II SA/Gl 359/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2008 r. sprawy ze skargi G. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego podziału nieruchomości oddala skargę W dniu [...] r. B, A, złożył w Kancelarii Prezydenta Miasta J, wniosek o wznowienie postępowania w sprawie unieważnionej decyzji Nr [...] o wyłączeniu w podziału gruntów działki nr [...] w Obr. [...] własności B. i S. K. W uzasadnieniu tego wniosku podnosząc, że pomimo unieważnienia wymienionej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., stała się ona podstawą wpisu do ksiąg wieczystych (potwierdzone postanowieniem Sądu Wojewódzkiego K.), co z kolei spowodowało trudności komunikacyjne. W jego ocenie Prezydent powinien doprowadzić do zgodności stanu faktycznego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Pismem z dnia [...]r. Prezydent Miasta J. przekazał wymieniony powyżej wniosek według właściwości Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w K. Kolegium traktując wskazane pismo jak postanowienie, w dniu [...]r. stwierdziło jego nieważność, przekazując pismo B. A. Prezydentowi Miasta J. jako organowi właściwemu do ustosunkowania się w trybie art. 149 Kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Prezydent Miasta J., działając na podstawie art. 149 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, orzekł o odmowie wznowienia postępowania dotyczącego decyzji Nr [...] znak: [...] o wyłączeniu z projektowanego podziału działki nr [...] w obrębie [...], stanowiącej własność B. i S. K., której nieważność stwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r. Znak [...], z uwagi na brak przesłanek formalnych do wznowienia postępowania. W uzasadnieniu wyjaśnił, że już sam wniosek zawiera informacje potwierdzające brak przesłanek formalnych do wznowienia postępowania. Wnioskodawca podkreślaił bowiem, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r. unieważniło wskazaną powyżej decyzję [...], a powodem, dla którego złożono wniosek o wznowienie postępowania jest uznanie, że właśnie ta decyzja była podstawą wpisu do ksiąg wieczystych. W dalszej części uzasadnienia organ przedstawił przebieg postępowania dotyczącego wpisu działki [...] do księgi wieczystej, podkreślając, że także wyczerpany tok tego postępowania przesądza o braku podstaw do wznowienia postępowania we wnioskowanej sprawie. Odwołanie od opisanej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wniósł B. A., domagając się uchylenia tej decyzji i ustalenia prawa do nieruchomości. Przywołując wskazania Kolegium, które w postanowieniu z dnia [...]r. zobowiązało organ do zajęcia stanowiska w sprawie, dodał, że Prezydent uchyla się od działania, a brak rozstrzygnięcia o własności spornej działki powoduje duże trudności w ustaleniu m.in. prawidłowego układu komunikacyjnego, czyli drogi do wydzielonych działek budowlanych. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazując na przedmiot niniejszego postępowania dotyczący wznowienia postępowania, wyjaśniło, że wydanie decyzji administracyjnej w tym przypadku musi być poprzedzone przeprowadzeniem postępowania administracyjnego zgodnie z zasadami wyrażonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego, a zwłaszcza z uwzględniłem art. 10 oraz art. 145 tego Kodeksu. Kolegium podkreśliło, że istotą instytucji wznowienia postępowania jest weryfikacja decyzji ostatecznej pod kątem przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 Kodeksu, przy czym ta decyzja ostateczna powinna być bardzo dokładnie zindywidualizowana, czyli powinien być podany jej numer, organ i osoba ją wydająca. W ocenie organu odwoławczego w niniejszym postępowaniu wskazano kwestionowaną decyzję tylko poprzez podanie jej numeru, nie wskazano natomiast organu ją wydającego. Dodatkowo wskazał, że w decyzji odmawiającej wznowienia postępowania nie orzeka się o stanie własnościowym nieruchomości, co ma miejsce w rozstrzyganym przypadku. Nie rozpatrzono natomiast sprawy pod kątem wystąpienia przesłanek wznowieniowych. Dodatkowo Kolegium zwróciło uwagę na nieprawidłowe umocowanie do działania w imieniu Prezydenta Miasta J. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła Gmina J. W uzasadnieniu nie zgadzając się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., zaprzeczyła jakoby decyzja organu pierwszej instancji nie wskazywała decyzji, której dotyczył wniosek, stwierdzając, że zarzuty te są zbyt ogólnikowe. W ocenie skarżącej Gminy w omawianej sprawie analizowanie przesłanek wznowienia postępowania stało się bezprzedmiotowe z uwagi, iż wskazanej we wniosku decyzji nie ma w obrocie prawnym, a sprawdzenie czy rzeczywiście stwierdzono jej nieważność stało się zbyteczne z uwagi na fakt, iż strona sama to podkreśliła. Dlatego też zbędne było korzystanie w sprawie skorzystanie z art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż dokumenty w sprawie ograniczały się tylko do wniosku zainteresowanego. Wobec tego, iż przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują możliwości umorzenia postępowania w takiej sytuacji, lecz jedynie konieczność wydania decyzji odmawiającej wznowienia postępowania, organ pierwszej instancji wydał taką właśnie decyzję. W ocenie Gminy bezprzedmiotowość tego postępowania była bezsporna i mógł ją stwierdzić także organ odwoławczy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej względnie o jej oddalenie jako bezzasadnej. W pierwszej kolejności Kolegium wskazało, iż wskazany w skardze jako skarżący - Prezydent Miasta J. - występuje jako organ rozstrzygający w pierwszej instancji. Treścią skargi jest wykazanie, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Zgodnie zaś z treścią art. 50 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny .... Organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji nie ma interesu prawnego we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu drugiej instancji. Dlatego też w tej sprawie w ocenie organu odwoławczego skarga jest niedopuszczalna. W przypadku nie podzielenia tego stanowiska, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. dodało, że uchylając decyzję organu pierwszej instancji nigdzie nie przesądził o wznowieniu postępowania w rozpatrywanej sprawie. Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji nastąpiło nie dlatego, że nie może nastąpić odmowa wznowienia postępowania, ale dlatego, że wydanie tej decyzji nie poprzedziło stosowane postępowanie wymagane przepisami procedury administracyjnej. Między innymi nie rozpatrzono sprawy pod kątem zaistnienia przesłanek wznowieniowych, jak również nie określono dokładnie organu, który wydał kwestionowaną decyzję. Wskazano zaś w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji informację nieistotne dla tego postępowania (dot. własności- czyli kwestie cywilnoprawne). Niezrozumiały jest zarzut naruszenia przez Kolegium art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż nie został on w zaskarżonej decyzji w ogóle przywołany. Podobnie należy potraktować argument, iż organ pierwszej instancji nie zgromadził w sprawie wymaganych dokumentów, gdyż znane są one organowi odwoławczemu i pozostają w jego dyspozycji. Nie znajduje także odzwierciedlenia w przepisach prawnych twierdzenie organu pierwszej instancji, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania nie jest uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego. Regulują je bowiem art. 145 do 153 Kodeksu. Także pomięty w zakwestionowanym postępowaniu art. 10 § 1 Kodeksu ma do niego zastosowanie i bez znaczenie pozostaje fakt, iż wnioskodawca sam stwierdził, że występuje o wznowienie postępowania w sprawie decyzji, której nieważność stwierdzono w odrębnym postępowaniu. Mając na uwadze powyższe Kolegium stwierdzając, że skarga jest bezzasadna, wniosło o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 29 października 2008 r. pełnomocnik Gminy J. podtrzymując skargę stwierdził, że skoro decyzja, w stosunku do której został skierowany wniosek o wznowienie postępowania, wcześniej objęta była stwierdzeniem nieważności, to organ orzekający nie mógł wznowić postępowania na wniosek strony, a jedynie odmówić jego wznowienia. Jednocześnie dodał, że gmina nie posiada prawa do nieruchomości objętej decyzja z dnia [...]r. Uczestnik postępowania B. A. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przystępując do kontroli zaskarżonego aktu w pierwszym rzędzie Sąd był zobowiązany rozważyć czy Gmina Jaworzno, reprezentowana przez Prezydenta Miasta J., miała legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych przedstawiane jest różne podejście do zaprezentowanego powyżej problemu. Uwzględniając, że Prezydent Miasta J., będący organem skarżącej kierującym jej bieżącymi sprawami oraz reprezentującym ją na zewnątrz (na podstawie art. 11a ust. 1 pkt 2 i art. 31 w związku z art. 11a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – t.jedn. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w kontrolowanej sprawie orzekał w pierwszej instancji jako organ administracji publicznej, orzecznictwo odmawia w takiej sytuacji podmiotom samorządowym legitymacji do wszczynania postępowania sądowoadministracyjnego podnosząc, że nie do przyjęcia jest stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. Przytoczone wyżej stanowisko dobitnie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lutego 2005 r. Sygn. akt OSK 1017/04, LEX Nr 171164 wskazując, że "powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to z mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Gmina, której organ wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tejże sprawie. Z tego powodu jej skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi." Podobne stanowisko w tej kwestii, opowiadające się za odrzuceniem w takiej sytuacji skargi zajęte zostało w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 września 2005 r., sygn. akt I OSK 788/05, czy z dnia 24 maja 2006 r., Sygn. akt II FSK 818/05, LEX Nr 274863. Przeciwne w tej kwestii stanowisko zajął Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 czerwca 2001 r., sygn. akt III RN 104/00, OSP z 2002 r. Nr 10, poz. 133. Zgodnie z zaprezentowanym w tym wyroku poglądem organ gminy, który wydał decyzję w sprawie będącej przedmiotem postępowania administracyjnego "nie może być równocześnie i zarazem stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. W tezie zawartej w uzasadnieniu tego wyroku Sąd ten stwierdził jednak, że podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi jest gmina posiadająca interes prawny we wniesieniu takiej skargi, mimo że decyzję w pierwszej instancji wydał wójt tej gminy. Wobec istnienia w orzecznictwie, jak również i w doktrynie, kontrowersji, co do posiadania przez gminę legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego należało więc w rozpatrywanej sprawie zbadać, czy Gmina Jaworzno, reprezentowana przez adwokata działającego w oparciu o pełnomocnictwo udzielone przez Prezydenta Miasta J., miała interes prawny w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do zakwestionowania w skardze do sądu administracyjnego decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Według art. 50 § cytowanej ustawy uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W przedmiotowej sprawie legitymacja do złożenia skargi oparta została na kryterium interesu prawnego (indywidualnego), nie jak to ma miejsce m.in. w przypadku skargi wniesionej przez prokuratora na kryterium ochrony interesu publicznego (por. rozważania zawarte w tej kwestii w pracy: B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, wyd. II, Warszawa 2004 s. 416). Oznacza to, że zaskarżone, przez wnoszącą skargę, rozstrzygnięcie organu administracji musi dotyczyć jej interesu prawnego, a nie naruszenia interesu ogólnego. W tej sytuacji wydaje się, że zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia przedstawionego zagadnienia posiada odróżnienie praw i obowiązków gminy w ramach jej działania w sferze tzw. imperium oraz w ramach działania w sferze tzw. dominium. W zakresie odnoszącym się do pierwszej sfery funkcjonowania gminy należy postrzegać jej działanie jako podmiotu realizującego prawa i obowiązki określone przez przepisy prawa konstytucyjnego i ustawy, które są związane z wykonywaniem zadań publicznych (art. 166 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), w tym zadań