II SA/Gl 367/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Asesor WSA Aneta Majowska, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi E. L., Z. L. (L.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 17 stycznia 2025 r. nr SKO.UL/41.7/479/2024/19966/RS w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Decyzją z 17 października 2024 r., nr [...] wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezydent Miasta T. ustalił dla R. Sp. z o,.o. z siedzibą w T. (dalej jako inwestor), warunki zabudowy dla inwestycji pod nazwą: "Budowa 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...] (przed podziałem) położonej w T. przy ul. [...] ". W treści tej decyzji wskazano rodzaj zabudowy, ustalenia dotyczące funkcji oraz warunków i zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy w zakresie ochrony oraz kształtowania ładu przestrzennego, a także określono inne warunki wynikające z obowiązujących przepisów prawa. Odwołanie od powyższego aktu złożyli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach E. i Z. (małżeństwo) L. , (dalej jako strony lub skarżący) - będący właścicielami nieruchomości sąsiadującej z działką inwestycyjną, domagając się jego uchylenia oraz rozstrzygnięcia o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla spornego zamierzenia budowlanego ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Skarżący podnieśli zarzut naruszenia art. 61 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.) polegającego na wydaniu decyzji o warunkach zabudowy pomimo braku spełnienia przesłanek określonych w ustawie, a mianowicie: przeprowadzeniu niedostatecznej analizy urbanistycznej, w której wzięto pod uwagę wyłącznie parametry istniejącej w analizowanym obszarze zabudowy natomiast nie uwzględniono jej charakteru pomijając fakt, że nie występuje tam zabudowa szeregowa jak również bliźniacza; braku potwierdzenia, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej (działka inwestycyjna posiada wprawdzie dostęp do ul. [...] , jednak z założenia nie będzie to sposób skomunikowania nieruchomości, gdyż wjazd na tę ulicę ma się odbywać przez sąsiadującą działkę nr [...] , której skarżący są współwłaścicielami w części wynoszącej 2/12 a do korzystania z której inwestor nie wykazał uprawnień. Zarzucili również naruszenie § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 ze zm.), poprzez: dowolne przyjmowanie podstaw do zastosowania odstępstw oraz warunków zabudowy do wymagań stawianych przez wspomniany akt w zakresie: ustalenia udziału powierzchni zabudowy na poziomie 24 % podczas gdy w analizowanym obszarze średnia intensywność zabudowy wynosi 16 % a występuje tu również zabudowa o intensywności zaledwie 3 %; ustalenia szerokości elewacji frontowej jako 15,34 m (szerokość jedynie dwóch budynków), podczas gdy należało przyjąć szerokość całego obiektu (szeregu budynków) w rozumieniu funkcjonalnym, czyli 56-64 metry, co przekracza średnią szerokość w analizowanym obszarze wynoszącą 13 m o znacznie więcej niż 20%, a tym samym nie spełnia kryterium określonego stosownie do treści § 6 ust. 1 powołanego rozporządzenia; ustalenia górnej krawędzi elewacji frontowej jako 5 - 6,5 m, niezgodnie z § 7 ust. 3 tego aktu wykonawczego, gdyż średnia wysokość zabudowy na działkach sąsiednich wynosi 4 m; braku zapewnienia odpowiedniej liczby miejsc parkingowych. Strony dodały, że wydana w sprawie decyzja nie uwzględnia wskazań sformułowanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach z 11 lipca 2024 r., nr [...], mocą której uchylono poprzednią decyzję Prezydenta Miasta T. z 10 maja 2024 r. ustalającą warunki zabudowy dla spornej inwestycji i przekazano sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Nadto skarżący podnieśli zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, a mianowicie: art. 6, poprzez wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy terenu pomimo braku spełnienia ustawowych przesłanek warunkujących takie rozstrzygnięcie; art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego i jego dowolną ocenę przejawiającą się w uznaniu, że przedłożony przez inwestora wniosek wraz z dołączoną doń dokumentacją spełnia wymogi warunkujące wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a także poprzez pominięcie stanowiska