II SA/Gl 435/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Asesor WSA Tomasz Dziuk, Protokolant Starszy referent Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2021 r. sprawy ze skargi A.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r. nr[...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 12 stycznia 2021 r., złożonym do [...] w Z. , A.J.(dalej: "skarżąca") zwróciła się z prośbą o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad babcią – W.S. (dalej: "babcia"), która jest wdową. Z orzeczenia o niepełnosprawności z dnia 15 grudnia 2020 r. wynika, że babcia została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności a ustalony stopień datuje się od dnia 3 grudnia 2020 r. i nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność (pkt IV i V orzeczenia z dnia 15 grudnia 2020 r., k. 1 akt administracyjnych). Prezydent Miasta Z. (w skrócie: "organ I instancji") decyzją z dnia [...]r., nr [...], działając na podstawie art. 17, art. 20 w związku z art. 3 pkt 11, art. 32 ust. 2 i art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie tj.: Dz. U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm., dalej w skrócie: "ustawa"), art. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2014 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 559) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tj.: Dz. U. z 2021 r. poz. 735, w skrócie: "k.p.a."), odmówił skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ nie da się ustalić daty powstania u babci niepełnosprawności. Ponadto, z przedłożonej do wniosku dokumentacji i oświadczenia wynika, że skarżąca pracowała w okresie od 1 listopada 2017 r. do dnia 28 luty 2020 r., dlatego nie spełnienia wszystkich warunków określonych w art. 17 ustawy (k. 5 akt administracyjnych). W odwołaniu z dnia 28 stycznia 2021 r. skarżąca podała, że nie posiada dokumentacji medycznej pozwalającej na ustalenie daty powstania niepełnosprawności u 93-letniej babci, którą opiekuje się w każdym aspekcie życia codziennego i to z tego powodu zrezygnowała z pracy. Natomiast 67-letnia matka skarżącej – J. G. (dalej: "matka") nie może podjąć się osobistej opieki nad babcią, bowiem sama wymaga pomocy osoby drugiej z powodu leczenia onkologicznego i nie posiada orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej w skrócie: "SKO") decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach  odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia zaznaczyło, że w obowiązującym stanie prawnym, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje między innymi osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, nałożony zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm., dalej w skrócie: "k.r.o."). Natomiast art. 128 k.r.o. stanowi, że obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. W świetle powyższego, skoro matka skarżącej nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, to opieka nad babcią nie może być powierzona skarżącej, bowiem nie jest osobą, na której zgodnie z przepisami k.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny. Nic nie stoi na przeszkodzie aby skarżąca w dalszym ciągu opiekowała się babcią jednak nie może być jej przyznane wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne. Dopiero, gdy sytuacja faktyczna ulegnie zmianie, to może ponownie złożyć wniosek o jego przyznanie. W skardze z dnia 9 marca 2021 r. skarżąca podała, że jej matka od kilkunastu lat jest schorowana oraz wymaga wsparcia i opieki. Nie może zająć się babcią. Zaakcentowała, że nie posiada orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, gdyż jest w trakcie leczenia. Nadto, babcia była prawnym opiekunem skarżącej i od urodzenia ją wychowywała. Z tego powodu uważa, że istnieje między nią a babcią obowiązek alimentacyjny. Sama zrezygnowała z pracy i od miesiąca grudnia 2018 r. zamieszkuje wraz z babcią po to, aby się nią opiekować. Dodatkowo, odwołała się do treści art. 128 k.r.o. oraz wyroków Trybunału Konstytucyjnego z dnia: 21 października 2014 r. sygn. K 38/13 i 18 listopada 2014 r. sygn. akt SK 7/11. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Pismem z dnia 13 maja 2021 r. pełnomocnik skarżącej zgłosił wniosek o przeprowadzenie rozprawy (k. 17 akt sądowoadministracyjnych). Natomiast przy piśmie z dnia 7 lipca 2021 r. przedłożył kartę konsultacyjną leczenia matki skarżącej, celem wykazania zaawansowanego stadium rozwoju choroby onkologicznej. Podał przy tym, że żaden z organów prowadzących postępowanie nie przeprowadził postępowania dowodowego w zakresie stwierdzenia, czy matka skarżącej faktycznie może się opiekować babcią. Mimo, że posiadały informację o jej złym stanie zdrowia. Podniósł, że obecnie w orzecznictwie dopuszcza się sytuację, w której brak rzeczywistych możliwości sprawowania opieki przez osobę zobowiązaną do tego w pierwszej linii, w razie braku orzeczenia o niepełnosprawności tej osoby, może być wykazany również innymi dowodami. Przytoczył obszerne fragmenty przywołanych w skardze wyroków Trybunału Konstytucyjnego, argumentując, że zagadnienie wieku powstania niepełnosprawności zostało dostrzeżone przez SKO, jak i skarżącą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (obecnie t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku stwierdzenia określonych naruszeń prawa sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla zaskarżony akt albo stwierdza jego nieważność lub wydanie z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 p.p.s.a.), bądź oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia (art. 151 p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy administracyjnej co do jej istoty a jedynie ocenia, czy postępowanie przed organami przeprowadzono prawidłowo, oraz czy wydany akt pozostaje w zgodzie z prawem. Co istotne, sąd administracyjny nie ocenia zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego słuszności bądź też celowości oraz nie rozpatruje sprawy, kierując się zasadami współżycia społecznego. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyganie sprawy przez sąd następuje bez związania go zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Ponadto, sąd, na podstawie art. 135 p.p.s.a., uprawniony jest stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Stąd też rozpoznając merytorycznie skargę nie przyznaje wnioskowanych świadczeń. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja SKO z dnia [...]r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] r. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych powyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem organy orzekające nie wyjaśniły i nie dokonały oceny jej stanu faktycznego w stopniu umożliwiającym obiektywne rozstrzygnięcie jej istoty i zastosowanie przepisów prawa materialnego. Sąd podziela stanowisko SKO, co do rozumienia i stosowania art. 17 ust. 1b ustawy, w związku z powołanym w osobistej skardze i piśmie procesowym z dnia 13 maja 2021 r. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13. Stąd nieistotna pozostaje z punktu widzenia dalszych rozważań kwestia daty powstania niepełnosprawności babci skarżącej biorąc pod uwagę jej wiek i stan zdrowia. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowił art. 17 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W tym miejscu wskazać należy, iż świadczenie pielęgnacyjne ma formę wsparcia rodziny pozostającej w trudnej sytuacji materialnej i faktycznej, spowodowanej koniecznością sprawowania opieki nad osobą wymagającą ze względu na swój stan zdrowia pomocy w wykonywaniu podstawowych czynności życiowych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 sierpnia 2018 r. sygn. akt IV SA/GI 477/18). W niniejszej sprawie organ ustaliły, że skarżąca sprawuje opiekę nad babcią (wstępną II stopnia w linii prostej), która legitymuje się orzeczeniem o znacznym niepełnosprawności. Nie jest w związku z tym osobą zaliczoną do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, gdyż zgodnie z art. 128 k.r.o. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Z tego powodu nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 17 ust. 1a ustawy, gdyż żyje matka skarżącej (córka osoby wymagającej opieki - babci) i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (pkt 3). Analizując stan faktyczny sprawy należy zauważyć, iż głównym zagadnieniem stała się kwestia ustalenia i zebrania materiału dowodowego dotyczącego stanu zdrowia matki skarżącej, która nie dysponuje orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz możliwości sprawowania przez nią opieki nad swoją matką, czyli babcią skarżącej. Rozszerzenia i wyjaśnienia wymagają zatem podane przez skarżącą w odwołaniu, jak również w skardze informacje w zakresie nieuleczalnej i przewlekłej jej choroby. Biorąc pod uwagę to, że każda sprawa administracyjna ma swój odrębny stan faktyczny i niezależny byt, nie można pominąć kwestii ciężkiej choroby wymagającej długiego procesu leczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2831/19 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Olsztynie z dnia 27 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 264/21; w Bydgoszczy sygn. akt II SA/Bd 93/21; w Poznaniu sygn. akt II SA/Po 562/20 z dnia 25 czerwca 2021 r.). Przyjdzie dostrzec, że organ pomocy społecznej przy ustalaniu stanu faktycznego na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie jest skrępowany żadnymi przepisami co do wartości poszczególnych rodzajów dowodów i może swobodnie, zgodnie z własną oceną materiału dowodowego, w danej sprawie ustalić stan faktyczny. Ocenę dowodów organ obowiązany jest oprzeć