II SA/Gl 47/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi A.C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę. Starosta [...] decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm. – dalej k.p.a.) umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną - wojewódzką, położoną w obrębie [...], gmina K., oznaczoną jako działki nr [...] o pow. 0,0025 ha, [...] o pow. 0,0026 ha - k.m. [...]. W uzasadnieniu podano m. in., że A. M., działająca jako pełnomocnik A. C. wnioskiem z dnia [...] r. wystąpiła do Starosty [...] o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną – wojewódzką, położoną w obrębie [...], oznaczoną jako działki nr [...], [...]. Organ zakwalifikował przedmiotowy wniosek do rozpatrzenia, w trybie przepisu art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, z późn. zm.) i wszczął postępowanie administracyjne. W myśl przepisu art. 73 ust. 4 ww. ustawy odszkodowanie za nieruchomości przejęte z mocy prawa na rzecz jednostki samorządu terytorialnego pod drogi publiczne ustalane jest i wypłacane według zasad i trybu określonego w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Ww. czynności organ dokonuje na wniosek właściciela nieruchomości, złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Jest to termin zawity, bowiem po upływie tego terminu roszczenie wygasa. W niniejszej sprawie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. stwierdził nabycie z dniem [...] r. z mocy prawa przez Województwo [...] własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną wojewódzką, położoną w obrębie [...], gmina K., oznaczoną jako działki nr [...], [...]. Niemniej jednak wniosek został złożony po terminie określonym przez ww. przepis - art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r., tj. po dniu 31 grudnia 2005 r. Nie została więc spełniona przesłanka niezbędna do ustalenia i wypłaty odszkodowania. Prowadzone przez organ postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Od decyzji wydanej w I instancji A. C., reprezentowany przez pełnomocnika, złożył odwołanie, wskazując obrazę przepisów art. 2, art. 8 ust. 1 i 2 oraz art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegającą na ich niezastosowaniu w sytuacji, gdy Wojewoda wydał decyzję [...] r., tj. ponad 8 lat po upływie terminu do złożenia wniosku o odszkodowanie. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz art. 9a i art. 129 ust. 5 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. C., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podano m. in., że zgodnie z art. 73 ust. 4 ww. ustawy wprowadzającej odszkodowanie ustala się i wypłaca na wniosek właściciela złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasało. Obowiązująca regulacja nie przewiduje możliwości przywrócenia terminu. Wniosek o wypłatę odszkodowania za ww. nieruchomość złożony został z kolei [...] r., a zatem roszczenie wygasło. W przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z wywłaszczeniem nieruchomości. Art. 73 ust. 1 ww. ustawy wprowadza generalną zasadę uwłaszczenia w odniesieniu do nieruchomości zajętych w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogi publiczne. Ma on charakter szczególny w stosunku do przepisów wywłaszczeniowych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, gdyż dotyczy nabycia własności z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., w przeciwieństwie do nabycia własności w drodze wywłaszczenia na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, które następuje na podstawie decyzji konstytutywnej. Skargę na powyższą decyzję złożył A. C. zaskarżając ją w całości. Zarzucił obrazę przepisów art. 2, art. 8 ust. 1 i 2 oraz art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegającą na ich niezastosowaniu, w sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 2005 r. upłynął termin do złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, podczas gdy Wojewoda [...] decyzję wydał w dniu [...] r. Wskazując na powyższy zarzut wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podano m. in., że przepisy Konstytucji powinny być zastosowane bezpośrednio, jako, że skarżący nie mógł dotrzymać terminu określonego w ustawie z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Wynika to stąd, że decyzja stwierdzająca nabycie przez Skarb Państwa opisanej uprzednio nieruchomości, została wydana przez Wojewodę [...] w dniu [...] r., tj. ponad 8 lat po upływie terminu do złożenia wniosku o odszkodowanie. To oznacza, że Wojewoda, wydając decyzję o przejęciu części nieruchomości pod drogę, dokonał nadużycia