wyrażonego w piśmie uczestników postępowania z 30 września 2024 r. Odwołania od wskazanej decyzji organu pierwszej instancji z 17 października 2024 r. złożyli także uczestnicy postępowania – G. S. i F. S. (właściciele sąsiednich działek o nr [...] , [...] oraz [...] ), którzy wskazali, że projektowane zamierzenie pod względem rozmiarów i intensywności zabudowy znacznie przewyższa istniejące w analizowanym obszarze budynki, narazi okolicę na uciążliwości, w tym na hałas, a nadto spowoduje utrudnienia w dojeździe do należącej do nich posesji pojazdom Straży Pożarnej. Decyzją z 17 stycznia 2025 r., nr SKO.UL/41.7/479/2024/19966/RS Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy akt stanowiący przedmiot odwołań. W uzasadnieniu Kolegium wpierw wskazało, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek złożony 14 lutego 2024 r. Jakkolwiek więc w międzyczasie, a mianowicie 26 lipca 2024 r. weszło w życie nowe rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 1116), to jednak na mocy § 12 tego aktu wykonawczego do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem jego wejścia w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zwrócono także uwagę na nowelizację ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadzoną na mocy ustawy zmieniającej z 7 lipca 2023 r. (Dz. U. poz. 1688), która weszła w życie od 24 września 2024 r., jednak zaznaczono, że zgodnie z art. 59 ust. 2 pkt 1 tej ostatniej ustawy, do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy wszczętych do dnia jej wejścia w życie i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w danej gminie stosuje się przepisy art. 54 oraz 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w brzmieniu dotychczasowym, a nadto nie stosuje się art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a tejże ustawy. Organ odwoławczy podkreślił, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wszystkich warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy czym w świetle art. 61 ust. 5a tej ustawy, w brzmieniu sprzed powyższej nowelizacji, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. We wniosku inwestor wskazał, że dojazd do działki odbywa się za pośrednictwem działek o nr: [...] , [...] i [...] , a więc od strony drogi wewnętrznej o długości około 86 m. Tym samym organ pierwszej instancji prawidłowo wyznaczył granice analizowanego obszaru w odległości 258 m od granic działki inwestycyjnej. Kolegium zaznaczyło, że celem wspomnianej analizy jest zbadanie, czy funkcja i gabaryty planowanych obiektów budowlanych oraz wskaźniki zagospodarowania terenu działki odpowiadają danym istniejącym w obszarze analizowanym, przy czym bada się tu parametry wymienione w § 1 powołanego rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., a mianowicie funkcję każdego z budynków znajdujących się na sąsiednich działkach, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej każdego obiektu znajdującego się w takim obszarze, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki każdego obiektu znajdującego się w obszarze analizowanym oraz geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych). W tym kontekście przyznano, że średni wskaźnik wielkości powierzchni planowanej inwestycji w stosunku do powierzchni działki wynosi 22-24 %, co przekracza średnią w analizowanym obszarze wynoszącą 16 %. Wyjaśniono jednak, że organ pierwszej instancji zastosował odstępstwo od reguły określonej w § 5 ust. 2 cytowanego rozporządzenia na zasadzie ust. 2 tego przepisu, który dopuszcza przyjęcie innego wskaźnika, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co prawidłowo uzasadnił faktem, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa o zróżnicowanej intensywności (w zakresie od 3 % do 32 %), przy czym znajdują się tam działki o wskaźnikach porównywalnych do planowanego zamierzenia (odpowiednio 22 %, 23 %, 24 %) i wszystkie one są zabudowane obiektami o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej. Zdaniem Kolegium, w decyzji pierwszoinstancyjnej trafnie ustalono również szerokość elewacji frontowej projektowanego obiektu. Inwestor określił ten parametr jako 14-16 m, co przekracza 20 % granicę tolerancji, o której mowa w § 6 ust. 1 powołanego rozporządzenia, gdyż średnia szerokość elewacji