związanych z zaspokajaniem potrzeb wspólnoty samorządowej (zadania własne) oraz innych zadań publicznych wynikających z uzasadnionych potrzeb państwa (zadania z zakresu administracji rządowej). W tym charakterze gmina działa więc jako imperium poprzez podejmowanie czynności, których wykonywanie łączy się z reguły z możliwością władczego kształtowania sytuacji obywatela. Od wskazanych zadań odróżnić należy zadania gminy pobawione charakteru władczego, które wykonuje w ramach dominium występując w stosunkach cywilnoprawnych, wynikających z przysługującego jej prawa własności i innych praw majątkowych, na równi z innymi podmiotami prawnymi (art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Jak się wydaje gmina może ubiegać się o udzielenie jej ochrony sądowej, w tym także w postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdy dotyczy to wykonywania przez nią zadań publicznych w sferze dominium, natomiast nie może domagać się udzielenia jej takiej ochrony w sytuacji gdy działa w sferze imperium, poza przypadkiem przewidzianym w art. 165 ust. 2 Konstytucji. W rozpatrywanej sprawie Gmina J. nie wykazała, jak należy rozumieć jej interes prawny uzasadniający wniesienie niniejszej skargi. W uzasadnieniu skargi wskazała ogólnie, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego nie uwzględniło wielu aspektów sprawy, nie wyjaśniła jednakże na czym polegać ma interes prawny skarżącej strony. Dlatego też pismem z dnia [...]r. Sąd wezwał Prezydenta Miasta J., m.in. do określenia naruszenia prawa bądź interesu prawnego Gminy J. Odpowiedzi udzielono pismem z dnia [...]r., gdzie określono, że "interesem prawnym Gminy jest uzyskanie orzeczenia Sądu, kształtującego praktykę w zakresie czynności poprzedzających wznowienia postępowania, ponieważ stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. budzi szereg zastrzeżeń opisanych szczegółowo w skardze". Na rozprawie pełnomocnik Gminy dodatkowo wyjaśnił, że nie posiada ona prawa do działki nr [...], której dotyczyła decyzja z dnia [...]r. W doktrynie i orzecznictwie przez pojęcie "posiada interes prawny" należy rozumieć interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo, oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. Interes musi być osobisty, własny, indywidualny a także konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić. Powinien istnieć związek między interesem prawnym a postępowaniem administracyjnym, bowiem postępowanie "dotyczy" interesu prawnego danego podmiotu. Postępowanie dotyczy interesu prawnego danego podmiotu w tym sensie, że w wyniku takiego postępowania zostaje podjęta decyzja rozstrzygająca o jego prawach i obowiązkach. W orzecznictwie podkreśla się także fakt, iż stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między konkretną normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania danej normy prawnej nie wywiera wpływu na sferę sytuacji danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za ty, idzie - o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej. W ocenie składu sądzącego Gmina J. nie posiada interesu prawnego, na którym można było ewentualnie oprzeć legitymację do wniesienia skargi, lecz co najwyżej tylko interes faktyczny. Powyższe prowadzić musi do konkluzji, że uprawnienie gminy w zakresie ewentualnego wznowienia postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją ostateczną zaliczyć należy do zadań publicznych wykonywanych przez organy gminy działające władczo w sferze imperium. Rozstrzygnięcie Kolegium nie wywiera żadnych skutków w sferze jej uprawnie (bo o działki nie posada ustalonego prawa). W takim stanie sprawy podmiot taki ma legitymacji prawnej do wniesienia skargi. Stwierdzenie, że skarżący w konkretnej sprawie nie ma interesu prawnego - zdaniem Sądu - ma zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą taki skutek, że skarga podlega oddaleniu, a nie odrzuceniu (por. m.in. wyrok NSA z dnia 27 września 2000r. II SA 2109/2000, OSP z 2001 r. Nr 6, poz. 86). W tym stanie rzeczy skarga Gminy J. podlegała oddaleniu w oparciu o art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.