II SA/Gl 417/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.),, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2018 r. sprawy ze skargi [A] Sp. z o.o. w O. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty M. z dnia [...] r. nr [...] - w części, obejmującej punkt 3; 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącej Spółki kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta [...] wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej po rozpoznaniu wniosku skarżącej "A" Sp. z o.o. w O., orzekł o: 1) przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonych w O., oznaczonych jako działki nr 1, 2, 3 i 4 – w prawo własności, 2) ustaleniu opłaty z tego tytułu w wysokości 242.990 zł, 3) rozłożeniu należności na pięć rocznych rat w wysokości 48.598 zł z oprocentowaniem każdej z nieuiszczonych rat wg stopy procentowej, równiej wysokości odsetek ustawowych – zgodnie z zarządzeniem Wojewody Śląskiego z dnia 20 lutego 2014 r. nr 44/14. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła wnioskodawczyni, kwestionując ją jedynie w części, określającej wysokość oprocentowania. Spółka domagała się orzeczenia, że każda nieuiszczona rata podlega oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli, stosowanej przez Narodowy Bank Polski, zgodnie z art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. z 2012 r. poz. 83). Odwołująca się zarzuciła, że zarządzenie Wojewody Śląskiego nie mogła stanowić podstawy do ustalenia wyższego oprocentowania, gdyż było aktem generalnym, a nie indywidualnym i wprowadzało rażąco wygórowane oprocentowanie. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda Śląski orzekł o uchyleniu decyzji organu I instancji w całości i odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Jednakże wskutek skargi Spółki, wyrokiem z dnia 7 października 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 603/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżoną decyzję. Zdaniem Sądu, skoro w odwołaniu zaskarżono jedynie pkt 3 decyzji, decyzja w pozostałej części stała się ostateczna. Niepodzielne są jednak wszystkie ustalenia z pkt 3 decyzji organu I instancji jako ściśle ze sobą powiązane, a dotyczące tak rozłożenia opłaty na raty, jak w warunków tego rozstrzygnięcia. Nie można bowiem mówić, że skoro zakwestionowano jedynie wysokość odsetek, to w pozostałym zakresie decyzja stała się ostateczna. Zagadnienie rozłożenia należności na raty wiąże się z problemem oprocentowania z tytułu nieuiszczonej części opłaty. Po rozpoznaniu skarg kasacyjnych obu stron wyrokiem z dnia 21 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 184/16 naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne, podzielając pogląd, że rozstrzygnięcie o rozłożeniu na raty opłaty z tytułu przekształcenia prawa obejmuje swym zakresem również wszelkie kwestie związane z wyliczoną wysokością odsetek. Po ponownym rozpoznaniu odwołania zaskarżoną decyzją Wojewoda orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji w części, orzekającej o oprocentowaniu rat z tytułu opłaty wg stopy procentowej równej wysokości odsetek ustawowych. Po zrelacjonowaniu przebiegu postępowania organ odwoławczy podał, że ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nie określa ani maksymalnych, ani minimalnych wysokości progów oprocentowania. Określa jednak, przy przyjęciu jakiej stopy procentowej oprocentowanie może być naliczone i daje możliwość zastosowania innej stopy procentowej, niż ustawowa (art. 4 ust. 5 ustawy). Gdyby intencją ustawodawcy było ustalenie oprocentowania jedynie w sposób korzystniejszy dla użytkownika wieczystego, zostałoby to wskazane w tym przepisie. W niniejszej sprawie przed wydaniem decyzji przez organ I instancji weszło w życie zarządzenie, w którym wyrażono zgodę na zastosowanie innej stopy procentowej. Za bezzasadny organ odwoławczy uznał zarzut co do braku podstaw do wydania zarządzenia jako aktu o charakterze generalnym, gdyż przepis art. 4 ust. 5 ustawy, przewiduje formę zarządzenia. Stąd też odwołania nie uwzględniono, bowiem organ I instancji prawidłowo zastosował stopę procentową. W skardze do sądu administracyjnego Spółka "A" wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 4 ust. 3, 4 i 5 ustawy i błędne zastosowanie przywołanego wyżej zarządzenia Wojewody Śląskiego. Jej zdaniem, zarządzenia tego nie wydano bowiem w indywidualnej sprawie na jej wniosek. Nadto, zarządzenie to nie jest możliwe do zastosowania, gdyż stawka odsetek ustawowych jest zmienna w perspektywie czasu i to z innych przyczyn niż stopa redyskonta weksli. Oznacza to, że zarządzenie było niezgodne z prawem. Do tej kwestii Wojewoda się jednak nie odniósł. Skarżąca podniosła też, że w obecnym stanie prawnym obowiązują różne rodzaje odsetek ustawowych (MP z 2016 r. poz. 46 i 47). Wreszcie, zarzuciła że nie jest możliwe ustalenie oprocentowania wg stawki wyższej niż wynikającej z art. 4 ust. 4 ustawy, a zastosowanie zarządzenia nie było obligatoryjne. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek zasadniczo z innych przyczyn, niż w niej podniesionych. Z mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy administracji, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Tymczasem w poprzednim wyroku wydanym w sprawie II SA/Gl 603/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny przesądził, że decyzja organu I instancji stała się ostateczna jedynie w pkt 1 i 2. Niepodzielne są jednak wszystkie ustalenia w pkt 3 tej decyzji jako ściśle powiązane. Zagadnienie rozłożenia na raty, wiąże się z problematyką oprocentowania z tytułu nieuiszczonej części opłaty, rozłożonej na raty. Prawidłowość takiego stanowiska podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny, oddalając skargi kasacyjne obu stron. Oznacza to, że przedmiotem postępowania odwoławczego winna być decyzja organu I instancji, obejmująca cały pkt 3, a więc orzeczenie co do rozłożenia opłaty na raty i określenie stopy procentowej niespłaconych rat. Z naruszeniem wytycznych Sądu przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy uczynił przedmiotem rozstrzygnięcia jedynie część decyzji organu I instancji w pkt 3, a mianowicie co do ustalonego oprocentowania, przyjmując że w pozostałej części decyzja stała się ostateczna z powodu niewniesienia odwołania. Tymczasem walor ostateczności przysługuje jedynie pkt 1 i 2 decyzji organu I instancji. Zatem zaskarżona decyzja jest wadliwą decyzją częściową, gdyż jej wydanie było niedopuszczalne w trybie art. 104 § 2 kpa z uwagi na integralność i nierozerwalność orzeczenia w pkt 3 decyzji organu I instancji. Wniesienie odwołania jedynie co do określonych w tym orzeczeniu odsetek ustawowych, spowodowało zatem, że pkt 3 decyzji organu I instancji nie uzyskał przymiotu ostateczności także w części, orzekającej o rozłożeniu należności na raty. Stąd też decyzja organu odwoławczego jako nierozstrzygająca o całości decyzji organu I instancji w pkt 3, została wydana z rażącym naruszeniem art. 104 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co musiało skutkować jej nieważnością z mocy art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Sąd administracyjny podzielił też zarzuty skargi w zakresie błędnej wykładni art. 4 ust. 5 ustawy z 2005 r., co do charakteru prawnego zarządzenia właściwego organu oraz możliwości określenia oprocentowania w wysokości wyższej, niż określona w ust. 4 tego przepisu. Zarządzenie to jest bowiem aktem indywidualnym, podejmowanym na wniosek organu w danej sprawie w terminie jednego miesiąca od złożenia takiego wniosku. Organ odwoławczy pominął bowiem treść art. 4 ust. 17 ustawy o przekształceniu, który to przepis nakazuje odpowiednie zastosowanie art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 121). Forma wyrażania zgody przez wojewodę (zarządzenie), nie zmienia postaci rzeczy, że jest ono podejmowane wyłącznie na wniosek organu w indywidualnej sprawie administracyjnej. Taki pogląd jest też utrwalony w orzecznictwie sądowym (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 2734/14, LEX nr 2142161, z dnia 26 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 2735/14, z dnia 29 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2606/13, LEX nr 1418962, z dnia 15 października 2015 r. sygn. akt I OSK 1832/14, LEX nr 1985774, z dnia 30 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2606/13, LEX nr 1449898). Nadto w wyrokach w sprawach I OSK 2734/14, I OSK 2735/14 i I OSK 2606/13, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że tryb z art. 4 ust. 17 ustawy z 2005 r. dotyczy tylko przypadków zastosowania korzystniejszej stopy, niż określona w art. 4 ust. 4 ustawy. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni przychylił się do powyższych poglądów. Skoro art. 5a ustawy nakazuje uwzględnienie przepisów o pomocy publicznej, oznacza to, że rozłożenie należności na raty jest formą pomocy publicznej, a zatem zarówno oprocentowanie rat, określone w art. 4 ust. 4, jak i ust. 5 tego przepisu, winno być tak traktowane, co wyklucza przyjęcie, że dopuszczalne jest zastosowanie innej stopy procentowej jako wyższej niż ustawowa. Skoro zaś zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji w pkt 3, zostały oparte na zarządzeniu Wojewody Śląskiego z dnia 20 lutego 2014 r. nr 44/14, które nie zostało podjęte na wniosek organu I instancji w niniejszej sprawie, sąd administracyjny z mocy art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 134 i art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji organu I instancji w tej części tj. co do pkt 3, jako aktu podjętego w granicach danej sprawy. Decyzja organu I instancji w pkt 3 określała bowiem oprocentowanie na podstawie aktu prawa podjętego z rażącym naruszeniem art. 4 ust. 5 i 17 ustawy o przekształceniu... w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Do końcowego załatwienia sprawy w zakresie wniosku skarżącej o rozłożenie należności na raty i określeniu oprocentowania z tego tytułu niezbędne jest zatem wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organu I instancji w tej części. Rozłożenie na raty należności z tytułu przekształcenia prawa i określenie oprocentowania w innej wysokości niż wynikającej z art. 4 ust. 4 ustawy, wymaga bowiem złożenia przez organ indywidualnego wniosku w trybie ust. 5 tego przepisu. W sprawie takiej zastosowanie mają też przepisy o pomocy publicznej. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę i działając z urzędu stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w pkt 3 na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. O kosztach postępowania obejmujących wpis sądowy w kwocie 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego w kwocie 480 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, czyli łącznie w kwocie 697 zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżącej zgodnie z art. 202, art. 205 § 2 i art. 209 cyt. ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozp. Min. Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien zatem ponownie rozpoznać wniosek o rozłożenie opłat z tytułu przekształcenia prawa na raty z zastosowaniem przepisów o pomocy publicznej. Zastosowanie innej stopy oprocentowania, niż określonej w art. 4 ust. 5 ustawy, wymaga złożenia przez organ wniosku o udzielenie zgody przez Wojewodę Śląskiego w niniejszej sprawie i może dotyczyć jedynie zastosowania korzystniejszej stopy. ec