frontowej w analizowanym obszarze to 13 m. Zaznaczono jednak, że w najbliższej okolicy znajdują się budynki o szerokości od 13 do 20 m (w tym także odpowiednio 16 m, 17 m, 19 m), a tym samym należy uznać za zasadne przyjęcie niniejszego parametru na poziomie ustalonym przez inwestora przy zastosowaniu odstępstwa na zasadzie § 6 ust. 2 wskazanego aktu wykonawczego. Odnosząc się do ustalonej przez organ pierwszej instancji wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej podniesiono, że budynki na sąsiednich działkach mają elewacje o wysokości 3,5 m jednak front jednej z tych działek ([...] ) to jej granica z ul. [...] a drugiej ([...] ) to jej granica z drogą wewnętrzną, w związku z czym w sprawie powinien mieć zastosowanie § 7 ust. 3 cytowanego rozporządzenia stanowiący, że jeśli wysokość, o której mowa w § 7 ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Średnia ta wynosi 4 m, a zatem jest niższa od wysokości planowanego obiektu określonej przez inwestora jako 5 - 6,5 m, jednak także w tym przypadku organ pierwszej instancji zasadnie zastosował odstępstwo na podstawie § 7 ust. 4 tego aktu, dopuszczającego przyjęcie innego wskaźnika, jeżeli wynika to z analizy o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co umotywował faktem, że w obszarze analizowanym występują budynki o wysokościach w przedziale od 3 m do 9 m. Jakkolwiek przy tym nie wskazał, o jakie konkretnie budynki chodzi, to z tabeli nr 1 stanowiącej załącznik nr 2 do jego decyzji wynika jasno, że w analizowanym obszarze znajduje się aż 12 budynków, których elewacje mają zbliżoną wysokość do objętej wnioskiem inwestora. Zdaniem organu odwoławczego kwestionowana przez skarżących decyzja nie narusza także § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. albowiem geometria dachu projektowanego obiektu (dwuspadowy o kącie nachylenia 45 stopni i wysokości głównej kalenicy wynoszącej 8-9 m) odpowiada parametrom większości budynków w analizowanym obszarze (średnia wysokość 8 m, co najmniej połowa o dachach dwuspadowych). Kolegium dodało, że projektowane zamierzenie spełnia także określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymóg dostępu do drogi publicznej, gdyż teren inwestycyjny przylega bezpośrednio do ul. [...] , a także wymóg wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 3 powołanej regulacji, jako że zostały zapewnione dostawy energii elektrycznej oraz wody, jak również odprowadzanie ścieków. Teren inwestycyjny nie ma charakteru rolnego ani leśnego a projektowane zamierzenie nie jest sprzeczne z przepisami odrębnymi (co potwierdzają dodatkowo istniejące uzgodnienia) ani też nie znajduje się w strefie ochronnej gazociągu lub rurociągu. Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania, w tym dotyczących poziomu hałasu jaki ma emitować planowana inwestycja czy zwiększenia natężenia ruchu, jaki może spowodować, Kolegium wywiodło, że wykraczają one poza zakres postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wydawana w tym postępowaniu decyzja określa jedynie wymagania zmierzające do zagwarantowania zgodności ewentualnego zamierzenia budowlanego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie uprawnia do rozpoczęcia jakichkolwiek robót budowlanych. Uprawnienie takie konstytuuje decyzja o pozwoleniu na budowę i dopiero przy wydawaniu tego rozstrzygnięcia bada się zgodność projektowanej inwestycji z przepisami ustawy - Prawo budowlane, w tym dotyczące jej odziaływania na sąsiednie nieruchomości. Niezadowolone z powyższej decyzji strony złożyły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach domagając się uchylenia tego aktu oraz rozstrzygnięcia o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Skarżący podnieśli zarzut naruszenia norm prawa materialnego, a mianowicie art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla tego zamierzenia, pomimo braku spełnienia przesłanek określonych w ustawie. Wskazali bowiem na brak potwierdzenia zachowania tych przesłanek dostateczną analizą urbanistyczną, podkreślając, że w objętym tą analizą obszarze nie występuje zabudowa szeregowa, jak również bliźniacza oraz zwracając uwagę na brak potwierdzenia, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej albowiem działka inwestycyjna posiada dostęp do