II SA/Gl 411/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi S. S. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 11 stycznia 2022 r. nr WINB-WOA.7722.255.2021.AG w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach postanowieniem z dnia 11 stycznia 2022 r. nr WINB-WOA.7722.255.2021 r., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. (PINB) nr [...] z dnia 16 listopada 2021 r., odmawiające B. i R. B., E. i J. G., S. S. oraz M. S. wszczęcia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku zlokalizowanego na działce numer 1 w C. przy ul. [...] Powyższe postanowienia wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z dnia 23 września 2021 r. adwokat R. S. działając w imieniu M. S., B. i R. B., E. i J. G. oraz S. S. (wnioskodawcy) wniósł do PINB wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania nieruchomości położonej w C., przy ul. [...], wstrzymanie użytkowania tego obiektu oraz nakazanie przywrócenia poprzedniego stanu sposobu użytkowania. Zdaniem wnioskodawców przedmiotowa nieruchomość jest w całości wynajmowana i stanowi obiekt zamieszkania zbiorowego, co stanowi naruszenie art. 71 ust. 1 pkt 2 pr. bud. Wskazano, że budynki sąsiednie są położone od spornego obiektu w odległości około 20 m, co powoduje zakłócenie funkcji mieszkalnych tego terenu. Wyjaśniono, iż na tej podstawie wnioskodawcy posiadają interes prawny w sprawie. Postanowieniem z dnia 16 listopada 2021 r. nr [...] PINB odmówił wnioskodawcom wszczęcia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania wskazanego budynku. Wyjaśnił, iż wnioskodawcy nie są właścicielami działek bezpośrednio graniczących z działką numer 1. W sąsiedztwie tej nieruchomości znajduje się wyłącznie niezabudowana nieruchomość, należąca do B. i R. B. Uznał, że wnioskodawcom nie przysługuje status strony. Ponadto wyjaśnił, że podjął czynności celem sprawdzenia zasadności złożonego wniosku. PINB przeprowadził kontrolę wskazanego w zawiadomieniu budynku, z której sporządzono protokół nr [...] z dnia 10 grudnia 2021 r. wraz z dokumentacją w tym dokumentacją fotograficzną. Ustalono między innymi, że na działce nr 1 zlokalizowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny. Zgodnie z oświadczeniem pełnomocnika właścicieli nieruchomości budynek jest użytkowany okazjonalnie również przez znajomych oraz rodzinę. W zażaleniu na powyższe postanowienie wnioskodawcy reprezentowani jak dotychczas przez pełnomocnika zarzucili naruszenie art. 28 k.p.a oraz art. 61 pr. bud., wnosząc o uchylenie skarżonego postanowienia w całości. Wskazano, iż PINB błędnie nie uznał wnioskodawców za posiadających status strony w postępowaniu, gdyż ich interes prawny wynika z art. 23-34 i 222 Kodeksu cywilnego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 11 stycznia 2022 r. nr WINB-WOA.7722.255.2021.AG, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (ŚWINB) utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W podstawie prawnej orzeczenia organ II instancji wskazał art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. Uzasadniając to rozstrzygnięcie przybliżył przebieg postepowania według chronologii zdarzeń wskazując na podstawy prawne rozstrzygnięcia. Zdaniem ŚWINB PINB prawidłowo wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postepowania, jednakże z przyczyn innych niż wskazane w uzasadnieniu. Uznał, że rację mają skarżący, iż w sprawach dotyczących sposobu użytkowania obiektu status strony przysługuje każdemu, kto ma interes prawny. ŚWINB wskazał, że ocena interesu prawnego zawsze musi uwzględniać specyficzne, indywidualne okoliczności (uwarunkowania) występujące w konkretnej sprawie. Podał, że posadowienie spornego obiektu w stosunku do działek będących własnością wnioskodawców wskazuje, że obiekt ten nie oddziałuje na ich działki. Odległość zmierzona orientacyjnie na podstawie portalu geoportal.gov.pl, budynku płożonego na działce nr 1 od położonego najbliżej budynku wynosi około 36 metrów. Odległość do granicy z najbliżej położoną działką należącą do wnioskodawców wynosi najmniej około 15 metrów. Obiekt ten znajduje się w znacznej odległości od działek i budynków należących do wnioskodawców. Nie sposób zatem uznać, by zmiana użytkowania przedmiotowego budynku miała doprowadzić do ograniczenia prawa do zabudowy na działkach sąsiednich. ŚWINB dodał, że w przepisach prawa, w tym szczególnie w przepisach techniczo-budowlanych nie ma takiego przepisu, który uzasadniałby stwierdzenie, iż przedmiotowy obiekt oddziałuje na nieruchomości należące do wnioskodawców. W tym zakresie ŚWINB przywołał brzmienie § 12 ust.5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t,j, Dz.U. z 2019 r.,.poz.1065 ze zm.). Stwierdził także, iż posadowienie przedmiotowego budynku nie narusza przepisów ochrony przeciwpożarowej. ŚWINB