skarżącego: kopii wniosku o przyznanie świadczenia emerytalnego (nieprzedsięwzięcie czynności zmierzających do uzyskania emerytury), aktualnych recept potwierdzających konieczność zażywania leków, bądź zaświadczenia lekarskiego wskazującego na konieczność przyjmowania leków, spisu i wyceny materiałów budowalnych niezbędnych do remontu domu. Mając to na uwadze zgodzić się należy z SKO, że takie ustalenia, w połączeniu z odwołaniem się jedynie do informacji zebranych w ramach wywiadu środowiskowego, są niewystarczające dla odmowy przyznania świadczenia na podstawie art. 11 ust. 2 u.p.s. Przypomnieć należy, że w ramach tej czynności uzyskano informacje o tym, że Wnioskodawca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, nie otrzymuje wsparcia ze strony osób zobowiązanych, nie pracuje dorywczo, jak i zawodowo, a jego źródłem utrzymania jest pomoc uzyskiwana od organu I instancji. Wspomniany art. 11 ust. 2 u.p.s. stanowi, że brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych, prac społecznie użytecznych, a także odmowa lub przerwanie udziału w działaniach w zakresie integracji społecznej realizowanych w ramach Programu Aktywizacja i Integracja, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do ograniczenia wysokości lub rozmiaru świadczenia, odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Jego wykładnia prowadzi do wniosku, że organ stosując go działa w ramach uznania administracyjnego. Zastosowanie działań represyjnych wobec świadczeniobiorcy będzie wymagało więc oceny całokształtu okoliczności związanych z sytuacją osobistą, majątkową i rodzinną świadczeniobiorcy. Przyjąć należy, że co do zasady ustawa o pomocy społecznej jest ukierunkowana na udzielanie wsparcia osobom rzeczywiście go potrzebującym. Nie dopuszcza wykorzystywania środków społecznych przez osoby, które mają możliwość zaspokojenia potrzeb życiowych z własnych środków, nie czynią tego jednak z własnej woli i wyboru. W tej sytuacji art. 11 ust. 2 u.p.s. daje możliwość m.in. odmowy udzielenia wsparcia takim świadczeniobiorcom, którzy nie podejmują współpracy z pracownikiem socjalnym. Zastosowanie tego uregulowania nie może być automatyczne, tzn. nie można być wiązane tylko i wyłącznie z niepodjęciem określonych czynności przez świadczeniobiorcę. Musi być poprzedzone ustaleniami mającymi wyjaśnić, co legło u podstaw takiego zachowania osoby. "Analiza przepisu art. 11 ust. 2 u.p.s. prowadzi do wniosku, że brak współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny wiąże się z zachowaniem, u podstaw którego leży zła wola przejawiająca się w przekonaniu osoby ubiegającej się o pomoc bądź z niej korzystającej, że i tak organ pomocy społecznej jest obowiązany udzielić tej pomocy" (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt IV SA/Gl 1517/11, Lex nr 1249804). Ponadto współdziałanie może być zupełnie inaczej pojmowane przez świadczeniobiorcę i organ; nieudolność, nieporadność czy ograniczona zdolność percepcji świadczeniobiorcy powinna być jednak wyraźnie oddzielona od postawy roszczeniowej lub pozorującej współdziałanie (zob. I. Sierpowska [w:] Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, LEX/el. 2021, art. 11 u.p.s.). Zatem, mając na uwadze powyższe, słusznie Kolegium przyjęło, że samo powołanie się na niepodjęcie współdziałania w zakresie określonym w piśmie z dnia [...] r., bez przeprowadzenia ustaleń co do przyczyn biernej postawy Skarżącego, nie daje podstawy dla zastosowania art. 11 ust. 2 u.p.s. Obowiązek współdziałania musi być bowiem dostosowany do konkretnej sytuacji i osoby. Natomiast, co należy podkreślić, sposób formułowania pism procesowych, niezrozumienie treści decyzji Kolegium (wbrew twierdzeniu Skarżącego, nie potwierdziła ona prawidłowości stanowiska organu I instancji), czy też informacje m.in. o stanie zdrowia (dysponowanie nieaktualnym orzeczeniem o niepełnosprawności) rodzą wątpliwości co do zdolności percepcji świadczeniobiorcy, co może przekładać się na trudność realizacji określonych powinności. Kolegium zasadnie również wskazało na potrzebę skutecznego poinformowania Skarżącego o obowiązku współdziałania z organami i prawnych konsekwencjach nie wywiązania się z niego, w rozumieniu art. 11 ust. 2 u.p.s. W kontekście przywołanych wyżej okoliczności, samo zawarcie takiego pouczenia w piśmie z dnia [...] r. nie czyniło temu obowiązkowi. Konkludując obowiązek współdziałania musi być dostosowany do konkretnej sytuacji i osoby. Powołana okoliczność braku współpracy powinna znajdować potwierdzenie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale i powinna mieć rzeczywisty charakter, a uzasadnienie decyzji odmawiającej udzielenia pomocy społecznej z tego powodu powinno zawierać nie tylko wskazanie przyczyn uznania braku współpracy, ale także analizę i ocenę sytuacji wnioskującego w odniesieniu do braku współpracy i rodzaju wnioskowanej pomocy. Wymaganiom tym, jak słusznie wskazało Kolegium, nie sprostał organ I instancji. W żadnym natomiast razie organ odwoławczy nie może zastępować organu I instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, w tym w szczególności uzupełnienia i gromadzenia nowego materiału dowodowego, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Art. 138 § 2 k.p.a. znajdzie zastosowanie zawsze wtedy, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. winna tym samym być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Przeprowadzenie bowiem przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 k.p.a. stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 k.p.a.). W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie organ odwoławczy wydając decyzję kasatoryjną nie naruszył przesłanek ustawowych z art. 138 § 2 k.p.a. Po pierwsze, organ ten wskazał, na konieczne do ustalenia okoliczności. Po drugie, w sposób może nie idealny, ale dostateczny wykazał, że istota sprawy w najważniejszym zakresie nie została wyjaśniona. Po trzecie, nie przesądził w żaden sposób o treści ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy zauważając braki dowodowe, nie dające się konwalidować na etapie odwoławczym. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. oddalił sprzeciw.