ul. [...] , jednak z wjazd na nią ma się odbywać przez sąsiadującą działkę nr [...] , której są współwłaścicielami a inwestor nie wykazał uprawnień do korzystania z tej ostatniej nieruchomości. Dodatkowo zarzucili naruszenie § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez: dowolne i nieuzasadnione przyjmowanie podstaw do zastosowania odstępstw od wymogów określonych w tych przepisach w sytuacji, gdy planowana inwestycja w sposób rażący nie spełnia tych warunków. Wskazali na bezpodstawność przyjęcia odstępstw w zakresie: powierzchni zabudowy, poprzez określenie tego wskaźnika na poziomie 24 %, skoro w analizowanym obszarze średnia intensywność zabudowy wynosi 16 % a występuje tu również zabudowa o intensywności zaledwie 3 %; ustalenia szerokości elewacji frontowej jako 14-16 m, zamiast 56 m, czyli szerokości całego obiektu (szeregu budynków) w rozumieniu funkcjonalnym, która przekracza średnią szerokość w analizowanym obszarze o znacznie więcej niż 20% (nie wykonano tym samym wskazań z poprzedniej decyzji Kolegium z 11 lipca 2024 r., mocą której uchylono wcześniejszą decyzję pierwszoinstancyjną z 10 maja 2024 r.); określenia górnej krawędzi elewacji frontowej jako od 5 do 6,5 m, co koliduje z § 7 ust. 3 wspomnianego rozporządzenia, jako że średnia wysokość zabudowy na działkach sąsiednich wynosi 4 m (ich zdaniem w tym zakresie również nie wykonano wskazań wynikających z powołanej decyzji kasacyjnej wydanej uprzednio przez Kolegium); braku zapewnienia odpowiedniej liczby miejsc do parkowania, co spowoduje znaczny wzrost zapotrzebowania na miejsca postojowe dla samochodów. Skarżący zarzucili także naruszenie przepisów prawa procesowego zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, a to: art. 6, poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie o ustaleniu warunków zabudowy terenu pomimo braku spełnienia ustawowych przesłanek warunkujących wydanie takiego aktu; art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego i jego dowolną ocenę przejawiającą się w uznaniu, że wniosek inwestora oraz zgromadzona w toku postępowania dokumentacja spełnia wymogi warunkujące wydanie decyzji o warunkach zabudowy oraz poprzez pominięcie i brak odniesienia się do stanowiska zajętego przez nich w piśmie z 30 września 2024 r. W uzasadnieniu strony zaprezentowały obszerną argumentację na poparcie powyższych zarzutów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska oraz wskazując na bezzasadność argumentacji stron, która co do zasady stanowi powtórzenie zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Z brzmienia art. 145 § 1 powołanej ustawy wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym kontekście uznano, że skarga w niniejszej sprawie nie podlega uwzględnieniu. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) wykazała bowiem, że kwestionowany przez stronę akt odpowiada wymogom prawa. Przedmiotem skargi jest w niniejszej sprawie decyzja ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji pod nazwą: "Budowa 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...] (przed podziałem), położonej w T. przy ul. [...] ". Dokonując kontroli legalności tego aktu w pierwszej kolejności przyjdzie wyjaśnić, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi w swojej istocie promesę, czyli rozstrzygnięcie umożliwiające realizację zamierzonego przedsięwzięcia budowlanego. Określa ona parametry przyszłej inwestycji w zakresie wskazanym w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślenia wymaga, że nie jest to decyzja uznaniowa, a zatem organ właściwy do jej wydania jest obowiązany wydać pozytywne rozstrzygnięcie, jeżeli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z przepisów obowiązującego prawa, z kolei odmowa ustalenia warunków zabudowy może nastąpić wyłącznie wtedy, gdy planowane zamierzenie inwestycyjne nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej z konkretnej normy prawnomaterialnej. Należy także dodać, że decyzja o warunkach zabudowy terenu nie narusza prawa własności ani uprawnień osób trzecich, nie powoduje żadnych skutków materialnych ani też nie rodzi praw do terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (art. 63 ust. 2 powołanej ustawy), lecz służy jedynie określeniu możliwego sposobu zagospodarowania