II SA/Gl 426/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.),, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Marta Guzik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2015 r. sprawy ze skargi H. B. i F. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności budowy urządzenia budowlanego oddala skargę. Wnioskiem z dnia 10 października 2014r. A. C. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. (dalej: PINB) o wszczęcie procedury legalizacyjnej wobec samowoli budowlanej w postaci budowy bramy wjazdowej zlokalizowanej na drodze koniecznej prowadzącej do drogi publicznej ulicy [...]. W dniu [...]r. PINB przeprowadził czynności kontrolne na nieruchomości oznaczonej numerem geodezyjnym [...] przy ul. [...] w R., w czasie których stwierdził, że na ww. nieruchomości stanowiącej współwłasność B. J., F. J., M. J., K. M., P. M. oraz W. M. znajduje się brama z furtką stanowiące element ogrodzenia. Obecni podczas kontroli P. M. i M. M. zeznali, że bramę postawiono w maju 2014r. w celu zabezpieczenia prywatnych posesji przed osobami postronnymi. Poinformowali również, że nie jest ona zamykana na klucz bądź kłódkę, a działka o numerze geodezyjnym [...] nie stanowi drogi wewnętrznej. W trakcie kontroli sporządzono dokumentację fotograficzną oraz wykonano pomiary przedmiotowej bramy ustalając, że wysokość mierzona od poziomu terenu do górnej krawędzi przęsła wynosi 1,61 m, odległość od krawędzi chodnika 6,33 m, natomiast odległości od krawędzi ulicy 11,40 m. W dniu [...]r. PINB wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie budowy ogrodzenia - bramy z furtką bez wymaganego zgłoszenia i równocześnie zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst ustawy - Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm. dalej: k.p.a.) umorzył w całości postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa ogrodzenia. Natomiast w myśl art. 30 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzenia o wysokości powyżej 2,20m. Przedmiotowa brama zlokalizowana jest w odległości 11,40 m od krawędzi jezdni drogi publicznej - ul. [...] i ma wysokość 1,61m. W ocenie organu takie usytuowanie bramy bez zgłoszenia właściwemu organowi nie narusza ww. przepisu. Jednocześnie organ uznał, że miejsca w którym znajduje się przedmiotowa brama nie można uznać za inne miejsce publiczne. W tej sytuacji dalsze prowadzenie postępowania w ocenie organu stało się bezprzedmiotowe. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli A. C., F. C. i H. B. kwestionując dokonane przez organ wyliczenia w zakresie odległości bramy od jezdni oraz wskazaną przez inwestorów potrzebę jej budowy. Nadto podnieśli, że droga na której wybudowana została sporna brama od kilkudziesięciu lat stanowiła drogę wewnętrzną i należało ją zakwalifikować jako inne miejsce publiczne. Zwrócili również uwagę na orzeczenie sądu powszechnego w zakresie dotyczącym zabezpieczenia powództwa odwołujących się, poprzez zakaz grodzenia pasa drogowego stanowiącego pas służebności drogi koniecznej. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]r. znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. 2013r. poz. 267 z późn. zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że "inne miejsce publiczne" nie ma swojej definicji legalnej; również pojęcie "od strony dróg" pozostało niezdefiniowane. W tej sytuacji zdaniem [...]WINB nie sposób przyjąć, że brama znajdująca się w odległości ponad 6 m od drogi jest usytuowana "od strony dróg", w przeciwnym bowiem wypadku, w zasadzie każde ogrodzenie usytuowane równolegle do drogi publicznej byłoby ogrodzeniem od strony drogi publicznej, niezależnie od jego odległości do krawędzi jezdni czy chodnika. Taki sposób rozumienia przepisu art. 30 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. prowadziłby do nieproporcjonalnej ingerencji w prawa właściciela nieruchomości, przy jednoczesnym braku jakichkolwiek wskazówek w rozpatrywanym przepisie pozwalających na ocenę tego, jaka odległość od krawędzi jezdni, chodnika decyduje o tym, czy ogrodzenie jest jedynie ogrodzeniem wewnętrznym czy też już ogrodzeniem "od strony dróg". W zakresie wykładni pojęcia "innego miejsca publicznego" organ przyjął, iż w sytuacjach wątpliwych rozbieżności należy rozstrzygać na korzyść inwestora, zwłaszcza, że spór między stronami sprowadza się nie do kwestii stricte budowlanych - np. tego czy ogrodzenie uniemożliwia prawidłową zabudowę działki - lecz przede wszystkim do zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla działek o numerach geod. [...], [...] i jako taki winien być przede wszystkim rozstrzygany