II SA/Gl 384/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 17 stycznia 2022 r. nr SKO.PSŚ/41.5/102/2022/444 w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Wnioskiem z dnia 9 listopada 2021 r. K.M. (dalej: Strona, Skarżąca) wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, z związku z opieką na niepełnosprawną babcią J.M. (dalej też jako babcia) . Organ pierwszej instancji - Prezydent Miasta K., po przeprowadzeniu wymaganego postępowania, decyzją nr [...] z dnia 9 grudnia 2021 r., działając na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.jedn. Dz.U. 2020 r., poz. 111 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad babcią. W uzasadnieniu decyzji organ przywołując treść art. 17 wymienionej ustawy stwierdził, że Skarżąca nie spełnia warunków do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż jest uprawniona do zasiłku dla opiekuna, niepełnosprawność osoby wymagającej opieki istnieje od 41 roku życia, a nadto z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy wynika, że jest inna osoba spokrewniona w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, tj. syn A.M., który nie jest w stanie sprawować opieki nad matką ze względu na zatrudnienie. Odwołanie od tej decyzji złożyła Skarżąca. Odnosząc się do treści art. 17 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 1a podniosła, iż słusznie podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, że nie można się ograniczać jedynie do wykładni literalnej tych przepisów. Konieczne jest posiłkowanie się wykładnią celowościową i systemową tych przepisów, przemawiającą za uznaniem że ograniczenia wynikające z art. 17 ust. 1a ustawy nie powinny mieć zastosowania w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (a więc niezależnych od niego) nie jest w stanie sprawować opieki na potrzebującym, tj. gdy zachodzą okoliczności wymienione w art. 132 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, do którego odsyłała art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Odwołując się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 listopada 2014 r. sygn. akt SK 7/11, stwierdziła, iż podmiotem prawa do świadczenie pielęgnacyjnego jest osoba (zdolna do pracy) rezygnująca z zatrudnienia w celu sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, której ma ono częściowo rekompensować utracony zarobek. Na kompensacyjną funkcję tego świadczenia wskazują także wypowiedzi przedstawicieli doktryny, a beneficjentem jest cała rodzina, a w szczególności jej niepełnosprawny członek mający zapewnioną opiekę osoby najbliższej. W ocenie Strony organ pierwszej instancji dokonał nieprawidłowej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 1a ustawy, a przez to wadliwie przyjął, że fakt sprawowania przez wnuczkę opieki nad niepełnosprawną babcią nie jest wystarczający do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na okoliczność, iż są osoby spokrewnione w pierwszym stopniu - czyli syn, który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a jego potencjalny (nieskonkretyzowany) obowiązek alimentacyjny względem matki wyprzedza obowiązek alimentacyjny wnuczki, co uniemożliwia powstanie obowiązku alimentacyjnego wnuczki względem babci. W ocenie Strony takie rozumienie przywołanych przepisów narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej. Babcia Skarżącej jest osobą niepełnosprawną od 41 roku życia. Jest osobą dotkniętą wieloma chorobami i po kilku operacjach, a od 2007 r. jest na emeryturze. Zgodnie z wydanym orzeczeniem o niepełnosprawności wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy osoby w związku z ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Skarżąca wyjaśniła, że babcia mieszka w starym budownictwie, gdzie korzysta z pieca węglowego. Zaopatruje więc babcię węgiel, rozpala ogień, wynosi popiół i robi to codziennie, gdyż inaczej nie ma ciepłej wody. Pomaga też przy ubieraniu, czynnościach higienicznych, robi zakupy, załatwia sprawy urzędowe, asystuje podczas wizyt u lekarzy. Syn babci zatrudniony jest na pełen etat w kopalni "[...].". Pracuje w systemie pracy ciągłej, czterozmianowej i nie jest w stanie zapewnić swojej matce niemal całodobowej opieki. Tego nie uwzględnił w ogóle organ pierwszej instancji i nie ocenił, czy syn jest w stanie zapewnić pomoc matce przynajmniej na analogicznym co wnuczka poziomie. Odnosząc się do argumentu wieku osoby wymagającej opieki, w którym zaistniała niepełnoprawność (jako przeszkody dla przyznania świadczenia) Skarżąca przywołała wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: Kolegium, organ odwoławczy) odwołania tego nie uwzględniło i zaskarżoną obecnie decyzją z dnia 17 stycznia 2021 r. nr SKO.PSŚ.41.5/102/2022/444], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i umorzyło postępowanie tego organu. W uzasadnieniu, Kolegium stwierdziło, że Skarżąca już wnioskiem z dnia 30 października 2020 r. zwróciła się do miejscowego Ośrodka Pomocy Społecznej o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki na niepełnosprawną babcią. Organ pierwszej instancji ustalił, że babcia Skarżącej legitymuje się orzeczeniem Miejskiego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K.z dnia 15 stycznia 2021 r. o zaliczeniu do znacznego stopnia niepełnosprawności do dnia 31 stycznia 2022 r. Ustalił też, że osoba wymagająca opieki ma syna, który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wówczas