II SA/Gl 351/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Asesor WSA Aneta Majowska, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Blachowni z dnia 27 czerwca 2016 r. nr 153/XXIII/2016 w przedmiocie ustalenia zasad sprawiania pogrzebu przez gminę i określenia zasad zwrotu wydatków na pokrycie kosztów pogrzebu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Miejska w Blachowni uchwałą Nr 153/XXIII/2016 z dnia 27 czerwca 2016 r. (Dz. Urz. Woj. Śl. z 2016 r., poz. 3807), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i in. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie j.t. Dz.U. 2024 r. poz. 1465 z późn. zm. – dalej u.s.g.) w związku z art. 17 ust. 1 pkt 15, art. 39 ust. 2, art. 44 i art. 96 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (obecnie j.t. Dz. U. z 2024 r. poz. 1283 z późn. zm. – dalej: u.p.s.) oraz art. 10 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (obecnie j.t. Dz. U. z 2024 r. poz. 576 z późn. zm.), ustaliła zasady sprawiania pogrzebu przez Gminę Blachownia i określiła zasady zwrotu wydatków na pokrycie kosztów pogrzebu. Wskazano, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego (§ 8). Na ww. uchwałę skargę złożył Wojewoda Śląski, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości, jako sprzecznej z art. 4 ust. 1 w związku z art. 13 pkt 1-10 w związku z art. 44 u.p.s. W uzasadnieniu podano m. in., że w świetle z art. 44 u.p.s. sprawienie pogrzebu odbywa się w sposób ustalony przez gminę, zgodnie z wyznaniem zmarłego. Tym samym sprawienie pogrzebu odbywa się z zachowaniem dwóch warunków wynikających bezpośrednio z tego przepisu. Po pierwsze, nie może nastąpić inaczej niż tylko w sposób ustalony przez gminę, a po drugie, powinno przebiegać zgodnie z wyznaniem zmarłego. W ocenie organu nadzoru Rada błędnie zakwalifikowała przedmiotową uchwałę do kategorii aktów prawa miejscowego, których wejście w życie uzależnione jest od publikacji w dzienniku urzędowym. Uchwała podjęta na podstawie art. 44 u.p.s. określa ogólne wytyczne, ewentualnie zespół zasad, reguł wskazujących na tryb, formę, metodę danego postępowania, w tym przypadku odnoszących się do sprawienia samej czynności pogrzebu, a skierowanych wyłącznie do jednostki organizacyjnej gminy. Nadto, w § 4 uchwały we wprowadzeniu do wyliczenia Rada Miejska posłużyła się sformułowaniem "Sprawienie pogrzebu obejmuje niezbędne czynności z tym związane, a w szczególności (...)". Tym samym Rada stworzyła otwarty katalog dopuszczalnych na terenie Gminy czynności pogrzebowych, realizowanych przez tę jednostkę samorządową. Oznacza to, że możliwe jest realizowanie także innych czynności – nie przewidzianych w uchwale. Takie rozwiązanie sprawia, że podmiot inny niż Rada i w drodze innego aktu prawnego niż rzeczona uchwała, będzie mógł wskazać czynności dokonywane w tym zakresie. Tymczasem ustawodawca w art. 44 u.p.s. wprost zastrzegł, iż o ustaleniu przedmiotowych czynności decyduje gmina. Regulacje zawarte w uchwałach rady gminy powinny być jasne, czytelne i przejrzyste, nie powinny zatem budzić jakichkolwiek wątpliwości. Dodatkowo, W § 4 ust. 1 pkt 1 uchwały wskazano, że: "Sprawienie pogrzebu obejmuje niezbędne czynności z tym związane, a w szczególności: 1) formalności związane ze zgonem i pogrzebem". Wojewoda zauważa, że czynności związane ze zgonem dokonywane są przez odrębne od MOPS podmioty (np. lekarza, lekarza medycyny sądowej, prokuratora, Policję), poprzedzają one działania MOPS i tym samym nie mogą stanowić składowych katalogu czynności pogrzebowych w aspekcie art. 44 u.p.s. Jeśli chodzi o "formalności związane z pogrzebem", to w uchwale powinno zostać skonkretyzowane, o jakie formalności chodzi. W uchwale brak jest