w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Organ podkreślił również, że to nie sam obiekt - ogrodzenie narusza dostęp do drogi publicznej, lecz jedynie sposób użytkowania tej bramy z furtką może stanowić taką przeszkodę, tzn. wtedy, gdy brama i furtka są zamknięte na klucz, kłódkę, itp. Jednakże organy nadzoru budowlanego nie mają instrumentów prawnych, aby zobowiązywać właścicieli do pozostawiania bramy otwartej albo udostępnienia kluczy sąsiadom starającym się o uzyskanie służebności drogi koniecznej, co również wskazuje na cywilnoprawne tło sporu. W związku z tym, że przedmiotowa brama z furtką nie wymagały dokonania zgłoszenia, organy nadzoru budowlanego nie mogą prowadzić postępowania legalizacyjnego wobec tego ogrodzenia, a zatem słusznie organ pierwszej instancji sprawę umorzył jako bezprzedmiotową. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wnieśli H. B., A. C. i F. C. reprezentowani przez fachowego pełnomocnika, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 30 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego oraz dokonania błędnych ustaleń stanu faktycznego poprzez nie uwzględnienie faktu obciążenia działki na której znajduje się sporna brama służebnością drogową. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że to współwłaściciele działki nr [...] zdecydowali o przyznaniu jej statusu innego miejsca publicznego – drogi wewnętrznej obciążając ją służebnością przejazdu i przechodu co z kolei skutkowało koniecznością dokonania zgłoszenia budowy ogrodzenia. Postanowieniem z dnia 6 lipca 2015r. WSA w Gliwicach odrzucił skargę A. C. W odpowiedzi na skargę [...]WINB w całości podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji i na tej podstawie wniósł o oddalenie skargi. W toku postępowania sądowego pełnomocnik skarżących podtrzymał skargę dodatkowo wyjaśniając, że droga na której ustawiono sporną bramę służy obsłudze komunikacyjnej działek należących do skarżących oraz inwestorów. Uczestnicy postępowania P. M., K. M. i F. J. wnieśli o oddalenie skargi jednocześnie oświadczając, że postępowanie w przedmiocie ustanowienia służebności nie zostało jeszcze zakończone i do tego czasu brama nie jest zamykana. Natomiast uczestnik postępowania A. C. oświadczył, że w jego ocenie droga powinna być przejezdna a brama zlikwidowana. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem brak jest zdaniem Sądu dostatecznych podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem obowiązującego prawa, a tylko pod tym względem podlega ona kontroli w postępowaniu sądowym zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r., poz.1647). Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia kryterium legalności w niniejszej sprawie jest zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...]r. o umorzeniu postępowania w sprawie budowy bez zgłoszenia ogrodzenia – bramy z furtką na działce nr [...] przy ul. [...]. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji był przepis art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2013r., poz. 267, z późn. zm., dalej "k.p.a.") który stanowi, że organ odwoławczy może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadnieniem dla takiego rozstrzygnięcia jest okoliczność, że decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z poszanowaniem przepisów postępowania, a zatem nie ma potrzeby ponownego rozpatrywania sprawy przez organ I instancji. Wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. jest możliwe wyłącznie, gdy organ I instancji prawidłowo zastosował w sprawie przepisy prawa materialnego (organ II instancji dochodzi do analogicznych ustaleń). Zdaniem Sądu organ II instancji prawidłowo zastosował omawiany przepis. Natomiast podstawą prawną umorzenia postępowania był art.105 k.p.a. który stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Powiedzieć przy tym należy, że pod względem przedmiotowym na sprawę administracyjną składa się treść żądania, uprawnienia lub treść obowiązku oraz podstawa prawna i stan faktyczny, natomiast elementy podmiotowe sprawy administracyjnej to podmioty, które mają w danej sprawie interes prawny lub obowiązek prawny. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne ( por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2006r., sygn. akt I OSK 967/05 dostępny na: www.orzeczenia nsa.gov.pl). Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza zatem, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Przesłanka bezprzedmiotowości spełniona jest w szczególności wówczas, gdy w sprawie nie jest dopuszczalne wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Skutki umorzenia postępowania polegają na tym, że toczącego się prawidłowo postępowania od czasu zaistnienia przyczyn określonych w ustawie procesowej, nie prowadzi się dalej i kończy się bez osiągnięcia celu, dla którego postępowanie zostało wszczęte. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony. Wywiera ona inny skutek: przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Skutki tej decyzji mają charakter procesowy. Nie kształtuje się stosunek materialnoprawny ( por. wyrok NSA z dnia 12 września 2012r., sygn. akt II GSK1096/12, LEX nr 1218383). W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością przedmiotową, gdyż brak jest przedmiotu postępowania, tj. nie ma podstaw do merytorycznego orzekania Na gruncie prawa budowlanego postępowanie, co do zasady, staje się bezprzedmiotowe, jeżeli organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie nie znajdują podstaw do wydania nakazów lub zakazów. Aby organy mogły zasadnie wydać rozstrzygnięcie umarzające prowadzone dotychczas postępowanie administracyjne to zobowiązane są kierować się zasadami procedury administracyjnej. Oznacza to, iż organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy i podjąć wszelkie kroki niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jako warunku koniecznego do przekonującego uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu organy dokonały takich ustaleń i tym samym prawidłowo ustaliły okoliczności stanu faktycznego. Istotą zarzutów skarżących jest pozbawienie ich na skutek budowy przedmiotowej bramy dostępu do drogi publicznej w taki sposób, w jaki odbywał się on przed wzniesieniem tej bramy. W ocenie Sądu zarzut ten, w świetle zgromadzonego materiału dowodwego nie może prowadzić do podważenia prawidłowości zaskarżonej decyzji. Wskazać należy, iż skarżący są właścicielami działek o nr geod. [...] i [...] położonych w R. przy ul. [...]. Dostęp z ich działek do drogi publicznej odbywał się przed wzniesieniem spornej bramy m.in. poprzez działkę nr [...]. Okoliczność ta jest w sprawie niesporna. Stwierdzić jednak przyjdzie, że skarżący korzystali z prawa przejazdu i przechodu do swojej nieruchomości przez grunty stanowiące własność osób trzecich (uczestników postępowania) jedynie w sposób zwyczajowy. Brak jest bowiem jakichkolwiek dowodów na okoliczność, że prawo przejazdu i przechodu przybrało usankcjonowaną postać bądź to jako ograniczone prawo rzeczowe, bądź też wynikające ze stosunku zobowiązaniowego. Z treści postanowienia Sądu Rejonowego w R. z dnia [...]r. Sygn. akt [...] wynika, że dopiero wystąpili z powództwem o ustanowienie służebności drogi koniecznej na nieruchomości stanowiącej współwłasność uczestników postępowania. Obowiązek uwzględnienia interesów osób trzecich poprzez zapewnienie tym osobom dostępu do drogi publicznej nie może być rozumiany w ten sposób, że w postępowaniu administracyjnym mającym na celu zbadanie legalności wykonanych robót budowlanych (budowy ogrodzenia), organy administracji publicznej mają ustalać, którędy przebiegać będzie dostęp do drogi publicznej. Nie należy to do kompetencji tych organów. To osoba zainteresowana dostępem do drogi publicznej winna zadbać o to, by uzyskać ograniczone prawo rzeczowe w postaci drogi koniecznej poprzez zawarcie umowy lub poprzez uzyskanie orzeczenia sądu cywilnego w tym przedmiocie. Reasumując stwierdzić przyjdzie, że konieczność zapewnienia w sferze oddziaływania obiektu osobom trzecim dostępu do drogi publicznej może dotyczyć tylko sytuacji, gdy dostęp ten ma charakter prawny, nie faktyczny. Nie można wymagać od inwestora aby projektując lub wykonując obiekt uwzględniał i zapewniał dostęp do drogi publicznej osobom, które nie mają tytułu do gruntów, po jakich przejeżdżają (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 września 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 482/08 dostępny: www.orzeczenia nsa.gov.pl). Skład orzekający w pełni podziela stanowisko organów, że inwestor realizując sporny obiekt nie naruszył przepisów budowlanych. W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., dalej "ustawa"), budowa ogrodzeń nie wymaga pozwolenia na budowę. Jednakże zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 tej ustawy roboty budowlane, polegające na budowie ogrodzenia od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzenia powyżej 2,20 m podlegają zgłoszeniu właściwemu organowi. Z powyższego sformułowania wynikać może, że chodzi tu o drogi publiczne w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985r o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013r. poz. 260, z późń. zm.), a więc zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy do takiej kategorii zalicza się: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe i drogi gminne. W myśl art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. W omawianej sprawie działka od strony której zbudowano ogrodzenie wraz z bramą wjazdową, nie była drogą gminną, nie miała więc statusu drogi publicznej. Dokonując wykładni art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, należy w pierwszym rzędzie zauważyć, że z redakcji tego przepisu wynika, iż zasadą jest brak wymogu dokonania zgłoszenia, a wyjątkiem od zasady są przypadki kiedy to zgłoszenie jest wymagane i które zostały wymienione w tym przepisie. Zgodnie zaś z zasadami wykładni, wyjątków nie należy interpretować w drodze wykładni rozszerzającej a wręcz odwrotnie – zawężającej. Poza tym należy sobie zdać sprawę, że powyższy przepis podobnie, jak i wiele innych przepisów Prawa budowlanego, ogranicza konstytucyjnie chronione prawo własności. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, jak i art. 140 k.c., własność nie jest prawem absolutnym i może podlegać pewnym ograniczeniom wprowadzanym w drodze ustawy, jednak tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Powyższe powinno stanowić dyrektywę interpretacyjną przy dokonywaniu wykładni tego typu przepisów, co omawiany art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego (por: wyrok NSA z dnia 28 marzec 2006r. sygn. akt II OSK 675/05, dostępny na: www.orzeczenia nsa.gov.pl ). Jak podnoszą skarżący przedmiotowe ogrodzenie (brama wjazdowa) zostało zrealizowane od strony drogi stanowiącej inne miejsce publiczne czyli działki oznaczonej nr [...] , a zatem wymagało zgłoszenia. Niewątpliwie problem prawidłowej wykładni art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nie jest jednoznaczny, niemniej w orzecznictwie przeważa pogląd, że sformułowanie "budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych" oznacza zarówno drogi publiczne w rozumieniu ustawy o drogach publicznych jak również drogi nieuznane za publiczne w rozumieniu tej ustawy, które mogą być uznane za inne miejsca publiczne. Z kolei pojęcie "miejsc publicznych" musi zaś uwzględniać powszechną dostępność i brak ograniczeń w tym zakresie. Przyjmuje się przy tym, że tereny należące do jednostek samorządu terytorialnego przeznaczone pod ogólną infrastrukturę z natury swej są miejscami publicznymi (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2005 r. sygn. akt II OSK 196/05, dostępny w CBOIS). Przyjąć należy, że skoro do istniejącej drogi wewnętrznej ma dostęp nieograniczona liczba osób, które mogą korzystać z tej drogi, to tym samym droga ta ma charakter miejsca publicznego (por: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2004r., sygn. akt OSK 454/04, dostępny na; www.orzeczenia nsa.gov.pl oraz teza wyroku NSA z dnia 4 lutego 2002 r. sygn. akt IV SA 2386/99, wyrok NSA z dnia 4 lutego 2002 roku , sygn. akt IV SA 2386/99, niepublikowane). Niemniej jednak w niniejszej sprawie z taką sytuacją nie mamy doczynienia, ponieważ działka nr [...] używana jako droga dojazdowa, stanowi własność osób prywatnych a nie jednostki samorządu terytorialnego, a nadto dostęp do niej mają jedynie skarżący oraz uczestnicy postępowania tj. ściśle określona grupa osób. Nie jest to miejsce powszechnie dostępne z którego może korzystać każdy bez ograniczeń, bowiem jedynie właściciele działki mogą z niej korzystać w sposób nieograniczony. W tym stanie rzeczy nie można przyjąć, że działka nr [...] jest innym miejscem publicznym w rozumieniu art. art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Sąd analizując postępowanie dowodowe prowadzone przez organy w niniejszej sprawie nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania dotyczących gromadzenia i oceny materiału dowodowego (art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.), w szczególności w zakresie ustalenia stanu prawnego nieruchomości oznaczonej numerem [...] oraz w zakresie rzeczywistego wykorzystania przedmiotowej nieruchomości. Na marginesie podkreślenia wymaga też, że ani organy administracji publicznej, ani też sądy administracyjne nie są powołane do rozstrzygania sporów sąsiedzkich. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że między skarżącymi a uczestnikami postępowania będącymi inwestorami spornej bramy, trwa spór związany z korzystaniem z dojazdu, co potwierdza również orzeczenie sądu powszechnego. Spór ten nie może jednak zostać rozstrzygnięty w trybie administracyjnym. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił wniesioną skargę, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012r. poz. 270 z późn. zm.).