decyzją nr [...] z dnia 15 grudnia 2020 r. organ pierwszej instancji odmówił Skarżącej prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, a Kolegium rozpatrując złożone odwołanie - decyzją nr [...] z dnia 25 stycznia 2021 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Obecnie wnioskiem z dnia 10 listopada 2021 r. Skarżąca ponownie zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W konsekwencji wydana została w dniu 9 grudnia 2021 r. obecnie kwestionowana decyzja. Następnie Kolegium przytoczyło treść mających w sprawie zastosowanie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, a po wnikliwym przeanalizowaniu całości akt sprawy, uchyliło rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i umorzyło postępowanie przed tym organem, stwierdzając tożsamość sprawy. Kolegium wskazało, że Skarżąca złożyła dwa wnioski z dnia 30 października 2020 r. i z dnia 10 listopada 2021 r. ubiegając się o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką na niepełnosprawną córką (chyba jednak babcią). Zdaniem organu odwoławczego wnioski te charakteryzuje tożsamość podmiotowa i przedmiotowa, gdyż dotyczą one tych samych podmiotów oraz tego samego przedmiotowego świadczenia w tożsamej sytuacji, przy niezmienionym stanie prawnym i faktycznym. Kolegium stwierdziło, że od dnia 25 stycznia 2021 r., tj. od daty wydania pierwszej swojej decyzji nie ulegała zmianie treść przepisu art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nie zmienił się też stan faktyczny sprawy, stąd też w ocenie składu orzekającego Kolegium obecny wniosek Skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad babcią dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej, tj. z tożsamością sprawy. W ocenie organu odwoławczego zaistniała zatem przesłanka bezprzedmiotowości wynikająca z art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sprawa administracyjna musi mieć charakter "otwarty" w tym znaczeniu, że nie może być rozstrzygnięta orzeczeniem ostatecznym (res iudicata). Odwołując się do orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt I OSK 2452/16) organ odwoławczy stwierdził, że żądanie załatwienia sprawy uprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną stanowi "inną uzasadnioną przyczyną" odmowy wszczęcia postępowanie w rozumieniu art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jeśli już jednak, mimo to, do wszczęcia takiego postępowania doszło, to powinno ono zostać umorzone, jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie organu odwoławczego prowadzenie postępowanie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku strony z dnia 10 listopada 2021 r. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad babcią jest bezprzedmiotowe i jako takie powinno zostać umorzone. Niemniej, w ocenie Kolegium, w świetle zebranego materiału dowodowego Skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, albowiem ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna na babcią i z prawa tego nie zrezygnowała. Nadto osoba wymagająca opieki, jej babcia posiada syna, który jest spokrewniony w pierwszej linii i brak jest przyczyn uniemożliwiających sprawowanie przez niego opieki na niepełnosprawną matką. Przepis art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 1a wymienionej ustawy w związku z przepisami ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy wskazuje katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji – według kolejności tego zobowiązania. Jednocześnie wskazuje się w orzecznictwie, iż zobowiązany do alimentacji w dalszej kolejności może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli zobowiązany do alimentacji w pierwszej kolejności nie jest w stanie, z uwagi na swój stan zdrowia, takiej pomocy świadczyć. Pismem z dnia 18 lutego 2022 r., Skarżąca złożyła skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wnosząc o jej uchylenie z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania. Nadto wniosła o przesłuchanie w charakterze świadków babci i ojca, na okoliczność sprawowanej opieki. W uzasadnieniu skargi powtórzyła co do zasady stanowisko zaprezentowane w odwołaniu, podkreślając potrzebę Jej pomocy w codziennym funkcjonowaniu babci i w związku z tym rezygnację z podejmowania zatrudniania przez Skarżącą oraz brak możliwości podjęcia takiej opieki nad niepełnosprawną matką ze strony jej syna, którzy nie może zrezygnować z pracy zawodowej mając na utrzymaniu dwie córki, tj. Skarżącą i jej małoletnią siostrę P. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając skargę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z treścią art. 120 i art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uwzględnienie skargi następuje bowiem jedynie w przypadkach stwierdzenia naruszenia prawa o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wymieniona regulacja prawna nie pozostawia wątpliwości, co do tego, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jakkolwiek trudno zgodzić się z twierdzeniem organu odwoławczego, iż w przypadku niniejszej sprawy mamy do czynienia z tożsamością sprawy rozstrzyganej wcześniej decyzjami organu pierwszej z dnia 15 grudnia 2020 r. oraz decyzją nr [...] z dnia 25 stycznia 2021 r., chociażby z tego względu, iż przy tożsamości podmiotowej, wniosek dotyczy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (tego