II SA/Gl 401/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2018 r. sprawy ze skargi M.Z.(Z.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uprawnień do kierowania pojazdami 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącego kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta [...] decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 4, art. 102 ust. 1c ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 978 ze zm. – dalej u.k.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm. – dalej k.p.a.): 1) zatrzymał M. Z. prawo jazdy w zakresie wszystkich posiadanych kategorii na okres 3 miesięcy, tj. od dnia 8 listopada 2017 r. do dnia 8 lutego 2018 r. włącznie; 2) decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu podano m. in., że w dniu 8 listopada 2017 roku ww. przekroczył w obszarze zabudowanym dozwoloną prędkość o ponad 50 km/h. Starosta w takiej sytuacji zobligowany był wydać decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy. Od powyższej decyzji odwołanie złożył M. Z., zaskarżając ją w całości. Zarzucił naruszenie: 1) art. 7 §1 k.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i odmowę dopuszczenia dowodów zawnioskowanych przez stronę skarżącą; 2) art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego w sprawie; 3) art. 78 § 1 k.p.a., poprzez brak uwzględnienia żądania, tj. wniosków dowodowych strony; 4) art. 81a § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie w sprawie, mimo istniejących wątpliwości; 5) art. 107 §3 k.p.a., poprzez brak wskazania "powodu dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej", nadto brak wskazania, które fakty organ uznał za udowodnione. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania w sprawie z uwagi na bezprzedmiotowość tego postępowania, względnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania albo o uchylenie decyzji i rozstrzygnięcie przez organ II instancji sprawy co do istoty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej SKO) decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu podano m. in., że w rozpatrywanej sprawie wystąpiła przesłanka zatrzymania prawa jazdy. Komendant Miejski Policji w B. poinformował Starostę [...] o zatrzymaniu do kontroli drogowej dnia 8 listopada 2017 r. M. Z., który przekroczył dopuszczalną prędkość na obszarze zabudowanym o 54 km/h. Opisana wyżej sytuacja wypełniała - na dzień wydania decyzji przez organ I instancji - przesłanki zatrzymania prawa jazdy, nakładając na organ obowiązek wydania decyzji tej treści. Kolegium wskazuje jednocześnie, że na dzień wydania decyzji odwoławczej, z uwagi na upływ okresu zatrzymania prawa jazdy, bezprzedmiotowe stało się wydanie orzeczenia utrzymującego w mocy zaskarżoną decyzję. Wydanie decyzji tej treści oznaczałoby, że Kolegium orzeka o zatrzymaniu prawa jazdy na okres, który już minął, czyli musiałoby wydać decyzję niewykonalną. Z tego też względu, decyzja pierwszoinstancyjna podlega aktualnie uchyleniu, a postępowanie umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Skargę na powyższą decyzję złożył pełnomocnik M. Z., zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na treść wydanego w sprawie orzeczenia, tj.: 1) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 105 § 1 k.p.a. przez bezzasadne uchylenie decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. i umorzenie postępowania w sprawie z powołaniem się na bezprzedmiotowość dalszego procedowania (brak przedmiotu sprawy) spowodowaną upływem okresu czasu, na który zatrzymano skarżącemu dokument prawa jazdy, podczas gdy sam upływ czasu, na który zatrzymano prawo jazdy nie powoduje bezprzedmiotowości orzekania w sprawie (nie niweczy skutku wydanej decyzji) i nie zwalnia organu odwoławczego od dokonania oceny legalności wydanej przez Starostę decyzji w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy według stanu na dzień jej wydania; 2) art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie i niepodjęcie wszelkich kroków w celu wyjaśnienia stanu sprawy i jej należytego załatwienia, w szczególności poprzez odmowę zawieszenia postępowania w sprawie do czasu zakończenia trwającej sprawy karnej oraz odmowę uwzględnienia żądania dowodowego, zgłoszonego przez skarżącego w piśmie z dnia 7 grudnia 2017 r. w sytuacji, gdy skarżący nie miał innej możliwości przeprowadzenia przedmiotowych dowodów i wykazania swoich racji, co spowodowało niemożność wyjaśnienia, czy wykonujący pomiar prędkości policjanci uwzględnili np. błąd pomiarowy urządzenia; 3) obrazę art. 102 ust. 1 pkt 4 oraz art. 102 ust. 1c u.k.p., poprzez zatrzymanie