terenu po spełnieniu przewidzianych prawem wymagań. Określenie konkretnych parametrów planowanej zabudowy następuje natomiast dopiero w kolejnej fazie procesu budowlanego, to jest na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę lub też któregoś z postępowań naprawczych prowadzonych na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualnie Dz. U. z 2025 r., poz. 418 ze zm.) - na podstawie art. 48 i art. 49 lub art. 49b tej regulacji. W tym miejscu wypada podnieść, że po myśli art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym według stanu prawnego mającego zastosowanie w sprawie niniejszej (przed nowelizacją, która weszła w życie z dniem 24 września 2023 r.), wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest tylko w przypadku łącznego spełnienia wymogów wskazanych w pkt 1-6 tego unormowania, a mianowicie: (1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; (2) teren ma dostęp do drogi publicznej; (3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; (4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; (5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; (6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: (a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1199 ze zm.) ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, (b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, (c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Zdaniem Sądu, orzekające w sprawie organy dostatecznie wnikliwie zbadały okoliczności sprawy w kontekście spełnienia przez sporną inwestycję powyższych wymogów i wbrew twierdzeniom skarżących uzasadniły swoje rozstrzygnięcia w sposób wystarczająco precyzyjny i przekonujący. Prawidłowo ustaliły analizowany obszar wyznaczając go - zgodnie z art. 61 ust. 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - w odległości 258 m, czyli równej trzykrotnej szerokości frontu terenu inwestycyjnego (86 m), a następnie przeprowadziły na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w powołanym art. 61 ust. 1 cytowanej regulacji czyniąc to w aspekcie parametrów wymienionych w § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wydanego w ramach delegacji na podstawie art. 61 ust. 6 wspomnianej ustawy (rzeczone rozporządzenie miało zastosowanie w sprawie na mocy § 12 nowego rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 15 lipca 2024 r., gdyż sprawa została wszczęta przed wejściem w życie tego aktu). W tych ramach przekonująco umotywowały przyjęcie w decyzji wskaźnika wielkości powierzchni planowanej inwestycji w stosunku do powierzchni działki, wynoszącego 22-24 %. Jakkolwiek w świetle § 5 ust. 1 powołanego rozporządzenia, parametr ten wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, który w niniejszym przypadku wynosił 16 %, to jednak ust. 2 tego przepisu dopuszczał wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W zaskarżonej decyzji zastosowano takie odstępstwo opierając się na ustaleniach, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa o zróżnicowanej intensywności (w zakresie od 3 % do 32 %), a równocześnie znajdują się tam działki o wskaźnikach porównywalnych do planowanego zamierzenia (odpowiednio 22 %, 23 %, 24 %), przy czym wszystkie one są zabudowane obiektami o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej. Wbrew wywodom stron, argumentację taką należy uznać za logiczne i wystarczające uzasadnienie do określenia współczynnika w sposób zgodny z wnioskiem inwestora. W ocenie składu orzekającego zastrzeżeń nie budzi również przyjęta w zaskarżonej decyzji szerokość elewacji frontowej projektowanego obiektu. Wypowiadające się w sprawie organy słusznie dostrzegły, że inwestor określił ten parametr jako 14-16 m, co przekracza 20 % dopuszczalnej tolerancji w rozumieniu § 6 ust. 1 powołanego rozporządzenia, skoro średnia szerokość elewacji frontowej w analizowanym obszarze wynosiła 13 m. Także i w tym przypadku zastosowały jednak dopuszczalne odstępstwo, które przewidziane zostało w ust. 2 powyższego przepisu (umożliwiającym wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy) i również tu przekonująco uzasadniły swoje stanowisko powołując się na okoliczność, że choć wspomniana średnia jest w istocie niska, to w najbliższej okolicy znajdują się budynki o szerokości