II SA/Gl 377/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Protokolant starszy referent Katarzyna Wajs, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi D. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] roku ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z wbudowanymi garażami na nieruchomości oznaczonej jako działki nr 1, 2, 3 obręb L., przy ul. [...]j w B. Decyzja ta została uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...]roku. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent B. decyzją z dnia [...] r. nr [...], na podstawie art. 4 ust. 2, 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej powoływana jako "ustawa") ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji opisanej w decyzji z [...] r. na wskazanych w tej decyzji działkach. W decyzji zawarto ustalenia przewidziane art. 54 pkt 1 i 2 i dołączono do niej mapę zasadniczą w skali 1:500 z zaznaczeniem linii rozgraniczających teren wnioskowanej inwestycji oraz analizę graficzną i pisemną. W uzasadnieniu organ orzekający podał, że dla nieruchomości objętej wnioskiem brak jest planu miejscowego (przestał obowiązywać z dniem [...] roku) w związku z tym w celu ustalenia warunków zabudowy został wyznaczony wokół objętej wnioskiem nieruchomości obszar, na którym przeprowadzono analizę funkcji i cech zabudowy. Ponieważ szerokość frontu przedmiotowej nieruchomości wynosi około [...] metrów, obszar analizowany wyznaczono w promieniu około [...] metrów, a następnie ograniczono do działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, co działki wnioskowane (ul. [...]). Ponieważ ul. [...] ma ograniczoną długość około [...]metrów, obszar analizy objął wszystkie działki dostępne z tej drogi. Uwzględnienie w analizie działek sąsiednich dostępnych z innej drogi publicznej niż działki wnioskowane stanowiłoby obrazę art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, na co wskazał WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 23 lutego 2006 roku sygn. akt II SA/Gl 169/05. Rozszerzenie obszaru analizowanego zdaniem organu orzekającego nie znajduje uzasadnienia z uwagi na ład architektoniczny. W konsekwencji przeprowadzonej analizy organ stwierdził, że projektowane zamierzenie spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1-5 ustawy, w szczególności posiada dostęp do drogi publicznej, to jest ulicy [...] poprzez ogólnodostępną drogę wewnętrzną na działce nr 4, będącej własnością Gminy B. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca D. H. (właścicielka działki sąsiedniej nr 5) – wniosła o uchylenie i przekazanie do ponownego rozpatrzenia decyzji I instancji. Odwołująca się zarzuciła nieprzeprowadzenie w nakazany prawem sposób analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu i wadliwe ustanowienie obszaru analizowanego z pominięciem działek dostępnych z innej drogi publicznej (niż działka objęta wnioskowanym zamierzeniem budowlanym). Nadto odwołująca się zwróciła uwagę na niezgodną z prawem szerokość drogi wewnętrznej oraz brak jednoznacznego określenia statusu prawnego tej drogi. Zgłosiła także zastrzeżenia w kwestii zapewnienia dostępu do uzbrojenia wnioskowanego terenu oraz braku granic obszaru oddziaływania inwestycji na tereny sąsiednie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. zaskarżoną decyzją z dnia [...] roku nr [...], powołując się na art. 59 ust. 1 i 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy przedstawił decyzję organu I instancji i zarzuty odwołania, uznając te ostatnie za nieuzasadnione. Organ odwoławczy w oparciu o dokonaną analizę zagospodarowania, której wyniki w formie graficznej i tekstowej znajdują się w aktach sprawy, stwierdził, że planowane zamierzenie spełnia wymogi art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc się do zarzutów odwołania podkreślono, że art. 61 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy wprost odnosi się do działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej, co nieruchomość objęta wnioskiem o warunki zabudowy. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego uzbrojenia terenu organ odwoławczy – wskazał na złożenie przez wnioskodawcę w toku postępowania ponownego przed organem I instancji zapewnień odpowiednich gęstości sieci i energii elektrycznej, paliwa gazowego oraz wody i odprowadzania ścieków. Podkreślił także organ odwoławczy zapewnienie w decyzji organu I instancji ochrony interesów osób trzecich (pkt 2.2, 2.7 decyzji). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca D.H. wniosła o uchylenie decyzji ostatecznej wraz z utrzymaną przez nią w mocy decyzją organu I instancji, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji SKO z dnia [...] roku i zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie skarżącej zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz przepisów rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...). Naruszenie to polegało na błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy przez przyjęcie, że działki dostępne z innej drogi publicznej niż wnioskowany teren nie mogą stanowić odniesienia przestrzennego dla planowanego przedsięwzięcia bowiem zasada dobrego sąsiedztwa, o której mowa w tym artykule, odnosi się wyłącznie do nieruchomości dostępnych z tej samej drogi publicznej. Uzasadniając powyższe twierdzenie skarżąca powołała się na orzecznictwo sądów administracyjnych (II SA/Bd 921/07; II SA/Bk 677/04; II SA/Kr 902/06; II SA/Kr 1117/05). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie przedstawiając argumenty zbieżne z uzasadnieniem decyzji odwoławczej oraz jeszcze raz odnosząc się do art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, z którego zdaniem organu wynika, że dla ustalenia zasady "dobrego sąsiedztwa" znaczenie mają jedynie działki położone w obszarze analizowanym, dostępne z tej samej drogi publicznej co nieruchomości (działki) objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do art. 59 § 1 ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Natomiast art. 61 ust. 1 stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest uzależnione od spełnienia łącznych wymagań, określonych w tym przepisie to jest art. 61 ust. 1-5 ustawy. Uszczegółowieniem powyższego jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588 z zm.). W myśl § 3 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia właściwy organ wyznacza wokół działki, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przenosząc powyższe uregulowania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że przeprowadzona analiza, której wyniki graficzne i pisemne, zostały dołączone do decyzji organu I instancji, wykazuje spełnienie przez zamierzoną inwestycję warunków określonych w art. 61 ust. 1-5 pkt 5 ustawy. W szczególności obszar analizowany został wyznaczony z uwzględnieniem szerokości wnioskowanej do zabudowy nieruchomości (szerokość ta wynosi [...] m). Sporna działka posiada dostęp do drogi publicznej ul. [...] przez drogę wewnętrzną na działce nr 4, stanowiącej własność Gminy B.. W tym miejscu skład orzekający pragnie wyraźnie stwierdzić, że dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej jest wystarczający sam w sobie. Podmiot posiadający dostęp do drogi publicznej nie musi posiadać dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego go do korzystania z drogi wewnętrznej. Za wystarczający tytuł do korzystania z drogi wewnętrznej, w celu uzyskania dostępu do drogi publicznej uznać należy zatem sam fakt położenia nieruchomości przy tego typu drodze. Analiza, ograniczona do działek dostępnych z ul. [...], jak działka objęta zamierzeniem budowlanym wykazała, że np. działka nr 6 spełnia wymagania dotyczące ustalenia zasad nowej zabudowy jako spełniająca zasadę dobrego sąsiedztwa (nadto działki wyszczególniono na stronie odwrotnej analizy uzupełniającej z dnia [...]r.). Analiza ta stała się podstawą ustalenia linii zabudowy, a także wielkości powierzchni zabudowy, udziału powierzchni biologicznie czynnej, gabarytów i wysokości zabudowy, szerokości elewacji frontowej i geometrii obiektu. Powyższe ustalenia – zdaniem składu orzekającego – odpowiadają prawu. Zarzut skargi, że zaskarżona decyzja narusza art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy przez uznanie, że działki dostępne z innej drogi publicznej niż wnioskowany teren nie mogą stanowić odniesienia przestrzennego dla planowanego przedsięwzięcia, bowiem zasada dobrego sąsiedztwa odnosi się tylko do nieruchomości dostępnych z tej samej drogi publicznej jest nieuzasadniony. Artykuł 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wyraźnie stwierdza, że ustalenie warunków zabudowy jest uzależnione między innymi od tego czy co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy, intensywności wykorzystania terenu. W świetle wyżej przywołanego art. 61 ust. 1 ustawy oraz § 3 powołanego rozporządzenia i przytoczonych przez skarżącą wyroków sądów administracyjnych – skład orzekający – stwierdza, że za działki sąsiednie należy uznać wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym. Jednakże nie wszystkie te działki będą podstawą ustalenia spełnienia lub nie spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa. W kontekście tej zasady – zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy – mają znaczenie jedynie te z działek sąsiednich, które są dostępne z tej samej drogi publicznej co działki podlegające zainwestowaniu. Z akt sprawy wynika, że właśnie działki znajdujące się w obszarze analizowanym i dostępne z tej samej drogi publicznej przesądziły o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji. Powyższe stanowisko sąd administracyjny w całości podziela. Ustosunkowując się do zarzutów skarżącej zgłoszonych w odwołaniu Sąd stwierdza, że pod pojęciem "przepisów odrębnych" o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy nie można rozumieć przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepisy te bowiem znajdują zastosowanie dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Mając na uwadze powyższą argumentację Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 150, poz. 1270 z zm.) oddalił skargę. SW