samego), ale w różnych okresach, to jednak zapadłe w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie, choć dotknięte wadliwością, to nie jest to uchybienie na tyle istotne, by mogło doprowadzić do uwzględnienia skargi. Jak wskazano powyżej tylko istotne naruszenie, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, mogło być powodem uwzględnienia skargi. Przyjmując, że organ drugiej instancji winien orzec merytorycznie utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji o odmowie przyznania Stronie świadczenia pielęgnacyjnego, przyjęte przez ten organ rozstrzygnięcie prowadzi w istocie do prawidłowego załatwienia sprawy, gdyż potwierdza, iż Skarżąca nie spełnia przesłanek do uzyskania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Wbrew zarzutom skargi sprawa została wyjaśniona dostatecznie do końcowego jej załatwienia w odniesieniu do obowiązujących przepisów prawa materialnego. W świetle stanu faktycznego sprawy uprawnienie Skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad jej babcią legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności może być rozpatrywane jedynie w odniesieniu do treści art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z treścią art. 128 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy na Skarżącej, jako wnuczce ciąży wobec jej, legitymującej się znacznym stopniem niepełnosprawności, babci obowiązek alimentacyjny, o jakim mowa w przepisie art. 17 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, to niewątpliwie przedmiotowy obowiązek alimentacyjny obciąża ją zgodnie z powołanym Kodeksem w dalszej kolejności. W pierwszej kolejności obowiązek ten obciąża bowiem żyjące dzieci babci, czyli jej syna, a ojca Skarżącej – A.M. W tej sytuacji Skarżąca jest w stosunku do babci osobą inną niż spokrewnioną w pierwszym stopniu. Zgodnie zatem z treścią art. 17 ust. 1a tej ustawy wnioskowane uprawnienie przysługiwałoby jej gdy spełnione zostałyby wszystkie wymienione w tej normie prawnej warunki. Taka zaś sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. Nie został bowiem spełniony warunek o jakim mowa w pkt 2 ust. 1a, że "nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności". Wymagająca opieki babcia Skarżącej posiada bowiem żyjącego syna, który, jak przyznała sama Skarżąca, nie legitymował się w dacie wydawania zaskarżonej decyzji orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jak wynika przy tym z uzasadnienia podjętej na gruncie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 5/13 (ONSAiWSA 2014 nr 3 poz. 36) ich treść jest jasna, a ustalenie z nich normy prawnej nie wymaga szczególnych zabiegów interpretacyjnych i jest możliwe przy zastosowaniu wyłącznie wykładni gramatycznej. W uchwale tej Sąd stwierdził też, że przy wykładni tych przepisów "niedopuszczalne jest sądowe uzupełnienie ustawowego katalogu uprawnień socjalnych, gdyż przepisy art. 32 ust. 1 i art. 67 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nie mogą być samodzielnym źródłem roszczeń" oraz iż "Nie można natomiast, powołując się na wykładnię prokonstytucyjną, nadawać przepisom ustawy znaczenia sprzecznego z jej brzmieniem", gdyż prowadziłoby to do wypełniania "obowiązujących instytucji prawnych zupełnie nowymi treściami, wbrew jasno wymienionej woli ustawodawcy". W konsekwencji Sąd przy ferowaniu niniejszego wyroku nie podzielił stanowisk prezentowanych w powołanych przez Skarżącą w odwołaniu i w skardze wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych, odwołując się w tym względzie do mogących mieć odpowiednie zastosowanie m.in. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 3804/18 (LEX nr 2638173) i wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22 października 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 642/19 (LEX nr 2738712). Skoro w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie ulegało wątpliwości, że syn babci Skarżącej, spokrewniony z nią w bliższym niż Skarżąca stopniu w dacie wydawania zaskarżonej decyzji niż legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to zasadnie organy uznały, inne okoliczności nie miały dla rozpoznania sprawy znaczenia. W świetle treści art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego z obowiązku alimentacyjnego wobec matki niewątpliwie nie zwalnia okoliczność wykonywania pracy zawodowej czy opieka nad małoletnią córką i Skarżącą. Nie są to bowiem okoliczności, które uniemożliwiały zapewnienie, m.in. przy podjęciu wspólnych starań, właściwej opieki matce. Zwłaszcza mając na uwadze okoliczności sprawy i wskazane przez Skarżącą czynności, które wykonuje opiekując się chorą babcią. Przynoszenie węgla, rozpalanie w piecu, robienie codziennych zakupów, pomoc w załatwianiu trudnych spraw urzędowych czy asystowanie podczas licznych wizyt lekarskich nie uniemożliwiają podjęcie Skarżącej zatrudniania choćby w niepełnym wymiarze czasu prawy. Nadto, co należy wyraźnie podkreślić, wszystkie te czynności mieszczą się w szeroko pojętej wzajemnej pomocy między członkami właściwie funkcjonującej rodziny i są charakterystyczne dla pomocy wnucząt dla seniorów rodu. Dodatkowo też należy podnieść, że zalegle w aktach sprawy orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności babci skarżącej jest orzeczeniem czasowym – tj. do 31 stycznia 2022 r. Z tych względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.