skarżącemu dokumentu prawa jazdy na okres 3 miesięcy z powodu przekroczenia przez niego dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, w sytuacji, gdy skarżący kwestionuje fakt przekroczenia przez niego prędkości i nadto skarżący nie został za swoje zachowanie ukarany mandatem karnym, co powoduje, iż nie zostało uprawdopodobnione, że wystąpiło zdarzenie uprawniające organ administracji publicznej do zatrzymania prawa jazdy; 4) obrazę art. 8, art. 11, art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji niezgodnie wymaganiami wskazanymi w tym przepisie, w sposób zbyt lakoniczny i niewyczerpujący, a w konsekwencji uniemożliwiający kontrolę decyzji oraz zbadanie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ, powodując tym samym naruszenie zasady zaufania uczestników postępowania do organów administracji publicznej, tj. poprzez: a) niewyjaśnienie, dlaczego dalsze procedowanie w sprawie było bezprzedmiotowe, skoro możliwe było zbadanie legalności wydanej w sprawie decyzji; b) zaniechanie odniesienia się do zarzutów strony skarżącej dotyczących odmowy przeprowadzenia postępowania dowodowego celem ustalenia prawidłowości pomiarów wykonanych przy pomocy wideo rejestratora, w sytuacji kwestionowania tej okoliczności przez skarżącego. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie w całości decyzji wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach w dniu [...] r. i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W myśl art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy w przypadku, gdy kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Z kolei wg ust. 1c omawianego przepisu starosta wydaje decyzję, o której mowa w ust. 1 pkt 4 lub 5, na okres 3 miesięcy, nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności oraz zobowiązując kierującego do zwrotu prawa jazdy, jeżeli dokument ten nie został zatrzymany w trybie art. 135 ust. 1 p.r.d. W pierwszej kolejności wskazać należy, że słuszna jest linia orzecznicza, w świetle której nie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego z powodu upływu okresu na jaki orzeczono zatrzymanie skarżącemu prawa jazdy. Okoliczność ta nie stanowi bowiem o bezprzedmiotowości postępowania, którego wynik będzie miał – jako prejudykat – zasadnicze znaczenie w procesie ewentualnego dochodzenia odszkodowania z tytułu niezgodnego z prawem postępowania przy wykonywaniu władzy publicznej, za jaki musiałoby by być uznane zatrzymanie prawa jazdy mimo braku spełnienia przesłanek wskazanych w art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. (np. wyrok WSA w Poznaniu z 19 grudnia 2017 r., sygn. II SA/Po 745/17; wyrok WSA w Gliwicach z 21 czerwca 2017 r., sygn. II SA/Gl 147/17). Stąd, w ocenie Sądu, stanowisko Kolegium jest wadliwe i nie daje się pogodzić z zasadami państwa prawnego. Organ nie miał bowiem podstaw do uznania, że zaistniała bezprzedmiotowość postępowania, gdyż przedmiotem postępowania nie było zatrzymanie prawa jazdy dopiero w wyniku orzeczenia Kolegium lecz ocena zgodności z prawem zatrzymania skarżącemu prawa jazdy na okres 3 miesięcy liczony od dnia 8 listopada 2017 r. do dnia 8 lutego 2018 r. włącznie. Nie było zatem żadnych przeszkód, nawet jeżeli okres zatrzymania prawa jazdy w chwili orzekania przez Kolegium już upłynął, aby organ odwoławczy ocenił, czy przesłanki zatrzymania prawa jazdy wystąpiły i w razie oceny pozytywnej utrzymał w mocy zaskarżoną doń decyzję pierwszoinstancyjną, a w razie oceny negatywnej wydał stosowne do okoliczności rozstrzygnięcie. Ustawodawca, mając na uwadze bezpieczeństwo wszystkich użytkowników dróg publicznych, w sytuacji oczywistego, rażącego naruszenia przepisów ruchu drogowego, jakim jest przekroczenie prędkości o 50 km/h w obszarze zabudowanym, przewidział możliwość natychmiastowego zatrzymania prawa jazdy i nakazał opatrzenie decyzji rygorem natychmiastowej wykonalności. Termin na rozpatrzenie odwołania od decyzji organu I instancji nie jest uzależniony od upływu terminu, na który prawo jazdy zostało zatrzymane. Także teza Kolegium o ewentualnej niewykonalności decyzji w razie utrzymania w mocy rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego stoi w sprzeczności z art. 102 ust. 1c u.k.p., przewidującym, że decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy opatruje się rygorem natychmiastowej wykonalności, a tym samym wykonalna staje się już decyzja organu I instancji. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 541 ze zm.; w brzmieniu na dzień wydawania decyzji) do dnia [...] r. podstawą zatrzymania prawa jazdy jest informacja o której mowa odpowiednio w pkt 1 lub 3 (wg pkt. 1 podmiot, który ujawnił popełnienie naruszenia, o którym mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a p.r.d. lub wydał prawomocne rozstrzygnięcie za to naruszenie, niezwłocznie powiadamia o tym starostę właściwego ze względu na miejsce zamieszkania kierującego pojazdem). Art. 135 ust. 1 pkt 1a p.r.d. stanowi zaś, że policjant zatrzyma prawo jazdy za pokwitowaniem m. in. w przypadku ujawnienia czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Już z tych regulacji wynika, że nie jest w takich przypadkach konieczne prawomocne skazanie (wystarczy ujawnienie wykroczenia), bowiem ustawodawca przewiduje tu środek administracyjny, a nie karny. Stąd, art. 7 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy zmieniającej jednoznacznie wskazuje, że okolicznością, która obliguje organ do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, jest ww. informacja (tak też np. wyrok WSA w Gliwicach z 21 kwietnia 2016 r., sygn. II SA/Gl 92/16). W konsekwencji organ wydający decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy nie prowadzi własnych ustaleń dotyczących faktu rażącego przekroczenia prędkości, jest to bowiem domena postępowania wykroczeniowego. W szczególności nie mamy tu do czynienia z ustalaniem winy. Takie ustalenia wymagają bowiem w niektórych przypadkach długotrwałego postępowania dowodowego. Z woli ustawodawcy organ opiera swoje rozstrzygnięcie na przekazanej mu informacji, która ma charakter dokumentu urzędowego (art. 76 §1 k.p.a.), stanowiąc dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Zatrzymanie prawa jazdy ma bowiem w tym przypadku charakter prewencyjny, mający służyć zapobieganiu dalszym naruszeniom we wskazanym okresie. Dlatego też bezzasadne są zarzuty naruszenia zasady prawdy obiektywnej (co sprowadza się do zarzutu naruszenia art. 6, 7, 75 §1, 77 §1 i 80 k.p.a., choć nie wszystkie te przepisy wprost zostały wyartykułowane w skardze). Z tych względów nie było przesłanek do zawieszenia postępowania administracyjnego, nie wystąpiło bowiem żadne zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2013 r., I OSK 348/12, elementem zagadnienia wstępnego jest istnienie zależności (związku przyczynowego) miedzy uprzednim rozstrzygnięciem, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie. W razie, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. Z kolei w wyroku WSA w Krakowie z 7 marca 2014 r., II SA/Kr 1541/13, stwierdza się, że "warunkiem zawieszenia postępowania administracyjnego, jest pojawienie się w toku rozpoznania sprawy tzw. zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego). Ustawodawca nie zdefiniował tego pojęcia. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym jest określona w przepisach prawa materialnego przesłanka wydania decyzji administracyjnej, której rozstrzygnięcie wykracza poza kompetencje organu administracji publicznej. Zagadnienie takie powstaje niezależnie od postępowania, w którym można je rozstrzygnąć. (...) instytucja zawieszenia postępowania z uwagi na przesłankę zagadnienia wstępnego znajduje zastosowanie, o ile pomiędzy rozstrzygnięciem kwestii prejudycjalnej, a rozstrzygnięciem postępowania administracyjnego istnieje zależność, o której mowa w art. 94 § 1 pkt 4 k.p.a. Chodzi tu o istnienie bezpośredniego związku przyczynowego wyrażającego się w tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Sformułowanie użyte w analizowanym przepisie >zależy od uprzedniego< wskazuje, że rozstrzygnięcie kwestii prejudycjalnej warunkuje rozpoznanie sprawy administracyjnej. Taka sytuacja ma miejsce, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji. Tak więc (...) zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego." Art. 102 ust. 1c częściowo został uznany za niezgodny z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 października 2016 r., sygn. akt K 24/15 (Dz. U. z 2016 r., poz. 2197) z dniem 29 grudnia 2016 r. Zgodnie z nim wymieniony wyżej przepis utracił moc w zakresie, w jakim nie przewidywał sytuacji usprawiedliwiających - ze względu na stan wyższej konieczności - kierowanie pojazdem z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. To rozstrzygnięcie nie miało jednak zastosowania w niniejszej sprawie, jako że skarżący kwestionuje prawidłowość pomiaru. Wszystkie ww. uchybienia przepisom postępowania oraz art. 105 §1 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcie odpowiadało prawu materialnemu. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (200 zł) i koszty zastępstwa procesowego (497 zł, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.