II SA/Gl 490/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant starszy sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2008r. sprawy ze skargi Gminy Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę. Uchwałą nr [...] Rada Miejska w Z. w dniu [...] roku uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Z. dla obszarów obejmujących dzielnice: [...],[...],[...],[...] i [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] roku, nr [...], poz. [...]). Uchwała ta weszła w życie w dniu [...] roku. Z. i C. L. aktem notarialnym z dnia [...] roku darowali J. (córka) i D. O. (zięć) działki nr [...] i [...], dla których Sąd Rejonowy w Z. prowadzi księgę wieczystą [...] nr [...]. Prezydent Miasta Z. decyzją z dnia [...] roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 z 2003 r., poz. 717 z zm.) ustalił i nakazał pobrać od Z. i C. L. jednorazową opłatę w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości obejmującej działki [...] i [...] (obręb [...]) o powierzchni [...] ha na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zbycia tych działek aktem darowizny na rzecz J. i D. O. Z. L. w odwołaniu zakwestionowała rozstrzygnięcie zawarte w wyżej opisanej decyzji podnosząc, że w następstwie darowania nieruchomości córce nie uzyskała żadnego dochodu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. zaskarżoną decyzją z dnia [...] roku, [...], w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2000 roku, sygn. akt OPK 16/00, z której wynika, że jednorazową opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 z zm.), gdy wartość nieruchomości wzrosła w związku ze zmianą miejscowego planu, nie pobiera się w wypadku darowizny udziału we współwłasności nieruchomości na rzecz osób bliskich. Zdaniem Kolegium uchwała ta zachowuje swoją aktualność, a to ze względu na brzmienie art. 36 ust. 4 obecnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro w niniejszej sprawie wyzbycie się prawa własności nie towarzyszyło jednocześnie przysporzenie majątkowe to brak jest podstaw do obciążania zbywcy opłatą planistyczną na rzecz gminy. W skardze do Sądu Gmina Z. wniosła o uchylenie decyzji ostatecznej zarzucając, że została ona wydana z naruszeniem art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, narusza interes prawny skarżącej powodując utratę jej dochodu własnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o odrzucenie skargi wskazując na brak legitymacji do jej złożenia i powołało się w tym zakresie na wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 roku, sygn. akt OSK 101/04 (Lex 171164) lub o oddalenie skargi z przyczyn podanych w decyzji ostatecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek nie z powodów podniesionych w odpowiedzi na skargę. Przystępując do kontroli zaskarżonego aktu w pierwszym rzędzie Sąd był zobowiązany rozważyć czy Gmina Z. miała legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W szczególności należało ustalić czy z uwagi na okoliczność, że Prezydent Gminy Z. będący organem skarżącej kierującym jej bieżącymi sprawami oraz reprezentującym ją na zewnątrz (art. 11a ust. 1 pkt 2 i art. 31 w zw. z art. 11a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ) - mógł skutecznie wnieść w jej imieniu skargę, skoro w kontrolowanej sprawie orzekał w I instancji jako organ administracji publicznej. Inaczej mówiąc Sąd musiał zważyć, czy skoro ustawodawca w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. włączył wójta (burmistrza albo prezydenta miasta) do systemu organów administracji publicznej orzekających w sprawie poboru jednorazowej opłaty określonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, to czy okoliczność ta pozbawia w tej sprawie gminę reprezentowaną przez ten organ uprawnień procesowych związanych z prawem wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zwolennicy poglądu odmawiającego w takiej sytuacji podmiotom samorządowym legitymacji do wszczynania postępowania sądowoadministracyjnego podnoszą, że nie do przyjęcia jest stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. Przytoczone wyżej stanowisko dobitnie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lutego 2005 r. (OSK 1017/04 [w:] Lex Nr 17164) wskazując, że "rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa pozytywnego". Jednostka taka – jako osoba prawna – może być stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. "Ustawa może jednak organowi samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej (... ) wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy też sądowoadministracyjnego". Jeszcze dalej idące w tej kwestii stanowisko opowiadające się za odrzuceniem w takiej sytuacji skargi zajęte zostało w postanowieniach NSA z dnia 1 września 2005 r., I OSK 788/05, [w:] Casus z 2006 r. Nr 1, poz. 1 i 24 maja 2006 r., II FSK 818/05, [w:] Lex Nr 274863. Przeciwne w tej kwestii stanowisko zajął Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 czerwca 2001 r., sygn. akt III RN 104/00, [w:] SP z 2002 r. Nr 10, poz. 133. Zgodnie z zaprezentowanym w tym wyroku poglądem organ gminy, który wydał decyzję w sprawie będącej przedmiotem postępowania administracyjnego "nie może być równocześnie i zarazem stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a." W tezie zawartej w uzasadnieniu tego wyroku SN stwierdził jednak, że podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi jest gmina posiadająca interes prawny we wniesieniu takiej skargi, mimo że decyzję w I instancji wydał prezydent tej gminy. Wobec istnienia w orzecznictwie jak i doktrynie opisanych kontrowersji, co do posiadania przez gminę legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego należało więc zbadać, czy Gmina Z. reprezentowana przez radcę prawnego działającego w oparciu o pełnomocnictwo udzielone przez Prezydenta Gminy miała interes prawny w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a. do zakwestionowania w skardze do sądu administracyjnego decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. Według art. 50 § 1 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W przedmiotowej sprawie legitymacja do złożenia skargi oparta została na kryterium interesu prawnego (indywidualnego), nie jak to ma miejsce m.in. w przypadku skargi wniesionej przez prokuratora na kryterium ochrony interesu publicznego (por. rozważania zawarte w tej kwestii w pracy: B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, wyd. II, Warszawa 2004 s. 416). Powyższe zaś oznacza, że zaskarżone przez wnoszącą skargę rozstrzygnięcie organu administracji musi dotyczyć jej interesu prawnego, a nie naruszenia interesu ogólnego. W tej sytuacji wydaje się, że zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia przedstawionego zagadnienia posiada odróżnienie praw i obowiązków Gminy w ramach jej działania w sferze imperium oraz w ramach działania w sferze dominium. W zakresie odnoszącym się do pierwszej sfery funkcjonowania Gminy należy postrzegać jej działanie jako podmiotu realizującego prawa i obowiązki określone przez przepisy prawa konstytucyjnego i ustawy, które są związane z wykonywaniem zadań publicznych (art. 166 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), w tym zadań związanych z zaspokajaniem potrzeb wspólnoty samorządowej (zadania własne) oraz innych zadań publicznych wynikających z uzasadnionych potrzeb państwa (zadania z zakresu administracji rządowej). W tym charakterze Gmina działa więc jako imperium poprzez podejmowanie czynności, których wykonywanie łączy się z reguły z możliwością władczego kształtowania sytuacji obywatela. Od wskazanych zadań odróżnić należy zadania Gminy pobawione charakteru władczego, które wykonuje ona w ramach dominium występując w stosunkach cywilnoprawnych, wynikających z przysługującego jej prawa własności i innych praw majątkowych, na równi z innymi podmiotami prawnymi (art. 165 ust. 1 Konstytucji RP). Jak się wydaje gmina może ubiegać się o udzielenie jej ochrony sądowej, w tym także w postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdy dotyczy to wykonywania przez nią zadań publicznych w sferze dominium, natomiast nie może domagać się udzielenia jej takiej ochrony w sytuacji gdy działa w sferze imperium, poza przypadkiem przewidzianym w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Wskazać należy, że w uzasadnieniu skargi Gmina Z. odnosząc się do kwestii związanych z legitymacją skargową wskazała tylko ogólnie, że jego zdaniem posiadała interes prawny w kwestionowaniu decyzji SKO, bowiem opłata planistyczna stanowi dochód gminy. Zdaniem Sądu nie posiadała ona jednak interesu prawnego, na którym można było ewentualnie oprzeć legitymację do wniesienia skargi, lecz tylko interes faktyczny. W szczególności interesu prawnego Gmina Z. nie mogła wywieść z normy zawartej w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. nakazującej jej organowi wykonawczemu pobranie jednorazowej opłaty ustalonej przez jej organ stanowiący (radę gminy). Zauważyć należy, że obowiązek pobierania opisanej opłaty współwystępuje też z określonymi w art. 36 ust. 3 omawianej ustawy roszczeniami przysługującymi w stosunku do gminy właścicielom (użytkownikom wieczystym) nieruchomości z tytułu obniżenia ich wartości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmianą. Oba te świadczenia związane ze zbyciem nieruchomości nie różnią się od strony materialnoprawnej i tworzą system wzajemnych rozliczeń między gminą i właścicielami (użytkownikami wieczystymi) nieruchomości położonych na obszarze objętym planem lub jego zmianą. Ustawodawca jednak zróżnicował tryb dochodzenia tych roszczeń. Roszczenia właścicieli (użytkowników wieczystych) w stosunku do gminy są dochodzone na drodze cywilnoprawnej, zaś odpowiadające im roszczenia gminy w trybie publicznoprawnym. Publicznoprawnego charakteru roszczeń powstałych z tytułu renty planistycznej nie można zatem poddawać w wątpliwość i to abstrahując od kwestii czy renta ta może zostać uznana za podatek w rozumieniu art. 6 ordynacji podatkowej (por. w tej kwestii stanowisko zajęte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r. (sygn. akt OSK 520/04 [w:] OSP z 2005 r. Nr 7-8, poz. 91). Powyższe prowadzić musi do konkluzji, że ustalenie wysokości oraz pobranie należnej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zaliczyć należy do zadań publicznych wykonywanych przez organy gminy działające władczo w sferze imperium, a tym samym w takich sprawach podmioty te nie są one legitymowane do wniesienia skargi. Gmina Z. nie miała tym samym interesu prawnego w dochodzeniu na drodze postępowania sądowoadministracyjnego roszczeń z tytułu opłaty od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego działalnością planistyczną jej organów i domagania się w tym trybie kontroli zgodności z prawem decyzji organu odwoławczego. Stwierdzenie zaś, że skarżący w konkretnej sprawie nie ma interesu prawnego - zdaniem Sądu - ma zgodnie z linią orzeczniczą utrwaloną jeszcze pod rządami ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz.368 ze zm.) taki skutek, że skarga podlega oddaleniu, a nie odrzuceniu (por. m.in. wyrok NSA z dnia 27 września 2000 r. II SA 2109/2000 [w:] OSP z 2001 r. Nr 6, poz. 86). W tym stanie rzeczy skarga Gminy Z. podlegała oddaleniu w oparciu o art. 151 P.p.s.a.