podobnej co sporna inwestycja, wynoszącej od 13 do 20 m (w tym także odpowiednio 16 m, 17 m, 19 m). Zdaniem Sądu za chybione należy przy tym uznać wywody skarżących (jak również zawarte w uzasadnieniu wcześniejszej decyzji kasacyjnej Kolegium z 11 lipca 2024 r.) o konieczności uwzględnienia sumarycznej długości wszystkich wchodzących w skład projektowanej inwestycji budynków. Takie rozwiązanie byłoby bowiem uzasadnione w przypadku, gdyby planowane zamierzenie obejmowało obiekty w zabudowie szeregowej, czyli stanowiące ciąg przylegających do siebie budynków - wówczas całe przedsięwzięcie w istocie tworzyłoby zwartą całość funkcjonalną. Z akt sprawy wynika jednak, że sporna inwestycja nie jest tego rodzaju obiektem, gdyż składa się z czterech odrębnych budynków w zabudowie bliźniaczej, a zatem nie można tu mówić o tworzeniu przez wszystkie te budynki całości ani w znaczeniu strukturalnym ani funkcjonalnym. Taką funkcjonalną całość tworzy natomiast każdy z owych czterech budynków (tzw. bliźniaków) składających się z dwóch przylegających do siebie symetrycznych części. W rezultacie, skoro przedmiotowa inwestycja składa się z czterech odrębnych, choć w istocie identycznych, obiektów, ocena jej korespondencji z ładem przestrzennym powinna być dokonywana w odniesieniu do każdego z nich z osobna i dlatego w kwestionowanej przez strony decyzji zasadnie przyjęto jako parametr w rozumieniu § 6 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., szerokość elewacji jednego z tych bliźniaczych (podwójnych) budynków wynoszącą 14 -16 m a nie sumę długości ich elewacji, która wynosiłaby odpowiednio 56 - 64 m. Za chybiony należy także uznać zarzut, jakoby zaskarżona decyzja uwzględniała jedynie fizyczne parametry a pomijała charakter oraz cechy zabudowy istniejącej w analizowanym obszarze. Sam fakt, że w pobliżu działki inwestycyjnej nie występują domy w zabudowie szeregowej ani bliźniaczej (a jedynie wolnostojące) nie może stanowić podstawy do formułowania twierdzeń o sprzeczności projektowanego zamierzenia z cechami czy charakterem tej zabudowy a tym samym o naruszeniu zasady dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Bez względu na to, czy planowane obiekty są domami wolnostojącymi czy też w zabudowie bliźniaczej, kluczowe znaczenie ma fakt, że wszystkie one, podobnie jak istniejąca w okolicy zabudowa są budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, a zatem mają zasadniczo podobny charakter oraz spełniają taką samą funkcję. Wypada dodać, że za taką konkluzją przemawia także definicja sformułowana w art. 3 ust. 2a ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którą pod pojęciem budynku mieszkalnego jednorodzinnego należy rozumieć nie tylko budynek wolno stojący lecz także budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Na uwzględnienie nie zasługują również zarzuty skargi dotyczące określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej spornego obiektu. W motywach zaskarżonej decyzji zwrócono uwagę, że budynki na sąsiednich działkach mają elewacje o wysokości 3,5 m jednak front jednej z tych działek ([...] ) to jej granica z ul. [...] , a drugiej ([...] ) to jej granica z drogą wewnętrzną i dlatego trafnie przyjęto, że powinna tu mieć zastosowanie zasada wyrażona w § 7 ust. 3 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., zgodnie z którą, jeżeli wysokość elewacji frontowej budynków na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Równocześnie dostrzeżono, że wspomniana średnia wynosi 4 m, a zatem jest wyraźnie niższa od wysokości projektowanych budynków określonej przez inwestora jako 5 - 6,5 m, jednak również tu zastosowano odstępstwo, do czego upoważniał § 7 ust. 4 tego aktu wykonawczego umożliwiający przyjęcie innego wskaźnika, jeżeli wynika to z analizy o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Sądu także to rozwiązanie zostało uzasadnione w sposób spójny i logiczny ustaleniem, że w analizowanym obszarze istnieją budynki o wysokościach w dość szerokim przedziale od 3 m do 9 m. Ustalenie to zostało poparte danymi wykazanymi w tabeli nr 1 stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji pierwszoinstancyjnej, potwierdzającymi, że w przedmiotowym obszarze występuje 12 budynków, których elewacje mają zbliżoną