skonkretyzowania, jakie czynności składowe należą do pokrycia kosztów pogrzebu, czy jest to np. zakup trumny/urny, ubrania dla zmarłego, przechowywanie ciała w chłodni, opłaty za posługę kapłańską (§ 4 pkt 2 i 4 uchwały). Rada Miejska § 4 pkt 4 in fine uchwały dokonała niedozwolonej modyfikacji art. 44 u.p.s., bowiem sprawienie pogrzebu powinno odbyć się zgodnie z wyznaniem zmarłego, a nie jak podała Rada – z uwzględnieniem panujących w tym zakresie miejscowych zwyczajów. Modyfikacja przepisów ustawy może wypaczyć ich sens. Ponadto regulacja § 4 pkt 4 uchwały w zakresie zwrotu "inne niezbędne czynności związane ze sprawieniem pogrzebu, wynikające z okoliczności", jest sprzeczna z art. 44 u.p.s. w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji. Z art. 2 Konstytucji wynika nakaz przestrzegania reguł przyzwoitej legislacji, które obejmują m. in. konieczność przestrzegania zasady określoności przepisów prawa. Zbędne i niedopuszczalne jest wskazywanie w uchwale Rady, iż czynności związane ze sprawieniem pogrzebu powinny być zgodne z prawem (§ 4 pkt 4 in fine uchwały). Zarówno tytuł, jak i treść § 6 uchwały, w sposób nieuprawniony odnoszą się do zasad zwrotu wydatków na pokrycie kosztów pogrzebu, naruszając zapisy tak art. 44, jak i art. 96 ust. 3 u.p.s. Powołany przez Radę w podstawie prawnej kwestionowanej uchwały przepis art. 96 ust. 3 tej ustawy nie zawiera delegacji do podjęcia uchwały (i nie zawierał jej w dacie podjęcia kwestionowanego aktu). Przepisem tym ustawodawca zdecydował o zasadach zwrotu, wskazując wprost, że w przypadku pokrycia kosztów pogrzebu przez gminę poniesione wydatki podlegają zwrotowi z masy spadkowej, jeżeli po osobie zmarłej nie przysługuje zasiłek pogrzebowy. Natomiast podjęta przez radę gminy na podstawie art. 96 ust. 4 u.p.s. uchwała może obejmować wyłącznie zasady zwrotu wydatków za świadczenia z pomocy społecznej, o których mowa w ust. 2, będące w zakresie zadań własnych, tj. wydatki na usługi, pomoc rzeczową, posiłki, zasiłki na ekonomiczne usamodzielnienie, zasiłki okresowe i zasiłki celowe przyznane pod warunkiem zwrotu. W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Podano m. in., że w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Wojewoda w skardze wskazuje Gminę Blachownia. Jednym z elementów skargi jest oznaczenie organu, którego działania, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania skarga dotyczy. Skarga natomiast nie zawiera elementów obligatoryjnych. Od wydania zaskarżonej uchwały minęło niemalże 9 lat. Tym samym nie jest możliwe stwierdzenie jej nieważności. Wojewoda Śląski przez okres kilku lat nie kwestionował postanowień zaskarżonej uchwały. Pozostaje ona w obiegu prawnym. Przywołano także okoliczności uchwalenia ww. aktu i przebieg postępowania w tym zakresie. W dacie wydawania uchwały o pochówku Wojewoda Śląski stał na stanowisku, że uchwały regulujące tą materię stanowią akty prawa miejscowego. Żadne naruszenie, nawet jeśli uznać, że nastąpiło, nie może być tu kwalifikowane jako istotne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. sądowa kontrola działalności publicznej obejmuje m. in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy administracyjnej, zaś sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sprawowana kontrola zainicjowana została w trybie i na zasadach określonych w art. 93 ust. 1 u.s.g. przez Wojewodę. W świetle tego przepisu po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Nie jest on skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (por. np. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 4 grudnia 2019 r., II SA/Rz 1146/19; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 października 2016 r., II SA/Go 404/16). Art. 94 ust. 1 u.s.g. z kolei stanowi, że "Nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego." W przedmiotowej sprawie organ nadzoru nie skorzystał z ustawowego uprawnienia do stwierdzenia nieważności uchwały w terminie, co spowodowało możliwość skutecznego złożenia skargi do sądu administracyjnego. Skarga w wystarczającym stopniu wskazuje, który akt uchwałodawczy podlega tu kontroli sądowej, stąd żądanie odrzucenia skargi jest nieuzasadnione. Skarga jest uzasadniona, choć dziwić może początkowe uznanie, że uchwała jest zgodna z prawem i zakwestionowanie jej dopiero po wielu latach funkcjonowania w obrocie prawnym. W ocenie Sądu, rozważając treść przepisów art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., należy uznać, iż ustawodawca wskazał, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja ustrojowa nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g. W wyroku NSA z dnia 17 lutego 2016 r., II FSK 3595/13, stwierdzono, że "Do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego, a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia." Dodatkowo wskazać należy, że przy interpretacji przepisów art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji, odnoszących się do źródeł prawa, należy mieć na uwadze takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemywania kompetencji prawodawczych oraz zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze. Z zagadnieniem tym wiąże się również zakaz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Jednocześnie, wystąpienie jakichkolwiek wątpliwości co do istnienia określonej kompetencji powinno być równoznaczne ze stwierdzeniem braku tej kompetencji. W stosunku do organów administracji publicznej nie stosuje się bowiem zasady, zgodnie z którą to, co nie jest zakazane, jest dozwolone. Przeciwnie, dozwolone jest tylko to, co znajduje wyraźną podstawę prawną (art. 7 Konstytucji). Art. 44 u.p.s. stanowi, że "Sprawienie pogrzebu odbywa się w sposób ustalony przez gminę, zgodnie z wyznaniem zmarłego." Z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, iż "(...) treść i podstawa prawna zaskarżonej uchwały przesądzają, że nie jest ona aktem prawa miejscowego lecz ma charakter aktu prawa wewnętrznego. Oznacza to, że krąg adresatów tego aktu oraz zakres jego obowiązywania ograniczony jest do podmiotów pozostających względem Rady Gminy w stosunku szeroko pojętej podległości ustrojowej oraz organizacyjnej. Zaskarżona uchwała jest skierowana do podmiotu pozostającego w strukturach organizacyjnych Gminy, tj. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej (...), a przepisy w niej zawarte oddziałują jedynie na sferę obowiązków i uprawnień tej jednostki organizacyjnej Gminy" (np. wyrok WSA w Gliwicach z 6 października 2021 r., sygn. II SA/Gl 794/21; wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 571/16 i powołana w nim literatura). Wadliwie zatem określono np. w § 5 uchwały, że "Zapłaty za sprawienie pogrzebu dokonuje się na podstawie faktury lub rachunku wystawionego przez zakład, któremu pochówek został zlecony." Tego rodzaju norma wyraźnie oddziałuje niejako "na zewnątrz" struktur administracji, wprowadzając wymóg kierowany do przedsiębiorcy pogrzebowego wystawienia takiej faktury lub rachunku. Kwestie te regulowane są tymczasem przepisami z zakresu podatków i rachunkowości. Konsekwentnie, w świetle powyższego podzielić należy także zarzut, że zarówno tytuł, jak i treść § 6 uchwały, w sposób nieuprawniony odnoszą się do zasad zwrotu wydatków na pokrycie kosztów pogrzebu, naruszając tak art. 44, jak i art. 96 ust. 3 u.p.s. Powołany przez Radę w podstawie prawnej kwestionowanej uchwały przepis art. 96 ust. 3 tej ustawy nie zawiera delegacji do podjęcia