prawa w celu pozbawienia go zapłaty za przejętą część nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Zgodnie z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, które z mocy prawa stały się własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego wypłacane jest odszkodowanie na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. (art. 73 ust. 4 ww. ustawy). Bezwzględnym warunkiem wszczęcia postępowania jest złożenie przez osobę uprawnioną do uzyskania odszkodowania wniosku, o którym mowa w art. 73 ust. 4 powołanej ustawy, w terminie określonym w tym przepisie. Ustawodawca precyzyjnie określił okres dla skutecznego złożenia wniosku przez właściciela (współwłaściciela) o odszkodowanie. Określił również, że w przypadku niezłożenia wniosku w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r., po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Od razu przyjdzie zauważyć, że tak charakter wskazanego terminu (materialnoprawny), jak i skutki jego upływu (wygaśnięcie roszczenia odszkodowawczego) nie budzą żadnych wątpliwości, czego potwierdzeniem są wyroki Trybunału Konstytucyjnego (z dnia 15 września 2009 r., P 33/07, OTK-A 2009/8/123; z dnia 19 maja 2011 r., K 20/09, OTK-A 2011/4/35), jak i decyzja Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (decyzja w sprawie M. Woźniak i E. Woźniak oraz Chruśliński i Powodzińska v. Polska z dnia 3 czerwca 2014 r.; 33081/11). W szczególności Trybunał Konstytucyjny w przywołanym wyroku z 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07, stwierdził, że wszystkie osoby, które utraciły własność nieruchomości na podstawie tego przepisu miały możliwość zgłoszenia w określonym terminie (pomiędzy 1 stycznia 2001 r. a 31 grudnia 2005 r.) roszczenia odszkodowawczego, niezależnie od tego czy została w tym okresie wydana decyzja wojewody. Dlatego kwestionowane przepisy nie naruszają wzorców konstytucyjnych. W tej sytuacji ani organy orzekające, ani Sąd rozpoznający niniejszą skargę nie mógłby zająć w tym względzie odmiennego stanowiska. Oznacza to, że skarżący nie podważył konstytucyjności art. 73 ust. 4 przywołanej ustawy. Nie naruszono także art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Norma art. 73 ust. 4 ww. uregulowania, przewidująca ustalenie odszkodowania tylko na wniosek złożony w ustawowym terminie, nie narusza bowiem przyjętej w art. 1 Protokołu zasady ochrony praw podmiotowych właścicieli nieruchomości. Jest to stanowisko zgodne z poglądem utrwalonym w orzecznictwie (zobacz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 21 kwietnia 2017 r., sygn. I OSK 2176/16; z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 393/11). W przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z wywłaszczeniem nieruchomości. Wskazany w skardze art. 21 ust. 1 stanowi, że Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, a ust. 2 określa, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Natomiast powołany wyżej art. 73 ust. 1 wprowadza generalną zasadę uwłaszczenia w odniesieniu do nieruchomości zajętych w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogi publiczne. Ma on charakter szczególny w stosunku do przepisów wywłaszczeniowych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, gdyż dotyczy nabycia własności z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., w przeciwieństwie do nabycia własności w drodze wywłaszczenia, które następuje na podstawie decyzji konstytutywnej. Data wydania decyzji przez Wojewodę w trybie art. 73 ust. 3 ww. ustawy wprowadzającej nie ma znaczenia dla terminów określonych w art. 73 ust. 4 tej ustawy. Przy tym nie ma wątpliwości, że nieruchomości objęte wnioskiem, a potem skargą, zostały przejęte z dniem [...] r. (a nie później, jak na rozprawie sugerował skarżący), z mocy prawa i pod drogę publiczną, o czym świadczy treść decyzji Wojewody [...] z [...] r. Skarżący rozstrzygnięcia tego nie zakwestionował, a zatem pozostaje ono w obrocie i wywołuje skutki prawne. Jednocześnie Sąd podzielił tu stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 listopada 2016 r., sygn. II SA/Gl 781/16, w świetle którego wygaśnięcie roszczenia o odszkodowanie z tytułu zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną oznacza brak przedmiotu postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Zakończenie postępowania w formie umorzenia postępowania było zatem prawidłowe. Nie doszło zatem do naruszenia art. 105 §1 k.p.a., art. 2, art. 8 ust. 1 i 2, art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji, art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.