wysokość do projektowanej inwestycji. Trafnie też Kolegium zauważyło, że warunki zabudowy dla tego zamierzenia pozostają w zgodzie z § 8 powołanego rozporządzenia, gdyż w projektowanych budynkach przewidziano dachy dwuspadowe o kącie nachylenia 45 stopni i wysokości głównej kalenicy wynoszącej 8-9 m, co koresponduje z parametrami dominującymi w zabudowie istniejącej w analizowanym obszarze. Organ drugiej instancji poddał również ocenie inne wymogi określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdzając, że zostały zapewnione dostawy energii elektrycznej oraz wody, a także odprowadzanie ścieków, teren inwestycyjny nie ma charakteru rolnego ani leśnego a projektowane zamierzenie nie jest sprzeczne z przepisami odrębnymi - co potwierdzają dodatkowo uzgodnienia z właściwymi organami, a także nie znajduje się w strefie ochronnej gazociągu lub rurociągu. W skardze podniesiono zarzuty dotyczące zbyt małej ilości miejsc postojowych. Odnosząc się do przedmiotowej argumentacji należy wskazać, że kwestia ta uregulowana została w § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 418), który swoje zastosowanie znajduje dopiero na etapie pozwolenia na budowę. Wspomniane rozporządzenie zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w przepisach ustawy - Prawo budowlane, a nie w przepisach z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Nie istniał zatem obowiązek ustalenia na etapie warunków zabudowy konkretnej liczby miejsc postojowych (zob. wyrok NSA z 16 marca 2021 r., II OSK 3340/20 - publ. CBOSA). Sąd w pełni aprobuje wyrażony w judykaturze pogląd o dopuszczalności określenia w decyzji o warunkach zabudowy jedynie minimalnej ilości miejsc postojowych (co znalazło wyraz w decyzji pierwszoinstancyjnej gdzie ów minimalny limit ustalono jako dwa miejsca postojowe na każde mieszkanie). Określenie konkretnej liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych następuje na późniejszym etapie, a mianowicie w fazie tworzenia projektu budowlanego (w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę), z uwzględnieniem zapisów decyzji o warunkach zabudowy, a równocześnie wymogów wskazanych w § 19-21 powyższego aktu wykonawczego, które to przepisy w sposób szczegółowy określają między innymi odległości wydzielonych miejsc postojowych, oznakowania i usytuowania miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych oraz wielkość i sposób wykonania miejsc postojowych. Z analogicznych względów nie są zasadne zarzuty dotyczące zwiększonego poziomu hałasu czy natężenia ruchu albowiem. Jak bowiem trafnie zauważyło Kolegium, również te kwestie nie podlegają ocenie w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i stanowią przedmiot analizy dopiero w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Z podobnych powodów nie ma usprawiedliwionych podstaw również zarzut o braku spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy, polegającego na dostępie do drogi publicznej. W sprawie jest poza sporem, że teren inwestycyjny przylega bezpośrednio do ul. [...] , jednak dostęp do tej ulicy inwestor zadeklarował za pośrednictwem prostopadłej do niej drogi wewnętrznej, stanowiącej działkę nr [...] , na którą przewidziano wyjazdy z poszczególnych projektowanych budynków. Taki sam sposób dostępu do drogi publicznej został zaaprobowany w uzgodnieniach z Miejskim Zarządem Ulic i Mostów w T. (pismo z 6 marca 2024 r.), a następnie przyjęty przez organy obydwu instancji. Wskazana działka stanowi współwłasność między innymi stron, a inwestor - jak akcentowano w skardze - nie posiada tytułu prawnego, na podstawie którego mógłby z niej korzystać. Przyjdzie wyjaśnić, że w świetle art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Wymaga jednak podkreślenia, że dokonując wykładni pojęcia "dostęp do drogi publicznej", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy trzeba mieć na uwadze, że dotyczy ono ustalania dostępności komunikacyjnej na etapie decyzji o warunkach zabudowy, która - jak już wspomniano powyżej - nie rodzi praw do terenu ani nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, co z kolei powoduje, że podmiot wnioskujący o wydanie takiej decyzji nie musi dysponować tytułem prawnym do terenu zapewniającego dostęp do drogi publicznej. Do wydania