na przekonywujących podstawach. Swobodna ocena dowodów, aby nie przekształciła się jednak w samowolę, ale musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem określonych reguł tej oceny. Zgodnie z powszechnie przyjętym poglądem, organ ocenia wyniki postępowania wyjaśniającego (dowodowego) na podstawie wiedzy i zasad doświadczenia życiowego. Nadto, w uzasadnieniu decyzji przywołuje fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 k.p.a.). Nieprzyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej opiekującej się babcią, w sytuacji, w której jest ona jedyną osobą mogącą podjąć się tej opieki byłoby naruszeniem konstytucyjnej zasady równości, sprawiedliwości społecznej i zasady szczególnej pomocy władz publicznych w trudnej sytuacji, a także godziłoby w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną. Nie można tym samym stosować jedynie stricte językowej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 i 1a ustawy. Formalistyczna wykładnia powyższego przepisu mogłaby doprowadzić do pozbawienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby, która jako jedyna może faktycznie sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną. Wydanie rozstrzygnięcia odmownego byłoby tym bardziej rażące z uwagi na fakt, że skarżąca stałą opiekę nad babcią sprawuje już od miesiąca grudnia 2018 r., kiedy to jeszcze pracowała, bowiem jej zatrudnienie ustało z dniem 28 lutego 2020 r. Nadto, jak twierdzi zrezygnowała z zatrudnienia właśnie po to, aby zapewnić chorej babci jak najlepsze warunki życia i całodobową opiekę. W toku postępowania administracyjnego okoliczności te nie zostały należycie wyjaśnione. W art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy ustawodawca nawiązuje wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w przepisach k.r.o. Zgodnie z art. 132 k.r.o. obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. W tym kontekście wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie osób wskazanych w art. 17 ust. 1a pkt 1-3 ustawy i umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji tylko, w sytuacji gdy rodzice nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjny nakaz ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP). Obecnie dominujący jest pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do jednoznacznych rezultatów (zobacz: M. Zieliński, Wybrane zagadnienia wykładni prawa, PiP 2009/6, s. 3; Z. Radwański, M. Zieliński, Wykładnia prawa cywilnego, SPP 2006/15 s. 29; L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010., s. 152; M. Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego. C.H.Beck 2015 r., tom 4, s. 204; M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji. C.H.Beck 2017 r., s. 275; postanowienie SN z dnia 26 kwietnia 2007 r. sygn. akt I KZP 6/07, OSNKW 2007/5/37; uchwała NSA z dnia 10 grudnia 2009 r. sygn. I OPS 8/09). Stąd też w ocenie Sądu w prowadzonym postępowaniu organy administracji obu instancji naruszyły art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Stosownie do art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadząc postępowanie dowodowe, zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z uwagi na zasadę swobodnej oceny dowodów, przewidzianej w art. 80 k.p.a., ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Poza tym, zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, przewidzianą w art. 8 § 1 k.p.a., prowadzi postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji dokona niezbędnych ustaleń faktycznych i wnikliwie przeprowadzi postępowanie dowodowe, co do stanu zdrowia matki skarżącej i możliwości sprawowania przez nią opieki nad własną matką (babcią skarżącej), zważywszy na stan zdrowia i wiek (67 lat) oraz panujące w rodzinie i zasygnalizowane przez skarżącą szczególne relacje (babci-matki-wnuczki). Mając powyższe na względzie, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, jak również decyzję organu I instancji (punkt 1 sentencji). O kosztach Sąd rozstrzygnął w punkcie 2 sentencji, w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 z późn. zm.). Natomiast zakresem kosztów nie objęto uiszczonej przez pełnomocnika skarżącej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, gdyż zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1546) opłacie skarbowej nie podlega dokonanie czynności urzędowej, wydanie zaświadczenia i zezwolenia (pozwolenia, koncesji) albo złożenie dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa lub prokury albo jego odpisu, wypisu lub kopii - w sprawach świadczeń socjalnych oraz w sprawach załatwianych na podstawie przepisów o pomocy społecznej, przepisów o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, przepisów o zatrudnieniu socjalnym oraz przepisów o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.