zauważył nadto, że elementem koniecznym, by uznać interes prawny właścicieli nieruchomości sąsiednich jest to, że działka znajduje się w strefie oddziaływania konkretnego obiektu znajdującego się na drugiej działce, co nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie. Zdaniem ŚWINB wnioskodawcy nie wskazali z jakiej normy prawnej prawa administracyjnego wywodzą swój interes prawny przywołując jedynie przepisy art. 23-34 i 222 Kodeksu cywilnego, związanych z ochroną prawa własności. W ocenie ŚWINB nie sposób mówić o możliwości oddziaływania ewentualnej zmiany sposobu użytkowania obiektu na działki sąsiednie w sytuacji tak znacznej odległości pomiędzy nimi. ŚWINB stwierdził brak istnienia interesu prawnego polegającego na braku ustalenia związku o charakterze materialno-prawnym miedzy normą prawa materialnego, a sytuacją prawną wnioskodawców. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na postanowienie ŚWINB S. S. (skarżąca) reprezentowana jak dotychczas przez pełnomocnika zarzuciła obrazę art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na braku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych do rozstrzygnięcia oraz dowolną ocenę okoliczności faktycznych sprawy mającej wpływ na rozstrzygnięcie i nie pozwalającej na ustalenie, że skarżąca nie ma interesu prawnego w sprawie; obrazę art. 28 k.p.a. polegającą na bezzasadnym uznaniu, iż brak wpływu obiektu budowlanego, którego dotyczył wniosek o wszczęcie postepowania na sposób wykonywania przez skarżącą prawa własności na gruncie pr. bud., jest przesłanką do uznania skarżącej za nieposiadającej interesu prawnego w sprawie. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu zauważyła, że w toku postępowania nie przesłuchano wnioskodawców ani tez nie poczyniono żadnych innych dowodów, aby ustalić, czy hałas, awantury, krzyki, głośna muzyka, wulgaryzmy, powodowane przez osoby przebywające na terenie działki, której dotyczy postępowania są słyszalne i uciążliwe dla właścicieli nieruchomości sąsiednich. Zdaniem skarżącej ocena dokonana przez ŚWINB jest całkowicie dowolna. Natomiast z planu zagospodarowania przestrzennego wynika jednoznacznie, że tereny, na których położona jest działka, której dotyczy wniosek są terenami zabudowy mieszkaniowej, co pozwala na wywiedzenie interesu prawnego skarżącej. W odpowiedzi na skargę SWINB wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm. - dalej " p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przeprowadzając kontrolę sądowoadministracyjną zgodnie z przedstawionymi wyżej zasadami, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające ją postanowienie nie naruszają prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Na podstawie art. 119 ust. 2 p.p.s.a sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie ŚWINB utrzymujące w mocy postanowienie PINB, którym odmówiono wnioskodawcom wszczęcia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku zlokalizowanego na działce numer 1 w C. przy ul. [...]. Oznacza to, że ocenie zostanie poddana jedynie prawidłowość stanowiska zakładającego, że wystąpiła przeszkoda w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. dla przeprowadzenia postępowania w zakresie wynikającym z wniosku z dnia 23 września 2021 r., który to wniosek został złożony również przez skarżącą. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 k.p.a., który został wprowadzony w dniu 11 kwietnia 2011 r., na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. nr 6, poz. 18 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Przepis ten przewiduje zatem dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania. Druga natomiast występuje, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy przepisy prawa materialnego nie dają podstaw prawnych do wszczęcia postępowania w sprawie, bądź postępowanie administracyjne już się toczy albo w tej samej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie, bądź doszło do upływu terminu określonego w ustawie i brak jest podstaw do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (zob. np. B. Adamiak, Komentarz do art. 61a k.p.a. (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2019, s. 421 oraz R. Stankiewicz, w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015, s. 384). Zaakcentować przy tym należy, że aby organ mógł odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., wystarczające jest ziszczenie się choćby jednej z przedstawionych powyżej przesłanek. Jej zaistnienie uniemożliwia w ogóle procedowanie w sprawie i załatwienie wniosku w procesowej formie decyzji administracyjnej. Wynika to z użytego przez ustawodawcę kategorycznego sformułowania: "nie może być wszczęte". Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1987/12; z 17 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1053/17; z 6 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 876/20). W realiach rozpoznawanej sprawy organ I instancji odmówił skarżącej wszczęcia postępowania wskazując, że chodzi o postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku zlokalizowanego na działce numer 1 w C. przy ul. [...]. Postanowienie to zostało wydane w odpowiedzi na pismo z 23 września 2021 r., w którym wskazano, że doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku i żądano nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania t.j. funkcji mieszkalnej jednorodzinnej. Ocena kontrolowanego rozstrzygnięcia sprowadza się w istocie do rozstrzygnięcia, czy skarżąca mogła być uznana za stronę postępowania, którego wszczęcia domagała się we wskazanym powyżej piśmie z dnia 23 września 2021 r. Rozstrzygnięcie tej kwestii wymaga sięgnięcia do treści art. 28 k.p.a. Według tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Brak interesu prawnego w świetle tego przepisu wyklucza posiadanie statusu strony postępowania. Wyjaśnić zatem należy, czym jest interes prawny. Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Od interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego przez niego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. m.in. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 982/17). Mając na względzie przedstawione dotychczas rozumienie pojęcia interesu prawnego, wskazać należy, że zgłoszone przez skarżącą żądanie wszczęcia postępowania dotyczyło zmiany sposobu użytkowania budynku jednorodzinnego. W skardze swój interes prawny skarżąca wywodziła z przepisów art. 23-34 i 222 Kodeksu cywilnego dotyczących ochrony prawa własności oraz tego, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego zarówno jej działka, jak i działka nr 1 umiejscowione na terenie zabudowy mieszkalnej. Wskazała, że krzyki, hałasy, głośna muzyka, wulgaryzmy dobiegające z terenu działki nr 1 są uciążliwe dla sąsiadów. ŚWINB stwierdził, że odległość budynku płożonego na działce nr 1 od położonego najbliżej budynku wynosi około 36 metrów. Odległość do granicy z najbliżej położoną działką należącą do wnioskodawców wynosi najmniej około 15 metrów, a zatem nie można mówić o możliwości oddziaływania ewentualnej zmiany sposobu użytkowania obiektu na działki sąsiednie w sytuacji znacznej odległości pomiędzy nimi. Zdaniem ŚWINB skarżąca nie wykazała z jakiej normy prawnej prawa administracyjnego wywodzi swój interes prawny W ocenie Sądu stanowisko ŚWINB jest słuszne. W okolicznościach podnoszonych przez skarżącą istnieje związek wyłącznie o charakterze faktycznym. Skarżąca bez wątpienia jest zainteresowana tym, aby osoby przebywające na działce nr 1 zachowywały się w sposób nieuciążliwy dla innych mieszkańców okolicy. Jednak jest to wyłącznie przejaw posiadanego interesu faktycznego, który na gruncie art. 28 k.p.a. nie wystarcza do przypisania statusu strony postępowania. Przedstawiony w uzasadnieniu skargi wywód zmierzający do wykazania przeciwnej tezy jest zdaniem Sądu nieprzekonujący i stanowi wyłącznie polemikę ze stanowiskiem organu opartą o niewłaściwe rozróżnienie pojęcia interesu prawnego od interesu faktycznego. Ponadto nie mógł odnieść skutku wywód skargi zmierzający do wykazania wadliwości postępowania administracyjnego poprzez nie zebranie materiału dowodowego, jego prawidłowej analizy i oceny. W ramach wstępnej kontroli wniosku o wszczęcie postępowania organ nie był uprawniony do rozpatrzenia merytorycznego sprawy. O tym bowiem, że wniosek skarżącej o wszczęcie postępowania nie mógł zostać uwzględniony i spotkał się z odmową decydowały bowiem względy podmiotowe znajdujące oparcie o omówione w dalszej części niniejszego uzasadnienia okoliczności, a nie to, czy opisywane przez skarżącą nieprawidłowości występują. Zdaniem Sądu organ I instancji prawidłowo zakwalifikował pismo wnioskodawców, w tym skarżącej, z dnia 23 września 2021 r. jako wniosek o wszczęcie postępowania. W konsekwencji zaś takiej kwalifikacji organ ten postąpił, zdaniem Sądu, prawidłowo dokonując najpierw wstępnej oceny tego wniosku. W jej ramach zbadał zaś w pierwszej kolejności, czy już na pierwszy rzut oka po stronie skarżącej nie zachodzą przeszkody o charakterze podmiotowym powodujące konieczność odmowy wszczęcia wnioskowanego postępowania. W ocenie Sądu okoliczności sprawy dotyczące położenia działek w sposób oczywisty i bez konieczności dalszych ustaleń wskazywały na brak interesu prawnego po stronie skarżącej. Sąd nie dopatrzył się ponadto naruszenia przez organ przepisów postępowania, które powinno prowadzić do uwzględnienia skargi. W kontekście powyższych przepisów nie dają podstaw do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wobec powyższego na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, orzekł jak w sentencji.