takiego rozstrzygnięcia wystarcza sama realna możliwość zapewnienia dostępu do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną, która to możliwość w rozpoznanej sprawie niewątpliwie istnieje. Wspomniana działka nr [...] przylegająca do terenu inwestycyjnego, łącząca się z ul. [...] jest drogą (symbol "dr’"), co potwierdza jednoznacznie zalegająca w aktach administracyjnych informacja opisowo-graficzna z mapy ewidencyjnej i gruntów. Skład orzekający w pełni podziela przy tym utrwalony w orzecznictwie NSA pogląd, że decyzja o warunkach zabudowy stwierdza jedynie, czy proponowana zabudowa o podanych parametrach oraz cechach wkomponuje się w istniejący stan zagospodarowania, czyniąc to w oderwaniu od stosunków cywilnych. Na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie bada się więc, czy ograniczone prawo rzeczowe obciążające daną nieruchomość na rzecz każdorazowego właściciela terenu inwestycyjnego (nieruchomość władnąca) jest ustanowione, tak jak nie bada się czy ma on tytuł prawny do terenu inwestycyjnego (por. wyroki NSA: z 20 lipca 2022 r. sygn. akt II OSK 2294/19, z 7 lipca 2022 r. sygn. akt II OSK 2190/19 oraz z 4 września 2024 r., sygn. akt II OSK 811/23 - publ. CBOSA). Nadto, skoro decyzja taka nie narusza uprawnień osób trzecich, czyli w tym wypadku osób, do których należy nieruchomość drogowa, brak tytułu prawnego inwestora do owej drogi, czy też istnienia służebności drogowej ma w tym postępowaniu charakter irrelewantny. Podmiot posiadający faktyczny dostęp do drogi wewnętrznej nie musi posiadać dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego go do korzystania z tej drogi. Za wystarczające do przyjęcia, że działka ma dostęp do drogi publicznej, uznać należy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej (por. wyrok NSA z dnia 17 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 478/20 - publ. CBOSA). Zagadnienia dotyczące takiego tytułu prawnego podlegają ocenie i szczegółowemu badaniu na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Kluczowe jest natomiast to, czy występuje dostęp do drogi publicznej w znaczeniu nie prawnym lecz faktycznym, czyli sama realna, fizyczna możliwość korzystania z tej drogi (która może być dopiero w przyszłości usankcjonowana prawnie np. na podstawie umów zawartych z jej właścicielami ewentualnie w następstwie uzyskania stosownego orzeczenia sądu). W niniejszym przypadku działka nr [...] z racji szczególnego kształtu stanowiącego de facto długi pas gruntu (a tym samym nie podlegająca zabudowie) i przylegania do terenu inwestycyjnego a zarazem połączenia z drogą publiczną - może bardzo dobrze pełnić tę funkcję, co przesądza o zachowaniu wymogu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei uzyskanie tytułu prawnego do korzystania z owej nieruchomości stanowi obowiązek inwestora, od realizacji którego uzależnione będzie wydanie przyszłej ewentualnej decyzji o pozwoleniu na budowę spornego przedsięwzięcia. Dopiero w tym postępowaniu inwestor będzie zobowiązany do przedłożenia umownego aktu albo sądowego orzeczenia potwierdzającego takie uprawnienie (vide wyroki NSA: z 12 października 2023 r. sygn. akt II OSK 123/21, z 13 grudnia 2023 r. sygn. akt II OSK 795/21, z 18 lipca 2023 r. sygn. akt II OSK 2860/20, z 5 kwietnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2569/21 - publ. CBOSA). W świetle zaprezentowanych wyżej rozważań stwierdzić przyjdzie, że wypowiadające się w sprawie organy poddały sporną inwestycję wystarczająco szczegółowej ocenie pod kątem zachowania wszelkich wymogów określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymaga podkreślenia, że poddawana kontroli tutejszego Sądu decyzja podejmowana jest w warunkach związania, a zatem skoro organy te prawidłowo ustaliły spełnienie rzeczonych wymogów, były zobligowane do podjęcia rozstrzygnięcia uwzględniającego złożony przez inwestora wniosek. Zważywszy wszystkie podniesione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że kwestionowany przez skarżącą akt nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego wzruszenie i został poprzedzony prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Dlatego działając na podstawie art. 132 oraz art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono o oddaleniu skargi.