uchwały (i nie zawierał jej w dacie podjęcia kwestionowanego aktu). Uchwała nie może przy tym normować zagadnień uregulowanych już ustawą, a tym bardziej dokonywać w tym zakresie jakichkolwiek modyfikacji. Za nieusprawiedliwiony uznać należało jednak zarzut dotyczący zapisu § 4 uchwały. Użyte sformułowania "w szczególności" oraz "formalności związane ze zgonem i pogrzebem" nie tylko nie są sprzeczne z prawem, lecz wręcz są niezbędne dla prawidłowej i niezakłóconej realizacji obowiązków Gminy w zakresie sprawienia pogrzebu w przypadkach określonych ustawą o pomocy społecznej. W ocenie Sądu nie jest bowiem możliwe enumeratywne wyliczenie w uchwale zakresu usług pogrzebowych obejmującego wszystkie przypadki, jakie w związku z jej realizacją mogą się pojawić. Materia sprawienia pogrzebu jest w wielu wypadkach delikatna i emocjonalna, co może generować sytuacje wymagające elastycznego lub natychmiastowego działania ze strony podmiotów odpowiedzialnych za jego sprawienie. Temu właśnie ma służyć omawiany zapis zaskarżonej uchwały. Wbrew obawom skarżącego nie może on doprowadzić do niezgodnych z prawem działań i nadużyć. Zapis ten sam w sobie zawiera klauzulę warunkującą podjęcie czynności wyłącznie zgodnych z prawem. Ewentualne nadużycia, zresztą niezdefiniowane przez Wojewodę, podlegałyby reżimowi prawnemu przewidzianemu w przepisach szczególnych dotyczących odpowiedzialności karnej lub dyscyplinarnej urzędników, pracowników i innych osób realizujących zadania w przedmiotowym zakresie (zob. np. wyrok WSA w Gliwicach z 6 października 2021 r., sygn. II SA/Gl 794/21). Użycie sformułowania "w szczególności" jest również jedną z dopuszczalnych technik legislacyjnych. To samo dotyczy zarzutu braku konkretyzacji, jakie czynności składowe należą do pokrycia kosztów pogrzebu, czy jest to np. zakup trumny/urny, ubrania dla zmarłego, przechowywanie ciała w chłodni, opłaty za posługę kapłańską (§ 4 pkt 2 i 4 uchwały). Nie można zgodzić się również, że regulacja § 4 pkt 4 uchwały w zakresie zwrotu "inne niezbędne czynności związane ze sprawieniem pogrzebu, wynikające z okoliczności", jest sprzeczna z prawem, jako nieprecyzyjna. Wojewoda oczekuje szczegółowych wyliczeń, podczas gdy każdy przypadek jest inny. Uchwała zastrzega przy tym w § 4, że mają to być czynności niezbędne, a zatem i odpowiednio – koszty niezbędne. Wojewoda zarzuca również, że Rada Miejska § 4 pkt 4 in fine uchwały dokonała niedozwolonej modyfikacji art. 44 u.p.s., bowiem sprawienie pogrzebu powinno odbyć się zgodnie z wyznaniem zmarłego, a nie jak podała Rada – z uwzględnieniem panujących w tym zakresie miejscowych zwyczajów. Sąd nie podziela tak rygorystycznego stanowiska, bowiem art. 44 u.p.s. mówi m. in. o "sposobie ustalonym przez gminę". Jest to delegacja ustawowa dość szeroka. Trudno ustalić na czym miałaby polegać istotność naruszenia prawa. W tym stanie rzeczy, z powodu zaistniałych istotnych naruszeń prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Skoro prawodawca miejscowy uchwale nadał przymiot aktu prawa miejscowego, podlegającego publikacji w Dzienniku Urzędowym, stąd w świetle art. 94 ust. 1 u.s.g zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności tego aktu w całości, nawet pomimo upływu jednego roku od dnia jej podjęcia. Mając na uwadze treść art. 206 p.p.s.a. nie było żadnych podstaw, by przyznać Wojewodzie, pomimo złożonego wniosku, jakichkolwiek kwot z tytułu zwrotu kosztów postępowania (w tym kosztów profesjonalnego pełnomocnika). Wojewoda, jako organ nadzorczy, miał możliwość zakwestionowania w stosownym czasie ww. uchwały we własnym zakresie, bez generowania jakichkolwiek dalszych kosztów postępowania. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.